京津冀污染防治與低碳發(fā)展

2018年11月12 —14日，受不利氣象條件、局地污染積累及周邊區(qū)域污染傳輸共同影響，京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)嚴重霧霾天氣。2018年11月24日，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部辦公室發(fā)布空氣重污染黃色預(yù)警，黃色預(yù)警措施于當(dāng)日12時啟動實施。針對京津冀嚴重污染等難題，習(xí)近平總書記早已提出，要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，大力推進低碳發(fā)展。2017年2月23—24日，習(xí)近平總書記再次視察北京，強調(diào)對大氣污染等突出問題，要綜合施策。2018年5月18—19日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)：“加大力度推進生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階?！本┙蚣绞俏廴靖甙l(fā)區(qū)域和防控的重要陣地，如何在保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、壓產(chǎn)限產(chǎn)不搞“一刀切”基礎(chǔ)上真正打好污染防治攻堅戰(zhàn)，是當(dāng)前京津冀三地迫切需要解決的難題。打好京津冀污染防治攻堅戰(zhàn)關(guān)鍵是以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為突破口，加快構(gòu)建低碳發(fā)展機制，從污染源頭上動真格的。

產(chǎn)業(yè)不合理、調(diào)整不徹底是污染久治不愈的“硬骨頭”

隨著我國工業(yè)化、城市化進程提速，經(jīng)濟粗放增長、能源快速消耗、霧霾天氣頻現(xiàn)等問題嚴重影響了人民群眾的生存與生活空間，引發(fā)人民群眾的強烈不滿，加強污染防治與低碳發(fā)展是人民群眾的新期待。當(dāng)前，我國污染治理方式大多仍保留在治標不治本的初級階段，陷入常態(tài)性治理難成效、應(yīng)急性手段難長久的困境。京津冀地區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位，但存在嚴重的大氣污染問題，大氣環(huán)境復(fù)合型污染已經(jīng)超越局部性污染，主要污染物排放量遠遠超過區(qū)域生態(tài)承載力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、調(diào)整不徹底、高碳發(fā)展是京津冀地區(qū)污染久治不愈的“硬骨頭”。

高污染產(chǎn)業(yè)多、排放強度大，導(dǎo)致藍天白云難以持續(xù)。2017年，北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.4∶19.0∶80.6，天津市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.2∶40.8∶58.0，河北省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.8∶48.4∶41.8。河北省仍以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以鋼鐵、水泥、火電、玻璃等為代表的高污染產(chǎn)業(yè)多，排放強度大，邯鄲、邢臺、保定、唐山等是全國污染重災(zāi)區(qū)。2016年3月14日，全國338個地級及以上城市中，京津冀區(qū)域內(nèi)PM2.5、PM10平均濃度分別為63微克/立方米、131微克/立方米，北京、石家莊和衡水3個城市空氣質(zhì)量為中度污染。京津冀及周邊地區(qū)SO[2]排放強度是全國平均的3.6倍，NOx和煙粉塵排放分別是全國平均的4倍和6倍。從京津冀主要污染物排放來看，二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵等指標中河北省最高?？偨Y(jié)APEC藍、閱兵藍等多次污染防治經(jīng)驗看，嚴控燃煤電廠鍋爐、停產(chǎn)限產(chǎn)高污染企業(yè)等系列措施是非常有效的。2018年3、4月份，京津冀地區(qū)在采暖季結(jié)束和機動車并無明顯增減情況下，因周邊地區(qū)錯峰企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)迅速導(dǎo)致霧霾現(xiàn)象頻發(fā)，充分說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、高碳發(fā)展是污染久治不愈的核心問題，是霧霾頻現(xiàn)的罪魁禍首。不從源頭上加強產(chǎn)業(yè)調(diào)整和污染治理，僅靠臨時的停產(chǎn)限產(chǎn)等行政手段，難以打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

燃煤量大面廣、能源轉(zhuǎn)型滯后，導(dǎo)致污染排放難以根治。京津冀及周邊地區(qū)聚集大量的高耗能產(chǎn)業(yè)，柴油貨車、非道路機械使用頻度高，直接影響環(huán)境空氣質(zhì)量。京津冀豫晉魯6省市占全國面積7.2%，卻消耗全國33%的煤炭，排放強度是全國平均水平的4倍左右。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2016年京津冀三地煤炭消費量分別為847.62萬噸、4230.16萬噸、28105.65萬噸，分別占全國煤炭消費總量0.31%、1.56%、10.40%，其中河北省占大頭。燃煤替代和傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型嚴重滯后，導(dǎo)致污染強度居高不下、持續(xù)不斷，污染防治任務(wù)艱巨。

產(chǎn)業(yè)調(diào)整不徹底、跨域傳輸未遏制，導(dǎo)致污染防控難以協(xié)同。近年來，京津冀及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整取得一定成效，但高污染產(chǎn)業(yè)還占一定比重，產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度和效果與污染防治目標依然存在較大差距。污染的跨域流動性會導(dǎo)致特定區(qū)域的污染物排放傳輸?shù)街苓叺貐^(qū)。京津冀大氣污染傳輸通道可分為太行山脈/西南走向（安陽、邯鄲、邢臺、石家莊、保定等）、東南走向（天津、廊坊等）、正南（濟南、淄博、濱州、滄州等）和東部（唐山等）方向。這些區(qū)域多為鋼鐵、火電、焦化等高耗能產(chǎn)業(yè)，污染物排放強度大，對北京形成“污染圍城”態(tài)勢。有研究指出，北京全年P(guān)M2.5來源中，區(qū)域傳輸貢獻為28%—36%。但根據(jù)實際觀察，在某些重度霧霾期間，污染物排放的區(qū)域傳輸貢獻度將達到60%—80%以上。

構(gòu)建低碳發(fā)展機制是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵抓手

習(xí)近平總書記指出，要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。打好京津冀污染防治攻堅戰(zhàn)，要以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為突破口，以構(gòu)建低碳發(fā)展機制為關(guān)鍵抓手，以源頭防治倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，培育創(chuàng)新能力強、科技含量高、污染排放低的低碳產(chǎn)業(yè)體系，加快構(gòu)建綠水青山、無煙無污、高質(zhì)量發(fā)展的美麗京津冀。

加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建低碳化技術(shù)創(chuàng)新機制。產(chǎn)業(yè)調(diào)整和污染防治面臨著吃飯、就業(yè)等社會問題。關(guān)停一些污染產(chǎn)業(yè)，必須有更好的產(chǎn)業(yè)跟進和就業(yè)補充，減少經(jīng)濟下滑、增加失業(yè)等風(fēng)險。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展無污染、高科技的綠色低碳產(chǎn)業(yè)就是必然選擇。要以低碳技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，根據(jù)能耗水平與污染強度采取差別化調(diào)控措施。如對污染產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能、規(guī)模及其就業(yè)崗位進行分階段壓減，實現(xiàn)減量調(diào)整；對無改造空間的污染產(chǎn)業(yè)實行外遷轉(zhuǎn)移或永久關(guān)停；對有改造潛力的產(chǎn)業(yè)采用綠色低碳技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟模式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，以技術(shù)創(chuàng)新強化超低排放、煙氣脫硝、VOCs治理，推進產(chǎn)業(yè)向高端環(huán)節(jié)延伸，實現(xiàn)經(jīng)濟不滑坡、失業(yè)不擴大、污染不反彈、生態(tài)不惡化等多贏效果。京津冀及周邊地區(qū)對壓產(chǎn)限產(chǎn)不再搞“一刀切”，但應(yīng)加快出臺差別化的產(chǎn)業(yè)調(diào)整方案，制定產(chǎn)業(yè)調(diào)整三年行動計劃，確定每年調(diào)整規(guī)模及路線圖。特別是河北要力爭三次產(chǎn)業(yè)比重從2017年的41.8%，在3—5年內(nèi)提升到50%—60%，甚至更高。以低碳技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用為重點，發(fā)展新能源、智能制造、節(jié)能環(huán)保等低碳產(chǎn)業(yè)，增加綠色就業(yè)，擴大低碳消費，加快低碳化發(fā)展。

重視綠色能源開發(fā)利用，構(gòu)建無煙化空間治理機制?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，加快推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系現(xiàn)代化，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。構(gòu)建空間治理體系是維護國家生態(tài)安全、加強生態(tài)環(huán)境精細化管理的必然要求，通過空間優(yōu)化布局、空間節(jié)能減排，助推污染防治與低碳發(fā)展。破解首都北京特大城市病，加快疏解非首都功能，要從空間上對京津冀地區(qū)進行資源優(yōu)化配置與科學(xué)治理。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，必須疏解非首都功能，實現(xiàn)空間資源的均衡布局，緩解中心城區(qū)環(huán)境壓力。要從能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上減少大氣污染物的排放，關(guān)鍵要減少燃煤排放，加快能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，堅持統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間管理，加強無煙化的空間治理。加快京津冀及周邊地區(qū)更大范圍的煤改電、氣改電步伐，推進電能替代和新型能源開發(fā)。發(fā)揮京津冀地區(qū)光照時間長、風(fēng)能潛力大等優(yōu)勢，開發(fā)利用好河北張家口、承德，內(nèi)蒙古及其他區(qū)域的風(fēng)電、光電、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等綠色低碳能源；加快智能電網(wǎng)建設(shè)，提升清潔能源接納能力和輸電效率，提高可再生能源比重。京津冀及周邊地區(qū)要利用光伏+扶貧項目契機，整合閑置空地、建筑屋頂、農(nóng)村荒地等空間，推廣分布式光伏發(fā)電，發(fā)展新能源汽車和軌道交通，減少對煤炭石油消費的依賴。

推廣中關(guān)村輻射帶動模式，構(gòu)建生態(tài)化協(xié)同發(fā)展機制。發(fā)揮中關(guān)村在節(jié)能減排、綠色環(huán)保、清潔能源等領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，幫助京津冀欠發(fā)達地區(qū)，特別是高污染區(qū)加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整與綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)化協(xié)同發(fā)展。創(chuàng)新京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制，推廣中關(guān)村“一區(qū)多園”的輻射帶動模式，構(gòu)建飛地經(jīng)濟或園區(qū)代管機制，落實跨區(qū)域的“四四二”或“五五”財稅分成制度。圍繞全國科技創(chuàng)新中心功能定位，營造科技研發(fā)在北京、創(chuàng)新成果在津冀轉(zhuǎn)化和落地的空間格局，實現(xiàn)三地產(chǎn)業(yè)合理分工與功能互補，避免同質(zhì)化競爭。

從污染源頭上強化長效監(jiān)督，構(gòu)建精準化治污防控機制。發(fā)揮好京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的防控與協(xié)調(diào)功能，將污染防治與產(chǎn)業(yè)調(diào)整工作緊密結(jié)合，利用互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建全民參與、智能化、全天候的污染源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，強化源頭預(yù)防、過程監(jiān)管、后果懲處等全周期防控。針對不同污染情況進行精準治理，北京大氣污染物主要來源是機動車尾氣排放，應(yīng)提高排放標準和用車成本，加快淘汰傳統(tǒng)燃油車，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。天津和河北主要是工業(yè)污染，應(yīng)加強燃煤控制、能源調(diào)整以及對重化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。從生態(tài)文明政績考核、合同能源管理、環(huán)境污染第三方治理等維度精準施策，在生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排、設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域建立共享共治平臺，推進精準化污染防控。

破解發(fā)展不平衡與污染并存難題，構(gòu)建均等化服務(wù)供給機制。環(huán)境污染在很大程度上與發(fā)展不平衡不充分問題緊密關(guān)聯(lián)。加強公共服務(wù)均等化供給，吸引高端創(chuàng)新資源進入，助推污染防治與協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一。在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，根據(jù)誰污染誰付費原則，利用污染稅、碳交易等經(jīng)濟手段，提高企業(yè)排污成本，構(gòu)建污染區(qū)域與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)之間的市場化生態(tài)補償機制，打好生態(tài)牌、文化牌。發(fā)展森林康養(yǎng)、特色林果、綠色金融、民俗旅游等特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)興區(qū)、綠色富民。在農(nóng)村等欠發(fā)達地區(qū)，將精準扶貧與污染防治緊密結(jié)合，加強農(nóng)村散亂污企業(yè)疏解和環(huán)境整治的同時，幫扶農(nóng)村加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展。加快交通、教育、醫(yī)療等資源供給，利用首都豐富的人才、技術(shù)等資源和廣闊的消費市場，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)老等惠民產(chǎn)業(yè)，培育智慧、文創(chuàng)、冰雪等各類特色小鎮(zhèn)。通過空間優(yōu)化布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將北京豐富的人力、科技、信息等資源轉(zhuǎn)化為新動能，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)興旺、人民獲得感強、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新時代首都圈。

（本文是北京市社會科學(xué)基金重點項目“世界級城市群視域下京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防治與生態(tài)協(xié)同發(fā)展研究“〈項目編號：18JDGLA027〉階段性成果）

（作者：陸小成，北京市社會科學(xué)院市情調(diào)查研究中心，研究員，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯 / 宋明晏