農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革研究

[摘 要] 土地是國(guó)家的重要資源，隨著人口數(shù)量的不斷增加，土地利用問題變得越來越嚴(yán)峻。特別是環(huán)境的惡劣變化導(dǎo)致土地資源呈減少趨勢(shì)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸加快的過程中，農(nóng)村土地的使用問題日漸嚴(yán)重。我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度的差異性形成了二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法自由流動(dòng)。只有保障土地使用的有效性和經(jīng)濟(jì)性，才能推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的不斷發(fā)展。本文針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，探究土地管理制度改革的必要性，并提出一些有效的解決措施，以期發(fā)揮每一寸土地的價(jià)值。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);土地管理制度;改革

[中圖分類號(hào)] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）22-23-2

土地是人們賴以生存的基礎(chǔ)資源，為了實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)，我國(guó)加大了農(nóng)村改革力度，特別是在土地管理上，針對(duì)流動(dòng)市場(chǎng)的特性實(shí)施了制度改革。我國(guó)農(nóng)村土地資源分布不均，地勢(shì)格局復(fù)雜，開發(fā)工作存在一定的難度，特別是在資源的利用上易出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。特別是一些區(qū)域的農(nóng)村集體用地私下進(jìn)行交易，給市場(chǎng)帶來了極大的沖擊，使得集體土地的利益受到了嚴(yán)重的侵犯。因此，如何有效、高效利用土地資源，規(guī)范土地市場(chǎng)管理，成為社會(huì)發(fā)展面臨的重要問題。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.1 土地流轉(zhuǎn)使用的規(guī)則秩序混亂

在法律上，對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為存在較多的限制條例，很多商家為了謀取利益，會(huì)私下進(jìn)行土地的租賃交易，這使得土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則和秩序異?；靵y。而且農(nóng)村閑置土地過多，在使用中存在大量浪費(fèi)的情況。為了推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要獲得大量的資金和投入，所以政府會(huì)通過招商引資來解決這個(gè)問題。因此，很多工廠、企業(yè)會(huì)在農(nóng)村發(fā)展業(yè)務(wù)，其中最基礎(chǔ)的項(xiàng)目就是要開發(fā)大量的土地資源進(jìn)行利用。但是，土地使用的規(guī)章制度還有許多不完善的地方，企業(yè)在利用土地時(shí)沒有遵守相關(guān)的規(guī)則，因此出現(xiàn)了亂占用耕地、開發(fā)山區(qū)等現(xiàn)象。而且農(nóng)村的地形復(fù)雜，企業(yè)的用地情況不同，開發(fā)的土地位置不同、不集中，這就導(dǎo)致企業(yè)之間并沒有形成一個(gè)比較統(tǒng)一的規(guī)劃，而是按照自己的需求隨意開發(fā)。造成的后果就是土地資源不能被有效利用，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重[1]。

1.2 土地流轉(zhuǎn)利用率較低

我國(guó)農(nóng)村土地資源呈現(xiàn)的格局是不相同的，有的地方山區(qū)較多，土地不集中，有的農(nóng)村開發(fā)時(shí)會(huì)出現(xiàn)占地不用的情況。許多人私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，擾亂了土地市場(chǎng)。另外，開發(fā)商沒有對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃，沒有從整體的土地格局分布上來考慮利用率問題。特別是一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地并不集中，政府沒有實(shí)行有效的管理，導(dǎo)致一些商家以利益為前提，土地不能被有效地開發(fā)。這也是由于政府在土地的開發(fā)和利用上沒有制定一套比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、具有實(shí)際性的戰(zhàn)略規(guī)劃方案和體系，土地的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)。有的地方過度利用土地，而有的地方土地被過度閑置，存在開發(fā)不平衡現(xiàn)象[2]。

1.3 法律制度不健全

農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中的各個(gè)流程缺乏相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)范和限制，也沒有相應(yīng)的指導(dǎo)制度來進(jìn)行管理。比如，能進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地條件、流轉(zhuǎn)的權(quán)益分配、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更等存在許多漏洞，這就造成存在私下交易土地的情況，造成土地的管理制度無法發(fā)揮作用。另外，農(nóng)村土地的集體管理使得其與城鎮(zhèn)土地之間形成了一定的距離，兩者之間的土地不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，在利用上也造成了重大的阻礙。無論是在法律還是在土地管理制度上，都面臨著較大的困境。我國(guó)的土地法和管理制度對(duì)土地進(jìn)行了雙線管理和控制，并且對(duì)城市和鄉(xiāng)村的土地進(jìn)行了不同性質(zhì)的管理，這對(duì)于土地進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)也是一種困境。

2 土地管理制度存在的問題及改革的必要性

2.1 土地管理制度存在的問題

一是承包地的流轉(zhuǎn)問題。因土地資源不斷緊缺，農(nóng)業(yè)用地的收益性相比之下逐漸減少，很多農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上存在矛盾心理。一方面不愿意輕易將承包地轉(zhuǎn)出去，另一方面希望土地流轉(zhuǎn)之后可以收回。主要原因還是當(dāng)前農(nóng)村用地生產(chǎn)效益不盡如人意，但是農(nóng)民的收入來源比較狹窄，勞動(dòng)力的缺乏加上土地收益較少，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)管理問題嚴(yán)重。二是集體建設(shè)用地管理問題，這也是城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中的重要阻礙因素。相關(guān)制度落實(shí)不到位，造成許多開發(fā)商在建設(shè)用地的使用、購(gòu)買、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)等項(xiàng)目中有了可乘之機(jī)，土地交易規(guī)則混亂造成了大量的資源浪費(fèi)。三是宅基地的置換問題。土地置換的利益與指標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)有效的平衡，農(nóng)民生活質(zhì)量得不到長(zhǎng)遠(yuǎn)的提升。

2.2 改革的必要性

當(dāng)前實(shí)行的土地管理制度雖然是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，當(dāng)前并不利于提高土地資源的使用率，不符合最大化利用土地的目標(biāo)，對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入有較大的影響。農(nóng)村土地與農(nóng)民的生存和發(fā)展有著直接的聯(lián)系，所以需要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和收益水平，需要符合當(dāng)下農(nóng)村的發(fā)展需求和趨勢(shì)，才能提高土地使用的合理性，保證農(nóng)民的權(quán)益，最大限度地發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的價(jià)值。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革建議

3.1 加強(qiáng)土地規(guī)劃和執(zhí)法管理

在進(jìn)行土地管理時(shí)，要重視對(duì)土地的使用，以保護(hù)土地的面積為前提，對(duì)其進(jìn)行全面的規(guī)劃。要充分展示出土地使用權(quán)的法律效用，并且制定相應(yīng)的用地規(guī)范，作為硬性的保護(hù)屏障，規(guī)范建設(shè)用地行為。同時(shí)，要加強(qiáng)審批環(huán)節(jié)管理。以往在土地使用的審核上，很多開發(fā)商靠關(guān)系或者利益的誘惑來打開土地開發(fā)的道路，從而找到一些可鉆的空子。針對(duì)此現(xiàn)象，政府需要對(duì)相關(guān)部門的工作進(jìn)行進(jìn)一步監(jiān)管，提高對(duì)用地權(quán)限的審核力度，完善審批的各項(xiàng)流程。所以，需要提高審批執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)守自己的底線，公平公正地做好自己的工作。另外，要適當(dāng)提高土地的使用標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法力度，對(duì)土地用途進(jìn)行全面了解，嚴(yán)厲打擊圈地現(xiàn)象[3]。

3.2 完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

我國(guó)很多的土地存在被閑置、沒有得到有效利用的情況，甚至有的土地沒有得到合法的開發(fā)，其實(shí)際的效益大大降低。所以，要重視建設(shè)用地存量的利用，建立完善的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，對(duì)土地的流轉(zhuǎn)和使用進(jìn)行規(guī)范。首先，要對(duì)我國(guó)所有的土地檔案進(jìn)行全面的調(diào)查和審核，真實(shí)記錄并分析當(dāng)前的土地狀態(tài)。然后，對(duì)土地的整體價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，為后期對(duì)其進(jìn)行合理的使用規(guī)劃準(zhǔn)備好詳細(xì)的數(shù)據(jù)信息。特別是一些閑置的、非法使用的土地，要重新明確其使用權(quán)利，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用的法規(guī)，對(duì)土地開發(fā)行為進(jìn)行全面調(diào)查，嚴(yán)厲打擊違規(guī)行為，強(qiáng)化土地的權(quán)利意識(shí)。最后，要重視閑置土地的管理，最好是進(jìn)行集中規(guī)劃，盡量發(fā)揮集約化的作用，提高資源的使用率[4]。

3.3 建立節(jié)約用地的長(zhǎng)效機(jī)制，保障農(nóng)民的權(quán)益

要想真正提高土地使用率，增加土地效益，達(dá)到節(jié)約土地的目的，就要不斷完善節(jié)約用地的長(zhǎng)效機(jī)制。隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，在土地開發(fā)上會(huì)不斷發(fā)生變化，開發(fā)商往往存在一些謀取暴利的思想，對(duì)于保護(hù)土地資源卻沒有比較深刻的認(rèn)知。因此，需要建立一套完善的、節(jié)約土地的長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)，從根本上杜絕浪費(fèi)土地的行為，為土地的有效開發(fā)利用打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一般可以通過稅法或者相關(guān)法律加持，提高機(jī)制的權(quán)威性。同時(shí)，對(duì)土地的規(guī)劃和使用情況，要形成專門的監(jiān)督部門和小組，通過衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保土地使用流程的規(guī)范性、合法性。另外，可以針對(duì)不同地區(qū)的土地、不同的使用性質(zhì)，制定相關(guān)的分配規(guī)定和指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)土地的管理。而且要加強(qiáng)對(duì)土地交易市場(chǎng)的管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度和條件，賦予農(nóng)民更有利的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而提高土地使用制度化和規(guī)范化程度。

3.4 加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的合理使用管理

除了建立相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)法制管理，還要重視對(duì)集體用地的規(guī)劃，才能從根本上提高用地的合理性，達(dá)到高效利用土地資源的目的。我國(guó)很多城鄉(xiāng)土地比較零散，單獨(dú)的規(guī)劃很難實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，而對(duì)其進(jìn)行集約化管理，能在很大程度上提升用地的使用價(jià)值。特別是當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，使得集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用范圍更加廣泛。而在土地流轉(zhuǎn)、使用和開發(fā)階段，如果沒有相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行約束，很多土地的權(quán)利會(huì)被不良商家奪取，嚴(yán)重影響土地的合理利用。所以，政府要重視土地權(quán)利的分配，一方面要通過稅收等強(qiáng)制手段來提高土地的收益，同時(shí)控制流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生過高的效益;另一方面要最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)其合理收益的保護(hù)。另外，加強(qiáng)對(duì)存量土地的利用，合理地對(duì)不同類型的土地進(jìn)行規(guī)劃。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地問題是當(dāng)下城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要問題，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的主要因素。就當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和管理上的問題，國(guó)家和政府都要引起重視，提高全民的土地使用權(quán)利意識(shí)，用法規(guī)制度來約束土地不法交易的行為。同時(shí)，要重視土地管理，加強(qiáng)對(duì)一些閑置土地的了解和規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況來進(jìn)行管理制度的有效改革，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]陳朝光.關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革的一些思考[J].才智，2018（1）：235.

[2]杜茂華，陳莉，秦穎.農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的制度變遷與問題探析：基于四川省都江堰市的實(shí)證分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017（19）：332-335.

[3]田俏，李晏.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究[J].河北企業(yè)，2017（11）：99-100.

[4]孫瑞.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)查及思考[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2017（27）：63-64.