新時期陜西省土地生態(tài)整治思考與展望

朱有祿 侯培

摘要?近年來，隨著生態(tài)文明建設已上升到“五位一體”戰(zhàn)略高度，習總書記提出“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念，積極創(chuàng)新踐行“土地整治+”理念刻不容緩。在理清新時期土地整治迫切要求的情勢下，充分梳理土地整治的內涵和外延后，對統(tǒng)籌實施土地生態(tài)整治工程進行展望：構建土地生態(tài)整治工程體系;探索土地整治新模式，提升土地服務功能;創(chuàng)新設計理念，加強土地生態(tài)整治;建立和完善生命周期開發(fā)與綜合整治機制。

關鍵詞?土地整治;思考與展望;陜西省

中圖分類號?F?301.2文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）23-0076-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.23.024

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Thinking and Prospect on Land Ecology Remediation in Shaanxi Province in the New Period

ZHU You?lu， HOU Pei

（Xian Engineering Investigation & Design Research Institute of China National Nonferrous Metals Industry Co.， Ltd.， Xian，Shaanxi 710054）

Abstract?In recent years， as ecological civilization has risen to the strategic height of “five?in?one”， General Secretary Xi Jin?ping has put forward the important idea that “mountain?water?forest?field?lake is a community of life”， and it is urgent to actively innovate and practice the concept of “l(fā)and remediation +”. Under the circumstance of clarifying the urgent requirements for land remediation in the new era， after fully combing the connotation and extension of land remediation， the paper would look forward to the overall implementation of land ecological remediation projects： construct a land ecological remediation project system;explore new models for land remediation and improve land service functions;innovate design concepts and strengthen land ecological improvement;establish and improve the life cycle development and comprehensive rectification mechanism.

Key words?Land rehabilitation;Thinking and prospect;Shaanxi Province

近年來，陜西省積極開展高標準農田建設[1]、坡耕地水土流失治理、土地開發(fā)、土地復墾、治溝造地等項目，取得了顯著的成效，有力支撐了藏糧于地戰(zhàn)略的落地，促進了農業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復治理和脫貧攻堅。但是土地整治缺乏系統(tǒng)性，部門管理工作條塊分割，各部門各自為戰(zhàn)，項目相互重疊交叉，造成重復投資，資金利用效率不高。同時過多地關注土地數(shù)量、土地生產和生活功能，對土地系統(tǒng)的生態(tài)功能考慮不足，土地生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能失調、局部生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，致使土地生態(tài)系統(tǒng)功能減弱;對脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設帶動作用不強，土地整治距離生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求仍有一定差距。如何做好新時期的土地整治工作值得進一步探討。

1?充分了解新時期土地整治的要求

當前，土地整治已經上升為國家戰(zhàn)略，成為保障國家糧食安全，促進脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)發(fā)展、美麗中國建設、生態(tài)文明建設的重要平臺。特別是十八大以來，“山水林田湖草生命共同體”理念和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[2]的提出[3]，對土地整治提出了新的要求。

1.1?落實耕地保護紅線制度要求提高耕地質量和數(shù)量

耕地保護始終是國計民生的頭等大事，絕不能有閃失。陜西省耕地質量總體質量較低、農業(yè)面源污染嚴重，截至2015年底，全省耕地面積399.889萬hm2，其中旱地278.073萬hm2，占耕地總面積的69.54%;坡度25°以上坡耕地84.862萬hm2，占耕地總面積的21.22%。同時隨著城鎮(zhèn)化建設的快速推進、移民搬遷和小村并大村的實施，“十三五”期間預計新增建設用地6.716萬hm2，一方面占用大量耕地，同時也會形成大量的空心村和棄耕現(xiàn)象，糧食安全面臨嚴重挑戰(zhàn)。為此迫切需要開展綠色土地整治活動，加強農用地整理和土地復墾，加大基礎設施建設力度，促進規(guī)?；l(fā)展，提高糧食產能。

1.2?生態(tài)文明建設要求加強土地生態(tài)系統(tǒng)綜合整治

生態(tài)文明建設已上升到“五位一體”戰(zhàn)略高度，事關中華民族永續(xù)發(fā)展大計[4]。應按照生態(tài)文明建設要求，以加強農用地整理、工礦廢棄地復墾[5]、推進水土流失治理和廢棄礦山生態(tài)環(huán)境修復、土壤污染等為平臺和抓手，開展山水林田湖綜合整治，引領土地整治向國土綜合整治轉型發(fā)展，從生產、生活、生態(tài)用地的空間進行全域治理，踐行“山水林田湖生命共同體統(tǒng)一整治和管護”。

陜西省對保障國家生態(tài)安全具有重要地位，陜西是黃土高原—川滇國家級生態(tài)屏障重要組成部分，擁有“黃土高原丘陵溝壑”和“秦巴生物多樣性”2個國家級生態(tài)功能區(qū)，對保障黃河和長江中下游地區(qū)生態(tài)安全和南水北調水質安全具有極其重要的作用，然而全省生態(tài)環(huán)境問題依然突出。全省水土流失面積高達11.9萬km2，全省地質災害易發(fā)區(qū)總面積為18.89萬km2，地質災害1 736處，沙化土地面積1.41萬km2，礦山壓占損壞土地2.496萬hm2，水土污染嚴重，農田過度開發(fā)利用，土壤風蝕加劇，亟需進行土地綜合整治。

1.3?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求加強鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)保護修復和環(huán)境綜合整治

黨的十九大報告明確提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出：鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關鍵，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快轉變生產生活方式，推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。應按照生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和整體性，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素和人類社會經濟活動，實行空間管控，優(yōu)化“三生”空間布局，同步開展生態(tài)保護修復與環(huán)境治理[6]、鄉(xiāng)土文化保護、土地整治及空心村治理，構建健康穩(wěn)定的土地生態(tài)系統(tǒng)，增加生態(tài)產品和服務供給。積極開發(fā)觀光農業(yè)、游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育等服務，將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展生態(tài)經濟的優(yōu)勢，提供更多更好的綠色生態(tài)產品和服務，促進生態(tài)和經濟良性循環(huán)，踐行“綠水青山就是金山銀山”。

1.4?《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》要求推進土地生態(tài)整治

該規(guī)劃要求以保護生態(tài)環(huán)境為前提，加強山水林田湖生命共同體的綜合整治，大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復，充分考慮生態(tài)功能、生態(tài)景觀、文化傳承、生態(tài)服務功能，筑牢生態(tài)安全屏障、促進土地資源永續(xù)利用。

2?科學理解土地整治的內涵和外延

我國土地整治工作始于1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）。自1999年開始提出了土地整理的概念，土地整理是人類利用自然和改造自然的措施[7]，是社會經濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇[8]。2003年《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010）》，提出了土地整理、土地復墾和土地開發(fā)3個概念，更多強調增加耕地數(shù)量以用于建設用地的“占補平衡”。2012年3月《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，首次在概念上進行統(tǒng)一、提出“土地整治”這一術語。2016年《土地整治項目規(guī)劃設計規(guī)范》明確了土地整治的概念，土地整治是指為滿足人類生產、生活和生態(tài)功能需要，對未利用、不合理利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，包括土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、土地修復。《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出實施山水林田湖綜合整治，加強生態(tài)環(huán)境保護和修復，大力建設生態(tài)國土，這意味著土地整治向國土綜合整治和生態(tài)治理轉型發(fā)展。

從土地整理、土地開發(fā)、土地復墾到土地整治再到土地生態(tài)整治，土地整治的內涵和外延也發(fā)生了深刻的變化。一是由增加耕地數(shù)量為主向土地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”管護、提高土地生態(tài)服務功能轉變。二是目標由單純的補充耕地、節(jié)約建設用地向“三生”空間的管控和優(yōu)化、構建健康穩(wěn)定的土地生態(tài)系統(tǒng)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉變。三是范圍已由鄉(xiāng)村為主邁向城鄉(xiāng)全域土地整治，由相對孤立和分散向集中連片轉變;實施內容在傳統(tǒng)農用地、農村建設用地、城鎮(zhèn)工礦用地整治及其土地復墾的基礎上，增加了山水林田湖生態(tài)保護修復與環(huán)境治理內容。

因此，要科學理解土地整治的內涵，嚴格按照山水林田湖生命共同體的理念，推動土地整治向國土生態(tài)整治轉型升級，構建和諧穩(wěn)定的土地生態(tài)系統(tǒng)，促進實現(xiàn)“脫貧攻堅”“鄉(xiāng)村振興”和“美麗中國”建設，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。

3?創(chuàng)新理念，統(tǒng)籌實施土地生態(tài)整治工程展望

3.1?構建土地生態(tài)整治工程體系

結合新時期土地整治的要求和特點，充分考慮陜西省生態(tài)環(huán)境存在的問題，土地整治應按照“三位一體”要求，將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，構建集農用地（含園地和林地）整治、建設用地整治、土地生態(tài)復墾、水土污染治理、水土流失治理、地質災害治理、廢棄礦山環(huán)境修復、歷史文化保護和鄉(xiāng)村景觀特色保護、生物多樣性保護等工程于一體的土地生態(tài)整治工程體系。

3.2?探索土地整治新模式，提升土地服務功能

積極借鑒國內外先進經驗，在城市化地區(qū)、農村地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)集中區(qū)等重點區(qū)域分類施策，創(chuàng)新踐行“土地整治+”理念[9]，立足土地整治多功能定位，探索多樣化實施模式[10]。

3.2.1?生態(tài)農業(yè)園區(qū)土地整治模式。

積極開展土地生態(tài)整治，統(tǒng)籌推進農用地整理、旱改水、水土污染防治、水土流失治理、清潔小流域建設等工作，進行數(shù)量、質量和生態(tài)功能“三位一體”整治，建設一批高效生產、生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)、綠色果蔬、休閑體驗、旅游觀光等環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)農業(yè)園區(qū)，構建穩(wěn)定和諧的生態(tài)系統(tǒng)，提升農業(yè)生產效益。

3.2.2?美麗鄉(xiāng)村土地整治模式。

統(tǒng)籌開展山、水、林、田、村保護修復和環(huán)境治理，加強土地利用結構調整、促進農村生產生活區(qū)域合理布局;加強農村地區(qū)基礎設施建設和公共服務設施配套，完善生活垃圾和污水處理、休閑綠地、防護林帶等設施，改善人居環(huán)境;在土地整治實踐中融入生命共同體、生態(tài)保護修復、人文景觀保護等理念，加強生態(tài)景觀和農村鄉(xiāng)土風貌建設，充分發(fā)掘自然資源的生態(tài)價值，構建穩(wěn)定健康的土地生態(tài)系統(tǒng)，還自然以寧靜、和諧、美麗。建設美麗鄉(xiāng)村，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等，助力鄉(xiāng)村振興。

3.2.3?城鎮(zhèn)一體化土地整治模式。

統(tǒng)籌開展建設用地整理、損壞壓占土地和移民搬遷宅基地復墾、污染土地修復、山體修復等，加大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作力度，形成建設用地空間流動、土地增值收益空間轉移的雙向流動機制。土地整治過程應加強道路綠化、濱河帶綠化、郊野濕地公園等建設，整體改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，為觀光游、休閑游等新業(yè)態(tài)的培養(yǎng)和發(fā)展提供支撐，實現(xiàn)土地整治成果城鄉(xiāng)間的共享，帶動城鄉(xiāng)良性互動和協(xié)調發(fā)展。

3.2.4?礦山土地生態(tài)復墾和開發(fā)式治理模式。

按照系統(tǒng)性和整體性要求，以小流域為骨架，統(tǒng)籌地形地貌景觀再造、土地復墾、水土污染防治和水資源保護、生態(tài)恢復與重建、生態(tài)產業(yè)、土地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等，按照“宜林則林、宜草則草、宜耕則耕、宜建則建、宜景則景”原則，在進行生態(tài)土地整治的同時，積極探索生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)、工業(yè)遺址公園、地質公園等開發(fā)治理模式。

3.3?創(chuàng)新設計理念，加強土地生態(tài)整治

第一，深化山水林田湖草生命共同體理念，充分認識生態(tài)系統(tǒng)的整體性、有機關聯(lián)性、結構功能性、等級層次性等基本特性，運用生態(tài)學和系統(tǒng)工程方法開展土地生態(tài)整治，在區(qū)域土地利用存在的生態(tài)環(huán)境問題調查評價的基礎上，有針對性地開展水土污染生態(tài)修復、退化和廢棄土地的生態(tài)修復與改造、生物生境修復、土地生態(tài)系統(tǒng)生物關系與健康重建、土地利用景觀格局重建、土地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務功能恢復，提高土地生態(tài)系統(tǒng)抗干擾能力和自我修復能力，保護和提高土壤、水體、農田和鄉(xiāng)村景觀等領域的生物多樣性，促進土地利用可持續(xù)發(fā)展。

第二，推進土地整治向土地生態(tài)整治轉型發(fā)展，強化土地生態(tài)景觀規(guī)劃與建設，形成人與自然和諧發(fā)展格局;優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構和布局，注重鄉(xiāng)土文化傳承和修復，加強自然山水格局、原生生物群落和生態(tài)系統(tǒng)、傳統(tǒng)村落歷史文化和特色建筑保護，并加大城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域綠色開發(fā)空間和綠道建設，建設生態(tài)農業(yè)示范園區(qū)，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展。

第三，大力倡導生態(tài)型設計理念，堅持數(shù)量、質量、生態(tài)并重原則，采用生態(tài)、低碳型工程技術措施對山、水、林、田、路、村、城進行綜合整治，建設生態(tài)良田、修復國土生態(tài)，提升土地生態(tài)修復與涵養(yǎng)功能。

3.4?建立和完善全生命周期開發(fā)與綜合整治機制

以優(yōu)化生態(tài)安全格局、穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)產品功能為目標，以“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念為指導，全面協(xié)調推進國土開發(fā)、礦產資源開發(fā)利用、土地綜合整治工作。一是源頭把控，全面實施保護性開發(fā)，走低影響開發(fā)的綠色發(fā)展之路。二是土地綜合整治與后續(xù)開發(fā)利用結合，逐步提高生態(tài)產品功能，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經濟效益三豐收。三是擴大融資渠道，吸引社會資本參與土地整治，提高財政資金對民間資本的撬動和帶動作用;委托專業(yè)的第三方，探索第三方土地整治機制[11]，開展土地綜合整治的規(guī)劃、設計和重大工程建設。

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