協(xié)同治理視角下共享單車存在的問題與對(duì)策研究

邵春杰

(首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100089)

近年來，我國分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的如火如荼，覆蓋出行、短租/長租、金融等八大行業(yè)，滴滴出行、共享金融、眾創(chuàng)空間等是其典型代表。與此同時(shí)，黨和政府高度重視分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)首次提出要發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)；2017年7月，國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》，為分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明了方向。共享單車就是在此背景下興起的具有典型B2C模式的分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。本文以共享單車存在的問題為中心，構(gòu)建了共享單車協(xié)同治理框架，并在此框架下給出問題的解決之策。

一、共享單車的協(xié)同治理框架

協(xié)同治理是指“處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體間通過協(xié)調(diào)合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，產(chǎn)生有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)?！盵1]其內(nèi)涵主要包括：治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織間的協(xié)調(diào)性、共同規(guī)則的制定等，需注意的是，協(xié)同治理的核心并不在于主體的多元，而在于協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)。自協(xié)同治理理論被引入以來，就在危機(jī)管理、基層治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

共享單車本質(zhì)上是市場提供的公共服務(wù)，是由公民需求催生出的具有公共性的混合物品。正因如此，共享單車遭遇著市場失靈的現(xiàn)實(shí)困境。市場行為往往具有自發(fā)性、盲目性，企業(yè)的逐利本性更會(huì)導(dǎo)致共享單車行業(yè)投資過熱、日常運(yùn)營管理不足、社會(huì)資源浪費(fèi)等弊病，從而影響共享單車的長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，本文構(gòu)建了一種協(xié)同治理框架旨在讓共享單車掙脫市場失靈的困境。如圖1所示，該共享單車協(xié)同治理框架以公眾獲得更好的共享單車服務(wù)為治理目標(biāo)，以各種機(jī)制為治理保障，在此目標(biāo)和保障下，政府制定相關(guān)法律、法規(guī)，發(fā)揮引導(dǎo)作用；企業(yè)研發(fā)新興技術(shù)，提供共享單車出行服務(wù)；公眾遵守使用規(guī)范，合理使用共享單車；社會(huì)組織制定單車團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，參與社區(qū)單車管理；多方協(xié)同治理，共同促進(jìn)共享單車健康有序發(fā)展。

二、共享單車的發(fā)展概況

我國共享單車的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：由2015年的“初步探索”到2016年的“百花齊放”，再到2017年的“大爆發(fā)”，至2018年則“漸趨穩(wěn)定”。據(jù)估測，2018年國內(nèi)共享單車市場規(guī)模約178.2億元，到2020年，國內(nèi)共享單車市場規(guī)?；?qū)⑼黄?00億元。

2014年3月，ofo共享單車成立；2015年1月，摩拜單車成立。2015年6月，ofo共享單車上線，全球首創(chuàng)“無樁單車共享”模式。是為共享單車的初步探索階段。2016年被稱為“共享單車元年”，單車市場百花齊放。4月，摩拜單車開始在上海街道投放，隨后，各大單車如雨后春筍般紛紛出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年市場上的共享單車品牌達(dá)30多家，覆蓋城市從北京、上海、深圳向全國一、二線城市迅速蔓延。2017年是共享單車市場大爆發(fā)的一年，供需兩端持續(xù)擴(kuò)張。供給端，2016年累計(jì)投放單車約200萬輛，覆蓋城市33個(gè)，2017年大幅增長至2300萬輛、200個(gè)城市。需求端，2016年全行業(yè)累計(jì)注冊用戶1886.4萬人，累計(jì)騎行25億公里，2017年增至2.21億人、299.47億公里。[2]截至2018年2月9日，國內(nèi)共有77家共享單車企業(yè)，但其中20多家已經(jīng)倒閉或停止運(yùn)營?？梢哉f，經(jīng)過2017年的大爆發(fā)后，2018的共享單車市場漸趨穩(wěn)定，行業(yè)洗牌后迎來了新格局。ofo、摩拜兩大第一梯隊(duì)車企占據(jù)一二線城市且供需相對(duì)飽和，其他二三梯隊(duì)的車企紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四線城市，涇渭分明。

圖1 共享單車的協(xié)同治理框架

三、共享單車存在的主要問題

(一)政府管理不到位

共享單車覆蓋全國、布局分散，加之公眾亂停亂放，給政府管理帶來了極大挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著政府的管理水平，目前，政府管理主要存在以下問題。一是多頭管理協(xié)調(diào)不足的問題。按照《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通運(yùn)輸部門、公安機(jī)關(guān)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、城市管理部門、網(wǎng)信部門、電信主管部門及人民銀行等均有權(quán)參與共享單車的管理，并有明確的分工，但部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)仍不完善，影響著共享單車的整體性治理。二是城市公共交通設(shè)施規(guī)劃不完善的問題。一方面是單車騎行“無路可走”的窘境，另一方面是單車停放“無處安放”的尷尬，都反映了城市交通設(shè)施規(guī)劃的滯后與不足。

(二)企業(yè)運(yùn)營管理不完善

企業(yè)是共享單車的提供者，企業(yè)的運(yùn)營管理是否完善直接關(guān)系到共享單車行業(yè)的興衰。目前，企業(yè)在運(yùn)營管理方面主要存在以下問題。一是共享單車APP不完善。共享單車的興起是基于GPS定位、移動(dòng)互聯(lián)等高新科技，但隨著共享單車的發(fā)展和普及，許多技術(shù)問題逐漸凸顯，如：一戶多開、定位不準(zhǔn)確、免費(fèi)開車、未租車成功但計(jì)費(fèi)等。二是企業(yè)對(duì)用戶的押金管理混亂。某單車《使用指南》中，沒有提到押金和余額何時(shí)到賬的問題；某單車的《用戶指南》中，也沒有明確說明退款何時(shí)到賬。2018年的315晚會(huì)還專門報(bào)道了共享單車押金難退問題，不少企業(yè)甚至存在挪用用戶押金的行為。三是企業(yè)對(duì)共享單車的停放和維修管理未能及時(shí)跟進(jìn)。由于大面積大數(shù)量地投放單車，給企業(yè)的后續(xù)管理帶來困難。甚至出現(xiàn)了“共享單車?yán)鴪觥?，各色單車堆積成山，嚴(yán)重影響市容；還有很多“殘疾”單車，“缺胳膊少腿”，嚴(yán)重浪費(fèi)資源。

(三)公眾不安全文明使用

一是公眾不安全使用共享單車。部分公眾缺乏安全意識(shí)，將小孩放到單車前面的車籃子里騎行，極易引發(fā)安全事故。還有，一些未滿12周歲的兒童私自騎行單車，不僅違法，更不安全。據(jù)媒體報(bào)道，2017年3月26日下午，11歲男童高某私自開鎖騎行ofo小黃車，發(fā)生事故不幸身亡。[3]二是公眾不文明使用共享單車，亂停亂放、人為破壞、私自占有單車等現(xiàn)象屢見不鮮。共享單車亂停亂放有兩種情況：一種是市政規(guī)劃不完善不合理導(dǎo)致用戶被迫亂停放；一種是部分用戶規(guī)則意識(shí)不足、缺乏社會(huì)公德心主動(dòng)亂停放。而人為破壞、私自占有共享單車則是形似“公地悲劇”的悲劇。共享單車的所有權(quán)屬于企業(yè)，用戶只有使用權(quán)，但其共享屬性又極易導(dǎo)致使用者心理上維護(hù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移與推卸。因此，共享單車的破壞率極高，人為惡意破壞現(xiàn)象頻發(fā)，例如切割輪胎、損壞鏈條等。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，摩拜單車的損壞率在10%-20%之間，ofo單車的損壞率則高達(dá)20%-40%。[4]更有甚者，部分人看不清共享單車的所有權(quán)屬性，誤以為是“無主之物”，將共享單車上私鎖、噴漆拆卸，私自占為己有。

四、以協(xié)同治理推動(dòng)共享單車健康有序發(fā)展

近年來，共享單車的發(fā)展一日千里，但同時(shí)也存在諸多問題，需要社會(huì)的共同治理。在應(yīng)對(duì)共享單車存在的問題時(shí)，要避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的簡單化思維，要樹立整體、協(xié)同思維，政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織共同合作，以協(xié)同治理推動(dòng)共享單車健康有序發(fā)展。

(一)政府層面

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮政府作用，不是簡單下達(dá)行政命令，要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，用改革激發(fā)市場活力，用政策引導(dǎo)市場預(yù)期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為?！盵5]政府在共享單車的治理中也應(yīng)如此，發(fā)揮規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)管作用，避免過多的干預(yù)。首先，要完善共享單車領(lǐng)域的法律法規(guī)。目前，我國共享單車領(lǐng)域的法律法規(guī)還不健全，效力層級(jí)還較低，應(yīng)予以完善，發(fā)揮法律法規(guī)對(duì)共享單車行業(yè)發(fā)展的規(guī)范引導(dǎo)作用。其次，要制定共享單車發(fā)展規(guī)劃。可制定單車發(fā)展五年或十年規(guī)劃，把單車發(fā)展納入城市公共交通體系中，逐步完善單車道路建設(shè)和停樁點(diǎn)建設(shè)。最后，要加強(qiáng)對(duì)共享單車企業(yè)和公眾的監(jiān)管。對(duì)企業(yè)在單車投放、用戶資金安全、用戶信息安全等方面進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)公眾亂停放單車、違法使用單車、故意損壞單車等行為進(jìn)行監(jiān)管。

(二)企業(yè)層面

針對(duì)企業(yè)運(yùn)營管理方面的問題，企業(yè)需做出如下應(yīng)對(duì)。首先，搭建產(chǎn)學(xué)研一體化平臺(tái)，與高校、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立研究中心，企業(yè)提供資金，科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，以解決共享單車發(fā)展中的一些技術(shù)障礙。其次，建立政企合作模式。例如：ofo小黃車與濱海新區(qū)達(dá)成合作，接管30多個(gè)有樁公共自行車停放點(diǎn)，以解決小黃車停放問題，開創(chuàng)了共享單車和公共自行車無縫連接新模式。最后，加大共享單車后續(xù)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。企業(yè)應(yīng)建立專門的共享單車后續(xù)服務(wù)與管理部門，加強(qiáng)共享單車停放和維修管理，對(duì)有質(zhì)量問題的單車及時(shí)維修，對(duì)廢棄的單車及時(shí)清除，切實(shí)履行企業(yè)責(zé)任。

(三)公眾層面

首先，公眾要遵守相應(yīng)的交通法規(guī)，遵守共享單車使用規(guī)則，安全文明使用單車，不亂停亂放、不故意破壞、不私自占有單車。其次，公眾要積極參與政府的決策制定，在各大城市征求共享單車管理意見時(shí)，踴躍參與，為共享單車的長遠(yuǎn)發(fā)展建言獻(xiàn)策。最后，公眾要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。對(duì)企業(yè)違法違規(guī)使用用戶押金、泄露用戶信息、不正當(dāng)競爭等行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。

(四)社會(huì)組織層面

社會(huì)組織具有志愿性、公益性、非營利性等特征，在公共事務(wù)的治理中具有政府和企業(yè)所不具備的天然地位和優(yōu)勢。要而言之，社會(huì)組織在共享單車的治理中應(yīng)發(fā)揮如下作用。首先，要制定相關(guān)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。例如：2017年7月5日，上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布了共享自行車的三項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)：《共享自行車第一部分：自行車》、《共享自行車第二部分：電助力自行車》和《共享自行車服務(wù)規(guī)范》。其他地方也可根據(jù)本地實(shí)際情況，制定相應(yīng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，甚至可以制定適應(yīng)全國的共同標(biāo)準(zhǔn)。其次，參與社區(qū)共享單車管理。社會(huì)組織可組建專門的志愿者巡查服務(wù)隊(duì)，對(duì)社區(qū)的共享單車進(jìn)行分片管理。通過開展規(guī)范使用單車的宣傳教育活動(dòng)、對(duì)違規(guī)停放行為進(jìn)行勸說和監(jiān)督以及利用運(yùn)營商的相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)隨處停放、閑置的自行車進(jìn)行規(guī)整等方式參與社區(qū)單車管理。

(五)機(jī)制層面

政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織是共享單車協(xié)同治理的四大主體，但協(xié)同治理的核心在于協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)，而協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)則依賴相關(guān)協(xié)同機(jī)制的建立。首先，建立共享單車的決策協(xié)同機(jī)制。政府在制定共享單車領(lǐng)域的法律法規(guī)時(shí)，要通過該機(jī)制與企業(yè)、公眾、社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)商，取得最大公約數(shù)，這不僅會(huì)使法律法規(guī)更加科學(xué)民主，也會(huì)使法律法規(guī)得到更有力的執(zhí)行和更好的遵守。其次，建立共享單車的執(zhí)行協(xié)同機(jī)制。政府部門要在履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立部門間的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府整體作用。政府和企業(yè)、社會(huì)組織也要建立執(zhí)行協(xié)同機(jī)制，可通過建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，更好地履行各自責(zé)任。最后，建立共享單車的監(jiān)督協(xié)同機(jī)制?？纱罱ü蚕韱诬嚤O(jiān)督平臺(tái)，發(fā)揮政府、公眾、社會(huì)組織對(duì)企業(yè)的共同監(jiān)督作用，對(duì)企業(yè)違法違規(guī)使用用戶押金、泄露用戶信息、不正當(dāng)競爭等行為進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)、公眾、社會(huì)組織也可對(duì)政府決策、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，確保政府科學(xué)決策、依法行政。只有通過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大協(xié)同治理機(jī)制，把政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織四大治理主體有機(jī)地聯(lián)系起來，讓四者共同發(fā)揮作用，朝著共同目標(biāo)邁進(jìn)，才能更好地解決共享單車面臨的問題，從而促進(jìn)共享單車健康有序發(fā)展。