美國批準《區(qū)塊鏈促進法案》帶來的啟示

劉曦子

2019年7月，美國國會批準了《區(qū)塊鏈促進法案》（Blockchain Promotion Act of 2019）。該法案要求在聯(lián)邦政府層面成立區(qū)塊鏈工作組，推動區(qū)塊鏈技術定義及標準的統(tǒng)一，以及區(qū)塊鏈在非金融領域更大范圍的應用，從而促進區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新和保持美國高新技術在全球的領先地位。美國的監(jiān)管立法分為州立法與聯(lián)邦政府立法，聯(lián)邦層面的法律監(jiān)管具有全局性和根本性，尤其值得重視。分析美國國會推進該法案的背景和內(nèi)容，對我國區(qū)塊鏈監(jiān)管、技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

美國國會批準《區(qū)塊鏈促進法案》背景

區(qū)塊鏈成為全球技術發(fā)展前沿，美國各政府部門強化前瞻性研究。一是加強對區(qū)塊鏈的關注，試圖保持美國高新技術在全球的領先地位。在Data Transparency 2017峰會上，白宮高級官員強調(diào)，在“信息互聯(lián)網(wǎng)”向“價值互聯(lián)網(wǎng)”轉(zhuǎn)變的趨勢下，不排除特朗普政府會推出與區(qū)塊鏈相關的重大發(fā)展戰(zhàn)略。二是政府出臺了諸多研究報告，闡述監(jiān)管和發(fā)展思路。例如，美國國會、商務部國家標準與技術研究院（NIST）等部門相繼發(fā)布《2018 年聯(lián)合經(jīng)濟報告》《區(qū)塊鏈：背景和政策問題》《區(qū)塊鏈技術以及區(qū)塊鏈在政府應用中的適用性》和《區(qū)塊鏈技術概述》等，大力探討了區(qū)塊鏈技術概念內(nèi)涵、創(chuàng)新應用和法律監(jiān)管等內(nèi)容。

區(qū)塊鏈顛覆式創(chuàng)新對監(jiān)管形成挑戰(zhàn)，行業(yè)非理性發(fā)展亟待引導。鑒于區(qū)塊鏈技術的創(chuàng)新性和顛覆性，美國政府大膽假設，小心求證。一方面肯定了區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新的正面價值和應用潛力，另一方面也展開區(qū)塊鏈對傳統(tǒng)經(jīng)濟活動、商業(yè)模式、金融制度安排產(chǎn)生沖擊影響的探討，在鼓勵技術創(chuàng)新的同時，加強對加密數(shù)字貨幣的監(jiān)管和政策引導。其主要做法包括：一是多次舉行聽證會，加強監(jiān)管討論與對策研究，防范風險。2018年2—7月間，美國參眾兩院至少召開了四場重要聽證會，探討主題涉及“加密數(shù)字貨幣到底是不是證券”、加密數(shù)字貨幣作為新型資產(chǎn)監(jiān)管與挑戰(zhàn)等內(nèi)容。2019年7月，美國國會參議院召開對Facebook的穩(wěn)定幣 Libra 項目聽證會，深入探討 Libra 的運作是否會帶來更多的洗錢、毒品交易活動，以及是否會導致數(shù)據(jù)隱私泄露和逃避金融監(jiān)管等問題。上述聽證會表明，美國政府具有較強的危機意識，希望通過有效的法律監(jiān)管，區(qū)別和靈活對待創(chuàng)新和風險，在新興領域持續(xù)保持全球領先優(yōu)勢。二是提供指導意見，引導企業(yè)理性應用區(qū)塊鏈技術。對于企業(yè)因是否要應用區(qū)塊鏈而產(chǎn)生的焦慮，2018 年發(fā)布的多份報告中均指出，區(qū)塊鏈并非一種殺手型技術，目前尚未能完全替代現(xiàn)有系統(tǒng)。國家標準和技術研究院（NIST）在《區(qū)塊鏈技術概述》中，指出了個人或組織機構(gòu)計劃使用區(qū)塊鏈技術時信息系統(tǒng)或業(yè)務活動所應該具備的特征。

各州競相立法推進區(qū)塊鏈合法化，立法碎片化趨勢不利于區(qū)塊鏈的商業(yè)化進程。截至2019年6月，美國超過70%的州頒布了有關加密貨幣或區(qū)塊鏈技術的法規(guī)。美國50個聯(lián)邦州執(zhí)行著各自的規(guī)則，對區(qū)塊鏈監(jiān)管和立法有著不同態(tài)度與立場。一是加強加密數(shù)字貨幣監(jiān)管。例如，紐約州、加利福尼亞州、北卡羅萊納州、科羅拉多州等針對加密數(shù)字貨幣商業(yè)行為的監(jiān)管相繼制定專門法規(guī)，走在了聯(lián)邦政府前面。二是承認基于區(qū)塊鏈的電子記錄、電子簽名所具有的法律效力。例如，俄亥俄州、華盛頓州、亞利桑那州等。其中，《華盛頓州電子認證法》的目的在于促進在國家商業(yè)中使用“可靠的電子信息”，并確?！半娮雍灻芊沙姓J”。新的區(qū)塊鏈提案將“鼓勵分布式分類賬技術發(fā)展”增加至該法律條文，并承認其在商業(yè)和數(shù)字簽名中的作用。三是承認區(qū)塊鏈的應用潛力，并推動區(qū)塊鏈在其經(jīng)濟中發(fā)揮更廣泛的作用。包括懷俄明州、特拉華州、伊利諾斯州，亞利桑那州。懷俄明州推出“金融技術沙箱”法案，旨在為新金融產(chǎn)品和服務的開發(fā)商營造一個友好的商業(yè)環(huán)境，從而吸引金融科技人才。美國各州立法碎片化的趨勢也引發(fā)了業(yè)界擔憂，其對區(qū)塊鏈定義的不一致，有可能阻礙區(qū)塊鏈的商業(yè)化進程。美國統(tǒng)一法律（ULC）甚至希望暫停各州立法計劃，并就統(tǒng)一法律形式和起草事項向州立法機構(gòu)提供建議。

《區(qū)塊鏈促進法案》內(nèi)容及評析

成立全國聯(lián)邦層面的區(qū)塊鏈工作組，推動區(qū)塊鏈技術在定義及標準方面形成廣泛共識。該法案建議，在法案頒布之日起90天內(nèi)，商務部要設立區(qū)塊鏈工作組，并由商務部長任命工作組人員。通常而言，工作組成員主要由不同的聯(lián)邦機構(gòu)代表和非政府利益相關方構(gòu)成。非政府利益相關方包括信息和通信技術制造商、供應商、軟件提供商、服務提供商和供應商等企業(yè)，以及與區(qū)塊鏈技術研究有關的個人和機構(gòu)、區(qū)塊鏈技術非營利組織、消費者權(quán)益組織等。綜合來看，《區(qū)塊鏈促進法案》把廣泛的區(qū)塊鏈利益相關者團結(jié)在一起，共同制定美國聯(lián)邦層面的區(qū)塊鏈定義和相關標準，防止區(qū)塊鏈技術在認知、管轄、立法等方面在州級層面碎片化，并為未來的區(qū)塊鏈技術監(jiān)管設置框架，從而更好地推進該技術的創(chuàng)新，保持美國區(qū)塊鏈技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展在全球的領導地位。

提議加強研究并推動區(qū)塊鏈技術在非金融領域的應用，特別是在聯(lián)邦政府工作管理層面的應用。盡管區(qū)塊鏈技術來源于比特幣，但諸如智能合約、共識算法等區(qū)塊鏈新技術的演進，又進一步促進了加密數(shù)字貨幣的發(fā)展，特別是其在美國市場的繁榮。此外，美國科技巨頭和主流金融公司也一直在大力探索區(qū)塊鏈技術在跨境支付與結(jié)算、票據(jù)管理、證券發(fā)行與交易等領域的應用。該法案建議研究并推動區(qū)塊鏈在非金融領域的應用，特別是在政務領域的應用，它在一定程度上展現(xiàn)了美國推動區(qū)塊鏈發(fā)展的新思路。一方面，利用區(qū)塊鏈技術提高政務管理工作效率、降低管理成本，其中政務管理工作包括數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)可信，數(shù)據(jù)保護，工作流程簡化等。另一方面，利用聯(lián)邦政府信用背書，開展區(qū)塊鏈政務應用試點，有助于社會各界理性認識區(qū)塊鏈，并重視其在非金融領域的應用落地。

提議加強區(qū)塊鏈技術對電磁頻譜政策的影響研究。電磁頻譜是稀缺的自然資源，也是支撐無線通信數(shù)據(jù)傳輸?shù)闹匾?，屬于國家重要的?zhàn)略資源。然而，可用的無線頻譜資源目前面臨日益短缺問題。例如，當前移動通信廣泛應用的低頻段（sub 6GHz）頻譜資源幾乎分配殆盡。隨著5G和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，大規(guī)模復雜的用頻設備對有限頻率的共享和動態(tài)調(diào)配的需求日益迫切。區(qū)塊鏈支持可信、安全的管理分布式數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容，有助于頻譜劃分和頻率分配信息數(shù)據(jù)的透明寫入、讀取和共享，從而提高使用效率，降低監(jiān)管成本。例如，IEEE 頻譜接入組、法國國家頻譜管理機構(gòu)（ANFR）已經(jīng)開展了區(qū)塊鏈技術在頻譜管理中的研究工作。該法案提議加強區(qū)塊鏈對電磁頻譜政策的影響研究，旨在解決兩方面的問題。一方面，美國監(jiān)管機構(gòu)試圖通過區(qū)塊鏈實現(xiàn)一種更加動態(tài)、實時、靈活和精細化的無線頻譜管理方案與機制，以解決無線頻譜資源稀缺和無線頻譜利用率低下的問題。另一方面，利用區(qū)塊鏈技術優(yōu)勢展開 6G 技術的前瞻性研究。在2018美國洛杉磯世界移動通信大會（MWCA）上，美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）委員認為，6G將邁向太赫茲（THz）時代，基于區(qū)塊鏈的動態(tài)頻譜共享技術將成為趨勢。當然，區(qū)塊鏈在電磁頻譜管理方面的應用目前還處于概念驗證階段，有待進一步深入研究。

《區(qū)塊鏈促進法案》對我國的啟示

加強頂層設計。一是研究提出區(qū)塊鏈發(fā)展的總體方案、路線圖、時間表，從而加速技術、資本、人才等要素匯集，優(yōu)化資源配置。二是引導市場理性看待區(qū)塊鏈技術。既要肯定區(qū)塊鏈的價值，也不夸大區(qū)塊鏈技術的使用范圍，避免借區(qū)塊鏈概念過度炒作。在區(qū)塊鏈如何用、怎么用、該不該用等問題上，加強研討和知識普及。三是兼顧監(jiān)管與創(chuàng)新。在充分研究、廣泛討論的基礎上，謹慎處理區(qū)塊鏈技術給現(xiàn)行監(jiān)管、法律、金融制度和商業(yè)運作模式帶來的挑戰(zhàn)，給市場一定的創(chuàng)新空間，減少事先預判和干預。

完善行業(yè)發(fā)展監(jiān)管政策及法律配套。一是加強區(qū)塊鏈行業(yè)監(jiān)管政策研究。區(qū)塊鏈技術尚處于發(fā)展階段，其定義、內(nèi)涵、特征、技術創(chuàng)新、應用模式、商業(yè)路徑和風險等仍在不斷演變，對當前社會治理模式、經(jīng)濟金融活動、政策監(jiān)管等方面沖擊的不確定性也在增強，因此，必須提早對技術創(chuàng)新路徑、技術落地適用性、政策監(jiān)管和立法等方面展開研究，以避免監(jiān)管失位和監(jiān)管過度。二是推進和完善與區(qū)塊鏈相關的法律法規(guī)配套。例如，智能合約在電子合同應用中是否具備法律效力，區(qū)塊鏈在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護和數(shù)據(jù)治理中的應用，以及區(qū)塊鏈不可篡改對內(nèi)容管理的沖擊等。應加快對區(qū)塊鏈技術在上述領域應用可能涉及的法律法規(guī)研究，避免現(xiàn)有法律制度對新技術的制約。同時，還要營造可預見、創(chuàng)新友好的法律環(huán)境，加速區(qū)塊鏈技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

加速區(qū)塊鏈標準和規(guī)范化建設。一是推進區(qū)塊鏈技術基礎標準制定。在全行業(yè)展開廣泛探討，進一步推動區(qū)塊鏈底層平臺國家標準研制工作，針對區(qū)塊鏈關鍵術語、用戶視圖、功能視圖、數(shù)據(jù)通信格式和互操作等作出規(guī)范和約定。二是探索區(qū)塊鏈業(yè)務與應用標準。推動區(qū)塊鏈在金融服務、供應鏈管理、健康醫(yī)療、數(shù)字內(nèi)容版權(quán)，以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、社會公益和教育就業(yè)等行業(yè)領域的標準研制，加快制訂區(qū)塊鏈在各行業(yè)應用的規(guī)范，推動區(qū)塊鏈與行業(yè)融合發(fā)展。三是推進區(qū)塊鏈信息安全標準研究。研究區(qū)塊鏈平臺及其在網(wǎng)絡層、數(shù)據(jù)層、合約層、激勵層和應用層的信息安全標準，形成區(qū)塊鏈信息安全服務要求與規(guī)范。四是積極參與全球區(qū)塊鏈標準制定工作，提升我國對區(qū)塊鏈技術發(fā)展的話語權(quán)。