基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系研究

劉顯洋,閔慶文,焦雯珺,何思源,劉某承,姚帥臣,張碧天

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué),北京 100049 3 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872

國(guó)家公園的概念于1832年首次被提出。1872年,美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園。盡管世界各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的定義存在一定差異,但是以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然與人文資源利用、科普游憩功能發(fā)揮為主要目標(biāo)的國(guó)家公園建設(shè)思路是一致的[1]。建設(shè)國(guó)家公園被認(rèn)為是推動(dòng)自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要平臺(tái),是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用自然與文化遺產(chǎn)資源最直接、最有效的措施[2-3]。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國(guó)家公園體制”。2015年《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》印發(fā),提出建立國(guó)家公園體制試點(diǎn),三江源等十個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案陸續(xù)獲批。2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》印發(fā),提出“在2020年之前整合設(shè)立一批國(guó)家公園”?？梢钥闯?我國(guó)已進(jìn)入國(guó)家公園的快速發(fā)展期和國(guó)家公園體制的集中探索期,建立國(guó)家公園體制是國(guó)家戰(zhàn)略層面的一項(xiàng)重要實(shí)踐。

盡管國(guó)家公園建設(shè)對(duì)中國(guó)保護(hù)地管理模式的探索以及生態(tài)文明制度的完善具有重要意義,然而我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)面臨著管理體制不健全、資源本底不清、執(zhí)法能力薄弱等一系列難題[4-5]。一方面,我國(guó)迫切需要在較短的時(shí)間內(nèi)探索出適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園建設(shè)路徑和管理模式,這也是建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的主要目的；另一方面,自1872年第一個(gè)國(guó)家公園建立,世界各國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)與管理方面都積累了大量經(jīng)驗(yàn)。對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)將有助于識(shí)別我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)與最優(yōu)目標(biāo)之間的差距,發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)與管理的薄弱環(huán)節(jié)與努力方向,推動(dòng)適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索。

為此,本文系統(tǒng)梳理了國(guó)家公園管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),并對(duì)國(guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐進(jìn)行了歸納總結(jié),同時(shí)考慮了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的自身要求,進(jìn)而構(gòu)建了國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)的方法體系?；谧顑?yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià),在短期內(nèi)將有助于判斷國(guó)家公園體制試點(diǎn)的管理基礎(chǔ)與建設(shè)潛力,為我國(guó)國(guó)家公園的甄別與遴選提供科學(xué)依據(jù),在長(zhǎng)期將為國(guó)家公園管理有效性評(píng)估體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ),為我國(guó)國(guó)家公園管理質(zhì)量的提升提供技術(shù)支撐。

1 國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐

國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的重要組成部分,國(guó)家公園體制是全球應(yīng)用最廣泛的生態(tài)保護(hù)與資源管理體制。全球有225個(gè)國(guó)家先后開展了國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐,并圍繞如何發(fā)揮國(guó)家公園功能、實(shí)現(xiàn)有效管理進(jìn)行了探索,形成了各自的管理體制機(jī)制與方法體系[6]。世界上不同的國(guó)家公園體制反映了不同的社會(huì)制度下的管理思路、框架和模式,因國(guó)別的差異而顯著不同。基于管理的先進(jìn)性、國(guó)情的相似性以及資料的可得性,本文重點(diǎn)梳理了美國(guó)、加拿大、英國(guó)、新西蘭、南非、日本、韓國(guó)等國(guó)家的國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn),并從體制機(jī)制建設(shè)、相關(guān)保障措施、資源與環(huán)境管理、社區(qū)協(xié)同發(fā)展、游憩科普教育五個(gè)大的方面歸納總結(jié)了國(guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐。

1.1 體制機(jī)制建設(shè)

國(guó)際上國(guó)家公園的管理體制可分為自上而下、中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合、地方自治三種類型[7-8]。本文所梳理的體制機(jī)制建設(shè)是不同管理體制下管理體系的內(nèi)部建設(shè),體現(xiàn)在各個(gè)層次的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作機(jī)制、管理規(guī)范等,具體又可歸為管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理隊(duì)伍建設(shè)和管理規(guī)范制定三個(gè)方面。

管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家公園管理措施的實(shí)施主體,健全獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家公園有效管理的基礎(chǔ)。大多數(shù)國(guó)家在國(guó)家層面成立專門的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)(表1)。例如,加拿大環(huán)境部下屬的國(guó)家公園管理局,擁有46個(gè)國(guó)家公園及國(guó)家保護(hù)區(qū)、4個(gè)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)、1個(gè)國(guó)家風(fēng)景區(qū)和171個(gè)國(guó)家歷史遺跡的管理權(quán)限。一些國(guó)家除了在國(guó)家層面還在各個(gè)區(qū)域甚至各個(gè)國(guó)家公園內(nèi)都設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。例如,美國(guó)實(shí)施“園長(zhǎng)制”,不僅在國(guó)家公園管理局下設(shè)立七個(gè)跨州的地區(qū)分局,而且在各國(guó)家公園內(nèi)部設(shè)立各自的管理局[8]。阿根廷、南非、日本和韓國(guó)亦在每個(gè)國(guó)家公園內(nèi)設(shè)置了獨(dú)立的管理處或事務(wù)所[9-12],從而能夠?qū)Ω鱾€(gè)國(guó)家公園實(shí)施有針對(duì)性的管理。

表1 不同國(guó)家的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)建設(shè)Table 1 Major national parks management departments in countries

為做到職責(zé)全面、分工明確,除了常規(guī)部門外,管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般會(huì)設(shè)置規(guī)劃、環(huán)保、教育、經(jīng)營(yíng)、社區(qū)管理等部門。例如,阿根廷國(guó)家公園管理局設(shè)置了運(yùn)營(yíng)管理部、保護(hù)部、環(huán)境教育部、公眾利用部、基礎(chǔ)建設(shè)部、行政部、法律事務(wù)部、人力資源部、戰(zhàn)略規(guī)劃部、行政調(diào)查部、審計(jì)部等部門[19]。美國(guó)的國(guó)家公園管理局下設(shè)辦公及政策辦公室、平等就業(yè)辦公室、國(guó)際事務(wù)辦公室、立法和國(guó)會(huì)辦公室、自然資源管理和科學(xué)局、公園規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和土地局、文化資源、伙伴關(guān)系和科學(xué)局、解說、教育和志愿者局、溝通和聯(lián)絡(luò)局、游客和資源保護(hù)局、伙伴關(guān)系與全民參與局等部門[18-19]。

管理人員的專業(yè)技能、管理能力和思想素質(zhì)也會(huì)直接影響國(guó)家公園的建設(shè)。美國(guó)國(guó)家公園以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的人才管理制度著稱,正式職員的學(xué)歷要求在大學(xué)以上,且在上崗之前要進(jìn)行游客心理、景觀保護(hù)、生態(tài)考古等方面的培訓(xùn)[20]。美國(guó)國(guó)家公園管理局還開發(fā)了面向志愿者的網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)和解說認(rèn)證平臺(tái),進(jìn)行教育技能和知識(shí)講解能力的測(cè)試,以保證工作人員的能力[21]。阿根廷國(guó)家公園也十分注重對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng),成立了國(guó)家公園管理員培訓(xùn)學(xué)院,設(shè)置生態(tài)保護(hù)、生物學(xué)、野外救援、旅游管理、人際關(guān)系學(xué)等課程,為國(guó)家公園管理局輸送人才[9]。韓國(guó)國(guó)家公園對(duì)員工的專業(yè)背景與崗位責(zé)任的匹配度要求并不嚴(yán)格,但上崗前必須通過心理醫(yī)師基于人生觀、價(jià)值觀、責(zé)任感的“人性評(píng)價(jià)”[22]。

管理規(guī)范是國(guó)家公園管理的重要依據(jù),其最核心的組成部分是指導(dǎo)國(guó)家公園建設(shè)的管理規(guī)劃。在規(guī)劃的編制與修訂上,美國(guó)實(shí)行獨(dú)家壟斷制度,國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)家公園的規(guī)劃。專業(yè)的規(guī)劃隊(duì)伍和權(quán)威的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)確保了規(guī)劃的科學(xué)合理,同時(shí)保證美國(guó)國(guó)家公園各項(xiàng)設(shè)施在100—200年內(nèi)不會(huì)有較大的改動(dòng)或變動(dòng),以實(shí)現(xiàn)節(jié)約行政成本、便于統(tǒng)一管理的目的[23-25]。一些國(guó)家十分注重國(guó)家公園管理規(guī)劃的適應(yīng)和調(diào)整,如英國(guó)每五年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行一次修訂[26]、加拿大和韓國(guó)每十年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行一次修訂[27-28]?；趯?duì)國(guó)家公園管理認(rèn)知的變化對(duì)規(guī)劃進(jìn)行分階段調(diào)整,最大程度地確保了國(guó)家公園管理規(guī)劃的可行性。此外,功能分區(qū)被認(rèn)為是國(guó)家公園管理規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。例如,加拿大國(guó)家公園就將分區(qū)制度作為國(guó)家公園管理的一項(xiàng)重要手段,不同的功能分區(qū)如特別保護(hù)區(qū)、原野區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、戶外游憩區(qū)、公園服務(wù)區(qū)具有不同的規(guī)劃目標(biāo)[29]。

1.2 相關(guān)保障措施

國(guó)家公園的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù),需要資金、法律、科學(xué)研究等多個(gè)方面的支撐與保障,也需要企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)等多方力量的共同參與。

充足且來(lái)源穩(wěn)定的資金是國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)和管理的前提條件,多元化的融資渠道則可以增加國(guó)家公園抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。目前國(guó)家公園的資金來(lái)源主要有3種：一種以英國(guó)、韓國(guó)、新西蘭、日本、加拿大等國(guó)家為代表,其國(guó)家公園的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政撥款[30-35]；一種以美國(guó)、阿根廷等國(guó)家為代表,其國(guó)家公園的資金支持來(lái)自政府撥款、門票資助、商業(yè)贊助等多個(gè)方面[36]；一種以南非等國(guó)家為代表,其國(guó)家公園采用商業(yè)運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略,脫離國(guó)家資金政策,政府只有在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)才進(jìn)行調(diào)控和支配[37]。

在資金管理方面,合理、規(guī)范、透明的資金管理制度可以最大程度保證資金的有效使用。美國(guó)國(guó)家公園形成了成熟的資金管理制度,其特點(diǎn)為“預(yù)算明確、?？顚Ｓ?、信息公開”[35]。預(yù)算中清晰明確地列出運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、休閑游憩等11項(xiàng)專項(xiàng)資金的用途和金額,同時(shí)列出了與上一財(cái)年相比的變化及資金在上一財(cái)年的支出效果等。嚴(yán)格限制捐贈(zèng)、休閑娛樂費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)等專項(xiàng)資金的用途[37]。預(yù)算及時(shí)公開、接受監(jiān)督,充分保證了納稅人的權(quán)益,體現(xiàn)了“取之于民、用之于民”的精神[38]。

法制建設(shè)是規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)的重要保障,完善的法律體系和優(yōu)秀的執(zhí)法能力是國(guó)家公園法制建設(shè)的主要內(nèi)容。在法律體系上,美國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等國(guó)家的國(guó)家公園法律體系位階清晰,基本法規(guī)與其他法規(guī)互為完善；美國(guó)和新西蘭更是實(shí)現(xiàn)了“一園一法”,推動(dòng)與約束每個(gè)國(guó)家公園的合理建設(shè)和規(guī)范化管理(表2)。在執(zhí)法能力上,英國(guó)國(guó)家公園管理局內(nèi)設(shè)監(jiān)測(cè)執(zhí)法隊(duì),以調(diào)查違反開發(fā)限制的行為。監(jiān)測(cè)執(zhí)法隊(duì)形成了一套明確的調(diào)查程序,且有進(jìn)入私有土地進(jìn)行調(diào)查的特殊權(quán)利。

表2 不同國(guó)家的國(guó)家公園立法情況Table 2 Legislation of national parks in different countries

科學(xué)的管理、開發(fā)和保護(hù)是國(guó)家公園建設(shè)的基本要求,科學(xué)研究的成果是指導(dǎo)國(guó)家公園管理的重要依據(jù)。目前很多國(guó)家的國(guó)家公園都有穩(wěn)定的科研隊(duì)伍在持續(xù)開展科學(xué)研究,其科研成果被用于指導(dǎo)國(guó)家公園建設(shè)。例如,美國(guó)的國(guó)家公園擁有資深科學(xué)顧問；南非建立了不同類型的國(guó)家公園研究中心；韓國(guó)成立了國(guó)家公園研究院[33,47-48]；新西蘭則將林肯大學(xué)的公園、旅游和環(huán)境管理學(xué)院作為技術(shù)支撐單位,依靠其研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行旅游規(guī)劃與管理[49]。

多方參與是為國(guó)家公園注入管理資源的重要方式,有助于探索國(guó)家公園管理的協(xié)同模式。以美國(guó)為代表的很多國(guó)家均形成了較為健全的多方參與機(jī)制。例如,美國(guó)的一家游戲公司針對(duì)國(guó)家公園亟待保護(hù)的現(xiàn)狀,研發(fā)了一款名為“拯救公園”的游戲,依據(jù)游戲下載的次數(shù)確定為國(guó)家公園贊助的金額[50]。再如,作為美國(guó)國(guó)家公園的合作協(xié)會(huì),冰川協(xié)會(huì)多次捐助游客手冊(cè)、交通手冊(cè)和課程手冊(cè)的出版以及圖書和數(shù)碼照相設(shè)備的購(gòu)買等[51]。

1.3 資源與環(huán)境管理

保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性是國(guó)家公園建設(shè)的目標(biāo)之一。對(duì)于可能危害到生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的開發(fā)活動(dòng),必須依靠法律手段嚴(yán)格禁止；對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的生態(tài)破壞問題,則必須采取及時(shí)有效的生態(tài)恢復(fù)措施。例如,美國(guó)海洋群島國(guó)家公園通過修復(fù)島嶼原有植被、徹底根除外來(lái)植被、驅(qū)逐放牧牲畜、建立特定棲息地等措施,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園內(nèi)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的有效恢復(fù)[52]。

實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用也是國(guó)家公園建設(shè)的目標(biāo)之一。自然資源可持續(xù)利用的前提條件是詳盡的自然資源調(diào)查和統(tǒng)計(jì)。新西蘭對(duì)14個(gè)國(guó)家公園都進(jìn)行了全面細(xì)致的資源本底調(diào)查,建立了統(tǒng)一的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù),并將自然和人文資源及基礎(chǔ)設(shè)施等的調(diào)查結(jié)果編入《探索新西蘭》一書,為國(guó)家公園的自然資源可持續(xù)利用奠定了基礎(chǔ)[53]。美國(guó)謝南多厄國(guó)家公園制定了由數(shù)據(jù)收集、信息補(bǔ)充、規(guī)劃設(shè)計(jì)、空間分析、定量評(píng)價(jià)五個(gè)步驟組成的資源調(diào)查程序,并形成了獨(dú)立的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)[54]。

國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與資源可持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有賴于監(jiān)測(cè)體系的建立。美國(guó)國(guó)家公園管理局下屬的自然資源管理和科學(xué)局按照資源類別設(shè)置10余個(gè)監(jiān)測(cè)部門,實(shí)現(xiàn)了對(duì)動(dòng)植物、空氣、水、土壤、地質(zhì)等資源的全面監(jiān)測(cè),并通過多方合作實(shí)現(xiàn)了多個(gè)國(guó)家公園的監(jiān)測(cè)[35]。韓國(guó)智異山國(guó)家公園事務(wù)所每月均進(jìn)行自然資源調(diào)查并及時(shí)更新調(diào)查數(shù)據(jù),針對(duì)旗艦物種更是進(jìn)行逐只追蹤調(diào)查,建成了智異山國(guó)家公園水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)和國(guó)家公園自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)[12]。

1.4 社區(qū)協(xié)同發(fā)展

社區(qū)參與有助于從社區(qū)居民的視角提出針對(duì)國(guó)家公園的管理決策,并且激發(fā)社區(qū)居民的認(rèn)同感,從而協(xié)調(diào)社區(qū)居民發(fā)展需求與國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求之間的矛盾。在很多國(guó)家,社區(qū)居民都能夠充分參與國(guó)家公園的管理,并對(duì)國(guó)家公園的管理政策提出具體建議。例如,美國(guó)國(guó)家公園的決策必須向公眾征詢意見乃至進(jìn)行一定范圍的全民公決[55]。在一些國(guó)家,社區(qū)居民還可以以被雇傭者的身份參與國(guó)家公園的具體工作。例如,南非、日本、韓國(guó)等國(guó)家雇傭當(dāng)?shù)鼐用褚浴奥糜谓?jīng)營(yíng)者”“自然指導(dǎo)員”“護(hù)林員”“巡邏員”“解說員”等身份參與國(guó)家公園的管理[56-57]。

成熟的社區(qū)組織為社區(qū)居民參與國(guó)家公園管理提供了規(guī)范的方式、合法的渠道和有力的保障。韓國(guó)設(shè)立了政策咨詢管理委員會(huì),規(guī)范了社區(qū)居民參與國(guó)家公園管理的流程。法國(guó)主要采用“董事會(huì)+管委會(huì)+咨詢委員會(huì)”的管理體制,社會(huì)組織和社區(qū)居民構(gòu)成了咨詢委員會(huì)下屬的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化委員會(huì),在憲章制定、合同簽署、社區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用[58]。馬其頓共和國(guó)則形成了社區(qū)“自下而上”的參與模式,社區(qū)居民通過非政府組織參與自然保護(hù)、教育研討、實(shí)地考察、信息傳播等工作,成為國(guó)家公園管理中具有較大影響力的群體[59]。

1.5 游憩科普教育

國(guó)家公園承載的是全民公益事業(yè)。國(guó)家公園的公益性體現(xiàn)在保證自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的同時(shí),為公眾提供精神享受、自然教育、科學(xué)研究和游憩參觀的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園全民公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于規(guī)范的游憩管理、廣泛的科普宣傳和有效的環(huán)境教育。

游憩管理包括游憩資源與服務(wù)的管理和游客管理兩個(gè)方面[60]。游憩資源與服務(wù)的管理包括基礎(chǔ)設(shè)施、制度保障等,用于提高游客的滿意度和體驗(yàn)質(zhì)量。日本的國(guó)家公園設(shè)置了大量的服務(wù)設(shè)施保障游客體驗(yàn)以促進(jìn)游憩發(fā)展[61]。游客管理包括制定游憩規(guī)范、引導(dǎo)游客行為等,用于控制游客的人數(shù)和行為、減少對(duì)國(guó)家公園造成的破壞。目前大多數(shù)國(guó)家均提出了國(guó)家公園游憩規(guī)范,以嚴(yán)格控制游客的人數(shù)、行為與活動(dòng)范圍。例如,美國(guó)形成“進(jìn)園預(yù)約”制度[62],英國(guó)通過報(bào)警來(lái)處罰違規(guī)人員[60],新西蘭則建立“許可證”機(jī)制,僅允許持許可證且不對(duì)公眾利用造成危害的開發(fā)行為[63]。

科普宣傳是發(fā)揮國(guó)家公園全民公益性功能的重要手段之一。優(yōu)秀的科普宣傳實(shí)踐包括有序的科普工作、完備的科普設(shè)施和精美的科普作品,能夠使國(guó)家公園的知識(shí)和保護(hù)管理理念得到廣泛普及。例如,英國(guó)和新西蘭的國(guó)家公園均設(shè)有“游客展示中心”或“宣教展示中心”,并建設(shè)生態(tài)徒步廊道、野外宿營(yíng)地等彰顯生態(tài)系統(tǒng)原始風(fēng)貌的區(qū)域和設(shè)施,對(duì)進(jìn)園游客進(jìn)行較為全面的科普[64-65],美國(guó)和英國(guó)均大量印發(fā)科普手冊(cè)、宣傳頁(yè)等材料,對(duì)進(jìn)入國(guó)家公園的游客進(jìn)行科普宣傳[20,66]。

環(huán)境教育對(duì)于發(fā)揮國(guó)家公園的全民公益性功能具有舉足輕重的作用。國(guó)外國(guó)家公園環(huán)境教育的對(duì)象包括游客、社區(qū)居民和社會(huì)大眾,主要手段包括開發(fā)解說體系和開設(shè)培訓(xùn)課程。韓國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家均建立了國(guó)家公園科普培訓(xùn)班或設(shè)計(jì)了國(guó)家公園教育課程。加拿大建立了深度解說機(jī)制,設(shè)置了專業(yè)的解說體系,解說形式多樣且具有趣味性[67]；韓國(guó)部分國(guó)家公園事務(wù)所根據(jù)不同年齡段的游客特點(diǎn)設(shè)計(jì)環(huán)境教育課程[12]。美國(guó)國(guó)家公園管理局下屬的哈珀斯·費(fèi)里規(guī)劃中心分別為普通大眾、青年人和殘障人士設(shè)計(jì)解說規(guī)劃及課程,實(shí)現(xiàn)了有針對(duì)性的環(huán)境教育。英國(guó)國(guó)家公園管理局面向社會(huì)大眾舉辦自然科普培訓(xùn)班,充分發(fā)揮了國(guó)家公園的教育功能[68]。

2 國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法

2.1 指標(biāo)體系

國(guó)際上國(guó)家公園管理的優(yōu)秀實(shí)踐為我國(guó)國(guó)家公園管理能力的評(píng)價(jià)提供了參考標(biāo)準(zhǔn),但我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)也有自身的政策特色和管理特點(diǎn),如開展國(guó)家公園自然資源確權(quán)、探索國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償模式、實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等。充分借鑒國(guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐,并綜合考慮我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的自身要求,本文提出了國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(圖1)。

圖1 國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Fig.1 An indicator system for the management capacity evaluation of nation parks

該指標(biāo)體系由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個(gè)管理準(zhǔn)則共18項(xiàng)管理指標(biāo)構(gòu)成?；趪?guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐以及我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的具體要求,本文對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定(表3)。

表3 國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)Table 3 Best standards of evaluation indicators of the management capacity of national parks

2.2 評(píng)價(jià)方法

基于國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,本文提出了國(guó)家公園管理能力綜合評(píng)價(jià)方法,即通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的得分進(jìn)行加權(quán)求和得到國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分。

式中,S為國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分；Pi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；Si為第i個(gè)指標(biāo)的百分制得分。

本文運(yùn)用層次分析法和專家打分法確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重?；趯哟畏治龇ǖ幕驹?本文嘗試設(shè)計(jì)了《國(guó)家公園管理能力指標(biāo)權(quán)重專家打分問卷》,邀請(qǐng)來(lái)自生態(tài)、環(huán)境、管理、規(guī)劃、人文等領(lǐng)域的 30 位專家對(duì)指標(biāo)的重要性進(jìn)行判斷和選擇,通過兩兩比較各準(zhǔn)則層的重要性和各準(zhǔn)則層下指標(biāo)層的重要性,構(gòu)造兩兩比較的判斷矩陣,然后,利用 yaahp 層次分析法輔助軟件求解各矩陣的最大特征根和對(duì)應(yīng)的歸一化特征向量,并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。當(dāng)通過 yaahp 軟件獲取的判斷矩陣一致性檢驗(yàn)數(shù) Cr <0.10 時(shí),評(píng)價(jià)結(jié)果符合一致性要求,判斷矩陣有效；否則,就需要對(duì)該判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整,直至該層次總排序的一致性檢驗(yàn)達(dá)到要求為止。最后,得到國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重(表4)。

表4 國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重Table 4 Weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

各項(xiàng)指標(biāo)的得分可利用專家打分法獲得。根據(jù)與最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行五檔打分,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合。將各項(xiàng)指標(biāo)的打分檔位換算成百分制,5—1檔分別計(jì)為100、75、50、25、0分。

根據(jù)國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分,本文將國(guó)家公園的管理能力劃分為優(yōu)秀、良好、一般、較差4個(gè)等級(jí)(表5)。

表5 國(guó)家公園管理能力分級(jí)Table 5 Grades of Management capacity of National Parks

S,國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分 A comprehensive score of national park management capacity

3 結(jié)論與展望

為推動(dòng)適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索,本文充分借鑒國(guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐,并綜合考慮我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的自身要求,提出了國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個(gè)管理準(zhǔn)則共18項(xiàng)管理指標(biāo)構(gòu)成。在此基礎(chǔ)上,本文提出了國(guó)家公園管理能力綜合評(píng)價(jià)方法,即運(yùn)用層次分析法和專家打分法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重及得分,通過加權(quán)求和得到國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分。

基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系具有重要的實(shí)踐意義。該方法體系利用國(guó)際上國(guó)家公園管理的優(yōu)秀實(shí)踐,對(duì)國(guó)家公園管理指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定,因此評(píng)分結(jié)果可以迅速識(shí)別出我國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)有基礎(chǔ)與國(guó)際最優(yōu)實(shí)踐之間的差距,發(fā)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)與管理的薄弱環(huán)節(jié)與努力方向。將這套方法用于國(guó)家公園體制試點(diǎn)管理能力的分析,將有助于判斷各國(guó)家公園體制試點(diǎn)的管理現(xiàn)狀與建設(shè)潛力,能夠在一定程度上為我國(guó)國(guó)家公園的甄別與遴選提供科學(xué)依據(jù)。

基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系也可以用于各國(guó)家公園體制試點(diǎn)之間以及國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園之間管理能力的比較與分析,不僅可以識(shí)別出在體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面的管理差距,而且可以得到各國(guó)家公園體制試點(diǎn)與其他國(guó)家的國(guó)家公園的綜合能力差距。這不僅有助于發(fā)現(xiàn)各國(guó)家公園體制試點(diǎn)的共性問題及差異化特征,而且有助于國(guó)家公園體制試點(diǎn)更好地借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),從而促進(jìn)更有針對(duì)性、更加完善的管理政策的制定與落實(shí)。

從長(zhǎng)期來(lái)看,基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系還可以為我國(guó)國(guó)家公園管理有效性評(píng)估體系的建立奠定基礎(chǔ)。已經(jīng)在自然保護(hù)區(qū)廣泛應(yīng)用的管理有效性評(píng)估同樣適用于國(guó)家公園,有助于對(duì)國(guó)家公園的管理現(xiàn)狀做出準(zhǔn)確判斷,識(shí)別出管理政策實(shí)施效果與預(yù)期管理目標(biāo)之間的差距,進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家公園管理能力的提升。當(dāng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段結(jié)束,基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系可進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)與完善,成為國(guó)家公園管理有效性評(píng)估體系構(gòu)建的基礎(chǔ),持續(xù)地為我國(guó)國(guó)家公園管理質(zhì)量的提升提供技術(shù)支撐。

基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法體系也存在一些不足之處。例如,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系僅為兩級(jí)指標(biāo)體系,并沒有充分反映國(guó)家公園管理的方方面面,如跨界管理等問題。如何進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、更加全面地衡量國(guó)家公園管理能力,成為未來(lái)研究的重點(diǎn)。再如,評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定主要依賴國(guó)內(nèi)專家進(jìn)行打分,更多的是對(duì)我國(guó)國(guó)家公園各項(xiàng)管理指標(biāo)重要性的判斷。當(dāng)用于國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園管理能力的比較與分析時(shí),基于該方法的評(píng)價(jià)結(jié)果難免會(huì)產(chǎn)生一定誤差。如何正確的認(rèn)識(shí)這類比較結(jié)果,成為未來(lái)應(yīng)用該方法時(shí)需要注意的問題。