基于地籍管理的集體建設用地流轉探討

修志浩 平泉市自然資源和規(guī)劃局

1 引言

自改革開放以來，我國的城市化進程以及社會經(jīng)濟的發(fā)展速度步入了全新的高度，各行業(yè)發(fā)展對建設用地的需求逐年增大，間接地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的客觀發(fā)展，但在實際的集體建設用地流轉過程中還存在著諸多限制。隨著時代的進步和發(fā)展，我國農(nóng)村集體建設用地的流轉經(jīng)歷了絕對禁止、相對靜止以及試點開放等多個階段，當前集體建設用地流轉已經(jīng)事實上廣泛存在，在制度上有著諸多的成功試點模式。無可否認的是集體建設用地流轉過程中也存在著諸多問題，基于地籍管理而開展的集體建設用地流轉就顯得十分重要了。

2 地籍管理的基本概述和作用

2.1 地籍管理的基本概述

所謂地籍管理是國家為了取得有關地基資料以及全面研究土地權屬、自然和經(jīng)濟狀況而采取的以地基調(diào)查（測量）、土地登記、土地統(tǒng)計以及土地登記劃分為主要內(nèi)容的國家措施，作為自然資源以及生產(chǎn)資料的土地則是實施對象，土地的權屬問題則是地籍管理的核心內(nèi)容。作為土地管理的基礎，地籍管理無疑會受到土地掛歷體制的影響，我國社會處于不同的發(fā)展階段，實施的土地政策也有所不同，這就導致了地籍管理處于被動的狀態(tài)，同時也存在著失真的狀況，嚴重影響到了地籍管理工作效率和質量的提升。

2.2 地籍管理的重要作用

地籍管理的當前任務在于維護土地的社會主義公有制、保護土地所有者以及使用者的合法權益，促進土地資源的合理開發(fā)以及高效循環(huán)利用，通過科學合理的土地年度計劃、土地總體規(guī)劃等制定關于土地的政策、法律等，從而提供、保管以及更新關于土地自然、經(jīng)濟以及法規(guī)方面的信息。

加強地籍管理是新時期社會發(fā)展的必然趨勢以及土地流轉和開發(fā)利用的現(xiàn)實要求，這有利于建立健全地基管理制度，幫助國家及時掌握土地的數(shù)量、質量的動態(tài)變化規(guī)律，還可以通過對土地利用以及權屬變更的檢測，從而為土地管理的各項工作提供、保管以及更新關于自然、經(jīng)濟以及法律等方面的準確的信息。當前地基管理的主要內(nèi)容包括；地籍調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計、土地分等定級、地籍檔案管理。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家對地籍資料需求的增長，土地管理的內(nèi)容還將隨之不斷地變化和充實。

3 地籍管理缺失對集體建設用地管理的影響

3.1 土地權利主體難以界定，土地權利客體信息無法完整

集體土地權屬的確定是地籍管理的主要內(nèi)容之一，地籍管理制度的不完善會使得土地權利主體界定十分模糊，而導致土地權利客體信息缺少完整性。當前我國農(nóng)村集體土地的所有權屬十分模糊，既存在著村農(nóng)民集體所有制度、村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有也存在著村民小組經(jīng)營管理以及農(nóng)村承包制度等，關于農(nóng)村集體建設用地的管理以及流轉主體存在著一定的矛盾，一旦土地權利主體界定模糊就會導致集體建設用地的流轉分配以及收益分配混亂和隨意，不利于規(guī)范化的集體土地流轉市場的建立，進而影響到集體土地權利客體的登記信息不夠完善。

3.2 影響到了集體建設用地的分級以及登記證的發(fā)放工作

集體建設用地的分級和登記證的發(fā)放工作開展也是建立在地籍管理工作高效開展的基礎之上的，地籍管理的缺失就會影響到土地權屬的界定以及對土地自然資源以及經(jīng)濟狀況進行界定，相關的登記、勘探以及登記和統(tǒng)計工作也會受到影響。集體建設用地無法完成相應的分級統(tǒng)計以及登記工作，無疑會影響到土地登記證的發(fā)放工作開展。集體建設用地的建設、變更以及等級價格和建設用途等都需要設立相應的登記簿，用以明確集體建設用地的權屬保護土地所有者和使用者的合法權益，登記工作的延遲無疑會對農(nóng)村集體建設用地的流轉造成巨大的影響。

3.3 土地違規(guī)違法利用狀況屢禁不止，增加了土地管理難度

近年來農(nóng)村土地的違法違規(guī)利用現(xiàn)象屢禁不止，主要原因在于地籍管理工作的不到位使得集體建設用地權屬不明，等級分級工作開展進程緩慢，因此大量的違規(guī)建筑以及違法行為成為常見現(xiàn)象。另外，違法主體的糾責以及管理的主體不明，土地管理部門、地方政府以及執(zhí)法部門之間的管理權限不夠明確，甚至出現(xiàn)于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府違規(guī)建設用地等現(xiàn)象也時有發(fā)生，小至居住用房大至基礎設施的建立，都需要合法的開發(fā)利用，但在集體建設用地的流轉過程中各種違規(guī)違法利用狀況屢禁不止，極大地增加了土地流轉的管理難度。

4 集體建設用地流轉現(xiàn)狀分析

4.1 集體建設用地流轉現(xiàn)實情況分析

隨著我國建設用地流轉解禁一開，出讓、出租以及入股等形式的集體建設用地流轉狀況已成為廣泛的現(xiàn)實，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)的集體建設用地數(shù)量呈現(xiàn)直線增加的趨勢，在龐大的集體建設用地流轉基數(shù)中，由于法律法規(guī)的欠缺，使得大量的違規(guī)建筑以及違法建筑案件發(fā)生。主要原因在于多種流轉方式并存，使得單筆土地流轉面積增大，以及自發(fā)性集體建設用地流轉市場的不規(guī)范，使得涉及的經(jīng)濟組織多樣化，相關的案件糾紛十分復雜。

4.2 集體建設用地流轉法律以及政策規(guī)定

《土地管理法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等法律文件的出臺和完善使得集體建設用地的流轉有了明確的法律依據(jù)，根據(jù)以上法規(guī)可以得知集體建設用地原則上只可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部使用，不可以直接進入市場流轉，例外情形除外；另一方面，隨著相關的法律文件和政策的頒布，使得集體建設用地可以以轉讓、出租、作價入股等方式進行農(nóng)民集體建設用地流轉試點的必須已經(jīng)依法批準為建設用地、符合規(guī)劃、征得集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民同意、審批登記。在一定程度上促進了集體建設用地流轉市場的發(fā)展。

5 基于地籍管理的集體建設用地流轉制度構建

5.1 積極開展農(nóng)村地籍調(diào)查以及集體建設用地的確權登記工作

確權登記不僅僅是地籍管理的核心內(nèi)容之一，也是加強對農(nóng)村集體建設用地流轉和管理的現(xiàn)實需求，當前我國農(nóng)村的集體建設用地所有權屬界定過于模糊，尤其是農(nóng)民的確權意識十分淡薄，集體建設用地使用權人的變更以及滅失后未及時的進行確權，經(jīng)常造成集體建設用地權屬糾紛的發(fā)生，因此通過衛(wèi)星以及網(wǎng)絡信息系統(tǒng)加強對農(nóng)村地籍管理以及集體建設用地的確權登記工作，全面普查并二次發(fā)放土地確權證件。

5.2 根據(jù)市場實際狀況編制集體建設用地的基準地價

由于當前的集體建設用地流轉市場缺少統(tǒng)一的標準和規(guī)劃，使得多種流轉制度并存，極易造成各種權益糾紛，因此需要根據(jù)市場的實際狀況對農(nóng)村集體建設用地的流轉基準地價進行編制，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的集體建設用地基準地價需要進行合理的規(guī)劃，通過地籍管理進行土地的分級以及等級，維護市場的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

5.3 做好集體建設用地的規(guī)劃并確立流轉收益分配制度

城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的集體建設用地差異性較大，各個地區(qū)的土地流轉收益分配制度也有所差異，因此需要做好集體建設用地的協(xié)調(diào)規(guī)劃，結合城市用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地以及農(nóng)村集體建設用地的發(fā)展狀況以及現(xiàn)實需求，制定出符合法律規(guī)范以及多方合法利益的集體建設用地規(guī)范并建立起相應的土地流轉收益分配制度，保障各方利益的均衡。

6 結束語

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入了新常態(tài)的狀況，各個行業(yè)的發(fā)展都趨于平穩(wěn)和健康，土地的流轉以及管理亦是如此?；诘丶芾淼募w建設用地流轉制度的構建，需要加強信息化、衛(wèi)星傳感等技術在集體建設用地的確權以及等級劃分中的應用，建立起規(guī)范化的市場編制基準價格，同時做好集體建設用地的協(xié)調(diào)工作以及流轉收益分配制度，保證集體建設用地的市場穩(wěn)定發(fā)展。