建設(shè)更加成熟更加定型的制度

樊鵬

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。過(guò)去6年，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，成為各領(lǐng)域改革的重要導(dǎo)向。回顧這段歷程，我們圍繞國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革，關(guān)鍵是選對(duì)了改革出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持了正確的理論指導(dǎo)，找到了改革的總閥門，釋放了巨大的制度紅利。這對(duì)于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、提升中國(guó)特色社會(huì)主義制度效能、推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展， 具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的歷史價(jià)值。

基本出發(fā)點(diǎn)：根本政治制度的成熟定型

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，有著深刻的歷史背景和特定的時(shí)代因素。從歷史發(fā)展的角度看，國(guó)家治理體系的問(wèn)題并非憑空產(chǎn)生。我們黨在全國(guó)執(zhí)政以后，不斷探索這個(gè)問(wèn)題，雖然也發(fā)生了嚴(yán)重曲折，但在國(guó)家治理體系和治理能力上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)、取得了重大的成果。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度不斷發(fā)展完善，形成了以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)“三統(tǒng)一”的根本政治制度，對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展始終發(fā)揮著重要的制度支撐作用。但是，隨著各方面條件的變化，治國(guó)理政的環(huán)境和任務(wù)也隨之發(fā)生變化。作為中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的根本保障，中國(guó)特色社會(huì)主義制度在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、滿足人民較高的期待以及應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等方面，還存在顯著的制度短板以及能力不足的問(wèn)題，有些方面甚至成為制約我國(guó)發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。如何更好地推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟、定型，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力，是擺在執(zhí)政黨面前的重要課題。

黨的十八大以來(lái)，我們黨從全局的角度思考中國(guó)特色社會(huì)主義制度的效能問(wèn)題，以廣闊深邃的世界歷史視野思考治理體系和治理能力問(wèn)題。2013年11月12日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度;國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！边@一重要論述的提出，科學(xué)闡釋了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的概念，揭示了其內(nèi)涵和外延。

2014年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班”開(kāi)班式上，立足古今中外廣泛的歷史經(jīng)驗(yàn)，從大歷史角度縱論治亂興衰，提出國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是決定一個(gè)國(guó)家治國(guó)理政效能和政權(quán)成敗興衰的關(guān)鍵要素。習(xí)近平總書(shū)記指出：“今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！?h3>理論基礎(chǔ)：植根中國(guó)國(guó)情的理論依據(jù)

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，有著堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。中國(guó)在思考自身國(guó)家治理體系的問(wèn)題和改革方向時(shí)，已經(jīng)目睹了許多國(guó)家的一系列深刻復(fù)雜的社會(huì)變革，是建立在對(duì)大量正反兩方面歷史經(jīng)驗(yàn)的反思基礎(chǔ)上的。過(guò)去數(shù)十年，是西方新自由主義思想和民主模式向外推銷的數(shù)十年，以西方選舉制度為核心的所謂“民主”體制幾乎成為衡量政體優(yōu)越性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，顯然已經(jīng)清楚意識(shí)到，政治改革的方向不應(yīng)僅僅局限在民主改革的范疇，衡量一個(gè)國(guó)家政治制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)僅僅著眼于民主的形式，而是應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧民主參與和制度效能的問(wèn)題。黨中央把國(guó)家治理體系和治理能力結(jié)合在一起提，包含了對(duì)治理的形式和內(nèi)容的科學(xué)劃分，表明中國(guó)試圖在自身的國(guó)家治理體系建設(shè)中，著力消除治理體系同制度效能、治理能力之間可能存在的現(xiàn)實(shí)溝壑。

中國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)正確把握了“一元”與“多元”的關(guān)系，妥善處理了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持打造開(kāi)放包容的治理體系的雙重要求。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是我國(guó)政治制度的根本特征，也是我國(guó)最重要的國(guó)情、政情，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在這一制度框架內(nèi)進(jìn)行的。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系”。可見(jiàn)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提，中國(guó)特色社會(huì)主義制度規(guī)定了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的性質(zhì)和方向。另一方面，西方“善治”理論假設(shè)社會(huì)是一個(gè)高度同質(zhì)化的整體，各種團(tuán)體在完全平等的基礎(chǔ)上自由競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)空間被視為完全獨(dú)立于國(guó)家的自主領(lǐng)地。但是，在現(xiàn)實(shí)中的公民社會(huì)或社會(huì)力量并非一個(gè)同質(zhì)性的實(shí)體，各類空間也往往相互交織。因此，在中國(guó)的改革實(shí)踐中，需要同時(shí)對(duì)國(guó)家治理中廣泛的社會(huì)參與、公平競(jìng)爭(zhēng)參與的環(huán)境以及有效率的社會(huì)發(fā)展等因素進(jìn)行綜合考量。換句話說(shuō)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的綜合治理、系統(tǒng)治理和依法治理，才是中國(guó)國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。

重點(diǎn)領(lǐng)域：治理能力和制度執(zhí)行力建設(shè)

2014年，習(xí)近平總書(shū)記在“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班”開(kāi)班式上提出，“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。這里的制度和制度執(zhí)行力是兩個(gè)層次的問(wèn)題。對(duì)此，總書(shū)記進(jìn)行了深刻的分析，提出“國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國(guó)家治理體系越完善，國(guó)家治理能力自然而然就越強(qiáng)”。由于不具備良好的國(guó)家治理能力，國(guó)家錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇、喪失制度優(yōu)越性甚至最終亡黨亡國(guó)的例子不勝枚舉?？倳?shū)記還結(jié)合中國(guó)的實(shí)際指出，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、黨和國(guó)家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。因此，如何構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的治理體系，同時(shí)又能夠確保高效的制度執(zhí)行力，成為改革的重點(diǎn)難點(diǎn)。體現(xiàn)這樣一個(gè)改革邏輯和要求的重點(diǎn)領(lǐng)域是2018年以來(lái)，在黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。

新中國(guó)成立70年來(lái)，逐步建立起具有我國(guó)特點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，為推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我們黨積極推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，各方面機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，有力推動(dòng)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但是在新的歷史起點(diǎn)上，尤其面對(duì)新時(shí)代提出的新任務(wù)和新要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，主要體現(xiàn)在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)存在一些碎片化、割裂化、條塊化等結(jié)構(gòu)性缺陷。同時(shí)，這一體系的“問(wèn)題導(dǎo)向能力”還不夠突出，短期行為、政出多門、職責(zé)不清、職能錯(cuò)位等問(wèn)題依然存在，各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施間相互牽扯、相互抵觸等問(wèn)題凸顯，這些因素綜合起來(lái)又影響治理能力和制度執(zhí)行力。

在新的歷史起點(diǎn)上，從治理體系和治理能力的角度思考黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)問(wèn)題，就要求改革必須更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，突出體系的科學(xué)布局，突出制度執(zhí)行能力。黨的十九屆三中全會(huì)以來(lái)，在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了綜合全面改革，這次改革以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，針對(duì)一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力的問(wèn)題，一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等比較突出的問(wèn)題，以及一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高等問(wèn)題，進(jìn)行了深度調(diào)整和改革。通過(guò)這次改革，不僅形成了系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系和治理體系，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革持續(xù)深化、攻堅(jiān)克難提供了重要的體制支撐，而且強(qiáng)化了制度執(zhí)行力，為新時(shí)代的路線方針和改革意志的貫徹，提供了堅(jiān)強(qiáng)的治理能力的保障。

綜上，我們黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，正確地選擇了改革的出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持了正確的改革方向。今天，通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的建設(shè)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度在成熟定型方面效果初顯。黨的十九屆四中全會(huì)的召開(kāi)，圍繞堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化形成了一系列重大決定，作出了新的部署，將更進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的完善，將更有力地推動(dòng)和保障黨和國(guó)家事業(yè)向前發(fā)展。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員）