提高地方政府發(fā)行專項債券的操盤能力

日前閉幕的全國財政工作會議明確提出了將較大幅度增加地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模的政策指向，同時根據(jù)財政部提交的提前下達部分新增地方政府債務限額的議案，十三屆全國人大會常務委員會第七次會議也迅速批準了首批總額為8100億元的地方政府新增專項債務限額。好鋼須用在刀刃上。在中央層面助力地方政府加快啟動新的一年經(jīng)濟增長列車而踩大政策“油門”的同時，接下來確保專項債券的發(fā)行速度與落地效果，就全仰仗于地方政府相應的財技修為與操盤能力。

首先，地方政府應當提前進行項目甄選并組成豐沛的資源項目庫。不同于地方政府一般債券，專項債券對準的是有一定收益的公益性項目，因此要求其做到項目收益與融資的自求平衡，也就是甄選項目時必須充分考慮與論證項目的盈利能力與前景。對于地方政府而言，具有即期盈利性的優(yōu)質(zhì)項目無疑應當首先安排與優(yōu)先入庫，同時那些暫時沒有盈利但未來有顯著盈利空間的項目也應入庫備選。另外，由于專項債規(guī)定了省級與計劃單列市政府為發(fā)行主體，這就要求地市級以下政府必須及時而真實地將各地項目庫資源報送給?。ㄊ校┴斦鞴懿块T，以使發(fā)行主體能夠優(yōu)中選優(yōu)，做出最好的集合匹配，防止項目的重復趨同，增大發(fā)債的成功性。需要強調(diào)的是，由于入庫資源牽涉到地方政府的許多部門，財政主管部門應當加強與當?shù)貒临Y源、交通運輸和環(huán)境保護等項目主管部門的溝通協(xié)調(diào)，以發(fā)揮出政府各部門的協(xié)同效應，進而提高項目資源的科學化水平與可行性程度。

其次，地方政府應當挑選有助債券發(fā)行的第三方中介。對項目的評估、對成本-收益-融資平衡設計和方法的改進以及必備報告與意見書的出具等債券發(fā)行基礎(chǔ)性工作都有賴于第三方專業(yè)機構(gòu)來進行，包括邀請會計師事務所獨立開展核算以嚴格測算項目平衡方案、邀請評級機構(gòu)獨立開展信用級別評估并出具評估報告、邀請律師事務所開展法律風險評估并出具法律意見書。通過第三方專業(yè)、獨立的中介組織參與債券發(fā)行，可以避免政府“自說自話”，增強市場信心，同時，簡明而具有征服力的第三方報告更能贏得市場對項目標的的認可并吸引更多的投資者。為此，在挑選第三方中介時，地方政府必須堅持向國際標準看齊的基本原則，在此基礎(chǔ)上與對方簽署法律協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務，以備監(jiān)管機構(gòu)在出現(xiàn)市場風險的情況進行追溯與倒查。

再次，地方政府應當選擇好專項債的發(fā)行方式?？傮w來看地方政府專項債券有單只發(fā)行（一般以單一項目或單一區(qū)域來命名）與集合發(fā)行（一般以綜合項目與省級區(qū)域來命名）兩種方式，單只發(fā)行“小而美”，能夠滿足自然人投資者的興趣，但由于品牌知名度低且容易傳遞出信用級別弱的錯誤信號，其很難引起機構(gòu)投資者的關(guān)注，同時，單只發(fā)行容易造成發(fā)行的碎片化，增加發(fā)行成本。因此，對于地方政府來說，專項債的發(fā)行應當盡可能選擇集合發(fā)行方式。另外，在確定了發(fā)行方式之后，地方政府還應認真遴選出承銷商尤其是主承銷商，為此，地方政府須要聘請第三方中介機構(gòu)加強對承銷商成員業(yè)務資格、資本充足率、償付能力等各項行業(yè)指標的商業(yè)調(diào)查，切忌出現(xiàn)因承銷商的不慎錯配而導致債券發(fā)行流拍以及與市場溝通受阻等意外事故。

第四，地方政府需要擇配好專項債的發(fā)行期限。總體來說，地方政府須以項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等為基礎(chǔ)做出充分的考慮與論證，進而選擇出合理的經(jīng)營與還本付息周期。對于贏利一般或者融資規(guī)模大的項目，可以選擇較長的期限，而對于贏利強與融資規(guī)模小的項目，則選擇期限短的債券，千萬不可出現(xiàn)期限的錯配;同時，考慮到市場的承接力，融資規(guī)模較大的單只債券可以選擇分期分段發(fā)行的方式。為了防范償債資金的閑置與避免市場波動造成的違約風險，在確定了債券期限的基礎(chǔ)上，地方政府可以與承銷商簽訂到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款。此外，為了提高發(fā)行成功率，地方政府還應當與各發(fā)行場所加強溝通，避免不同省份在同一時段窗口發(fā)行地方債券，防止集中扎堆發(fā)行。

最后，地方政府要確保專項債券發(fā)行的規(guī)范性信息披露。如果說地方政府專項債券某種程度上依靠的是政府信用背書，那么，債券發(fā)行過程的充分信息披露則是對債券的進一步增信。除了首次發(fā)行專項債券時披露項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、發(fā)行有關(guān)安排等事項外，地方政府還應專門就各方面風險及應對措施進行特別披露。在此基礎(chǔ)上，作為發(fā)行的必備文件，第三方專業(yè)機構(gòu)出具的財務審計報告、信用評級報告與法律意見書等都應于發(fā)行前在深滬證券交易所公開披露。不僅如此，在專項債券存續(xù)期內(nèi)，地方政府還應按有關(guān)規(guī)定持續(xù)披露募投項目情況、募集資金使用情況、對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r以及可能影響專項債券償還能力的重大事項等。作為信息披露的基本要求，地方政府應當盡可能做到披露內(nèi)容的完整、具體、細致與真實。