北極環(huán)境軟法治理模式的發(fā)展趨勢(shì)研究

張栩凡

在北極環(huán)境的法律治理過程中，存在著國(guó)際公約、環(huán)北極國(guó)家的國(guó)內(nèi)法以及各種形式的軟法(1)軟法是指與國(guó)際公約等“硬法”相對(duì)的一類法律規(guī)范?？梢詫④浄ɡ斫鉃樵趪?yán)格意義上說不具有法律拘束力但其本身又有一定法律效果的國(guó)際文件。軟法的形式主要包括國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議的決議、宣言、決定、建議和標(biāo)準(zhǔn)等。。近年來，世界大國(guó)對(duì)北極區(qū)域不斷進(jìn)行探索且充滿利益紛爭(zhēng)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的國(guó)際公約等國(guó)際硬法在治理北極地區(qū)的相關(guān)問題方面達(dá)不到應(yīng)有的國(guó)際法實(shí)效，而使得軟法在治理北極環(huán)境的問題上發(fā)揮著重要的作用[1]。軟法在治理環(huán)境方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，比如便捷高效、具有靈活運(yùn)用的特點(diǎn)[2]；同時(shí)，軟法的制定成本較低，操作性會(huì)強(qiáng)一些，所以軟法成為當(dāng)今時(shí)代北極環(huán)境治理規(guī)則體系中的重要組成部分(2)北極區(qū)域環(huán)境保護(hù)的軟法治理體系主要包括北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略(AEPS)以及北極理事會(huì)和國(guó)際海事組織制定的一些協(xié)定、宣言和指南。。

從國(guó)際法的基本理論上來說，軟法的發(fā)展趨勢(shì)主要包括硬化為國(guó)際硬法，也就是被國(guó)際公約或區(qū)域性公約所吸收、納入、借鑒。也可能發(fā)展成為國(guó)際習(xí)慣法，這也是國(guó)際法的淵源之一，同樣具有國(guó)際法律效力，軟法在其發(fā)展過程中得到了一致的國(guó)家行為和法律確信，就可以演變?yōu)閲?guó)際習(xí)慣法，國(guó)際習(xí)慣法也需要國(guó)際社會(huì)普遍遵守和履行?；蛘呤寝D(zhuǎn)化為各國(guó)的國(guó)內(nèi)法，在軟法不斷被實(shí)踐的過程中，可能會(huì)有一些國(guó)家需要這種法律來治理內(nèi)國(guó)的此類情況，因此會(huì)借鑒采納軟法的具體規(guī)定，將其制定到內(nèi)國(guó)的國(guó)內(nèi)法之中，這就完成了國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化。軟法也有可能在監(jiān)管實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)硬化，這在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤為常見。例如：一項(xiàng)會(huì)計(jì)、銀行等金融領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)則在長(zhǎng)期的監(jiān)管實(shí)踐中會(huì)得到行業(yè)人員或行業(yè)組織的自覺遵守和推廣，這種情況下已經(jīng)不需要考慮其軟法本身的法律屬性了，其已經(jīng)硬化為該行業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)則，得到普遍遵守并具有約束力，這樣就實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的硬化。當(dāng)然，軟法的發(fā)展不一定非要實(shí)現(xiàn)硬化或是轉(zhuǎn)化為各國(guó)的國(guó)內(nèi)法，它也可以繼續(xù)保持軟法自身的法律屬性，以軟法治理的模式長(zhǎng)期存在，這在理論上也是可以的。最后，我們也要清楚地認(rèn)識(shí)到，軟法治理模式不是萬能的，當(dāng)軟法治理不再具有實(shí)際作用的情況下，其可能會(huì)失去效力，不再被遵守，或者被廢止，這也是理論上其發(fā)展趨勢(shì)的一種。

一、軟法實(shí)現(xiàn)“硬化”

(一)硬化為國(guó)際公約

軟法在其不斷得到遵守并在實(shí)踐過程中得到法律確信的情況下，就有可能實(shí)現(xiàn)硬化。如果軟法存在這些優(yōu)點(diǎn)，就說明其是良性軟法，那么在得到普遍認(rèn)可和遵守的情況下，就會(huì)被有關(guān)的國(guó)際公約所吸收，從而硬化為國(guó)際硬法。當(dāng)然，硬化為國(guó)際公約的規(guī)定不是一朝一夕可以實(shí)現(xiàn)的，而是需要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐積累和檢驗(yàn)，證明其確實(shí)有資格被硬化為國(guó)際硬法。在軟法硬化的過程中，有可能是軟法先轉(zhuǎn)化為國(guó)際習(xí)慣法，之后國(guó)際習(xí)慣法在長(zhǎng)期實(shí)踐過程中被國(guó)際公約所采納，實(shí)現(xiàn)軟法逐步硬化；也有可能是軟法直接被國(guó)際公約所吸收借鑒，實(shí)現(xiàn)軟法的直接硬化。這要具體情況具體分析，以此來判斷軟法硬化的過程和路徑。

在北極環(huán)境治理的眾多軟法中，就有軟法硬化的先例可循；并且，其完全符合良性軟法的要求，是在實(shí)踐中被普遍遵守而得到硬化的一項(xiàng)規(guī)則。它就是由國(guó)際海事組織(IMO)制定的《極地水域船舶航行國(guó)際準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱為《極地規(guī)則》)?！稑O地規(guī)則》中包括北極環(huán)境治理的一些硬法規(guī)定，主要有油污水、生活污水、垃圾排放等內(nèi)容，并且提出了船舶在航行過程中要做到的環(huán)境保護(hù)要求，以及兼顧環(huán)保和航運(yùn)的平衡，同時(shí)要增加環(huán)境保護(hù)的額外措施，還要特別關(guān)注敏感物種、水下噪聲、船舶與鯨以及其他哺乳動(dòng)物可能發(fā)生的碰撞危險(xiǎn)。

《極地規(guī)則》的前身是2002年國(guó)際海事組織頒布的《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》。那時(shí)，該指南僅是國(guó)際海事組織對(duì)在北極航行的船舶給予的航行建議，也就是我們所認(rèn)為的屬于軟法性質(zhì)的指南，不具備法律強(qiáng)制力[3]。而后，在2009年，國(guó)際海事組織大會(huì)通過《極地水域船舶航行指南》，這是由2002年的指南發(fā)展而來的，但是，2009年的指南是由國(guó)際海事組織大會(huì)頒布出臺(tái)的，從國(guó)際法的基本理論上來看，其屬于國(guó)際組織的大會(huì)決議，因此具有比之前指南更強(qiáng)大的影響力，有發(fā)展為國(guó)際習(xí)慣法而具有法律強(qiáng)制力的可能[4]。再之后，國(guó)際海事組織認(rèn)為有必要發(fā)展一項(xiàng)具有法律強(qiáng)制力的國(guó)際公約來對(duì)極地的船舶航行以及環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)制。在此背景下，結(jié)合之前多年累積的軟法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際海事組織開始了制定國(guó)際公約的進(jìn)程，并于2014年通過了《極地規(guī)則》，該國(guó)際公約于2017年1月1日正式生效?？梢钥闯?，從《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》到《極地水域船舶航行指南》再到《極地規(guī)則》的頒布實(shí)施生效，軟法實(shí)現(xiàn)了硬化，國(guó)際海事組織頒布的指南一步步硬化為國(guó)際海事組織制定的國(guó)際公約。這就是北極環(huán)境治理過程中軟法硬化的典范。

(二)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法

北極環(huán)境治理的軟法眾多，它們?cè)趯?shí)踐過程中會(huì)被環(huán)北極國(guó)家借鑒成為該國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)法的一部分，這并不奇怪。以《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》來說，它就是由芬蘭政府牽頭頒布的一項(xiàng)北極環(huán)境治理的軟法規(guī)范，其在北極環(huán)境治理的過程中發(fā)揮著極其重要的作用，并得到環(huán)北極國(guó)家一定程度的遵守和履行[5]。在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的北極理事會(huì)，這個(gè)環(huán)北極國(guó)家組成的政府論壇也頒布和提出了許多北極環(huán)境保護(hù)的指南和建議，這些軟法在實(shí)踐過程中會(huì)被一些國(guó)家的內(nèi)國(guó)法所吸收和借鑒，其中的精髓會(huì)被制定為一國(guó)的內(nèi)國(guó)法。環(huán)北極國(guó)家會(huì)將這些軟法納入、轉(zhuǎn)化或者并入內(nèi)國(guó)法，這由該國(guó)家法律所規(guī)定的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的理論而決定。同時(shí)，這些北極環(huán)境治理的軟法規(guī)范也會(huì)被非環(huán)北極國(guó)家所借鑒吸收，成為其國(guó)家的國(guó)內(nèi)法規(guī)定。這是由于北極環(huán)境治理問題實(shí)在是迫在眉睫，其提出的一些最低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然極有可能被一些國(guó)家所采納，成為一國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。

二、繼續(xù)保持軟法治理模式

當(dāng)今世界，北極地區(qū)的局勢(shì)很不穩(wěn)定，充斥著太多政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和資源利益，因此在治理過程中很難實(shí)現(xiàn)硬法治理，這是國(guó)際社會(huì)普遍的共識(shí)。一些大國(guó)在利益問題上有著巨大的分歧，這些世界大國(guó)間的博弈都會(huì)影響到北極環(huán)境保護(hù)國(guó)際公約的制定。在這種情況下，硬法的效力反而不如軟法的效果好。因此，在北極環(huán)境保護(hù)的過程中，軟法治理模式有可能長(zhǎng)期繼續(xù)存在，在一定的情況下發(fā)揮其實(shí)效，在一些情況下不被遵守，也就是在有些北極環(huán)境治理的領(lǐng)域達(dá)不成合作和共識(shí)，導(dǎo)致軟法治理成為一道擺設(shè)。這些情況都有可能存在。但在制定國(guó)際公約或區(qū)域性公約不太可行的情況下，繼續(xù)保持軟法治理也是一種妥協(xié)的辦法[6]。而在接下來的北極環(huán)境軟法治理的過程中，要注意兼顧各方的利益和訴求，盡可能使軟法治理得到普遍遵守[7]。不妨嘗試強(qiáng)化北極理事會(huì)的環(huán)境治理作用，讓更多觀察員國(guó)的聲音可以發(fā)出，并借鑒其中行之有效的環(huán)境保護(hù)策略，同時(shí)拓寬環(huán)境治理的資金渠道，更加優(yōu)先考慮生態(tài)基金的方式，發(fā)達(dá)國(guó)家擁有比發(fā)展中國(guó)家更強(qiáng)大、更先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)，而發(fā)展中國(guó)家也愿意參與北極的環(huán)境治理，學(xué)習(xí)新技術(shù)并更好地了解北極這個(gè)區(qū)域。因此，可以利用生態(tài)基金這個(gè)基金渠道，讓更多國(guó)家參與北極的環(huán)境保護(hù)。

三、軟法治理模式失靈

以上討論了很多北極環(huán)境治理軟法的發(fā)展趨勢(shì)，總體來講都是良性發(fā)展，會(huì)使得北極環(huán)境得到有效治理。但是，軟法治理模式自身存在著缺陷和漏洞，如軟法的強(qiáng)制力不足、權(quán)威不夠[8]，因此不一定能夠順利實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。如果能夠硬化為國(guó)際公約或轉(zhuǎn)化為一國(guó)的國(guó)內(nèi)法，確實(shí)是軟法發(fā)展的最佳歸宿，這說明該軟法是良性軟法，值得被運(yùn)用到更廣泛的領(lǐng)域?；蛘哒f，能夠繼續(xù)保持軟法的治理模式也算是保持住了穩(wěn)定的局面，畢竟穩(wěn)定壓倒一切，在穩(wěn)定的軟法治理過程中，總能夠看到北極區(qū)域環(huán)境保護(hù)的生機(jī)和希望，會(huì)對(duì)北極環(huán)境保護(hù)的進(jìn)展貢獻(xiàn)一份力量。但根據(jù)軟法發(fā)展的理論，軟法是有可能發(fā)展為惡法而被徹底拋棄的，或是其不被大部分國(guó)家所遵守，從而失去其軟法實(shí)效。在這樣的情況下，軟法就不會(huì)發(fā)揮任何的作用。北極環(huán)境治理的路途充滿波折和挑戰(zhàn)，世界上大國(guó)之間的博弈和利益的沖突，使北極環(huán)境的保護(hù)變得不確定，如果爭(zhēng)斗到一定程度，不要說環(huán)境保護(hù)這種問題，連北極的安全問題也需要我們認(rèn)真來思考。所以，我們必須保持清醒。一方面要利用現(xiàn)有的軟法治理模式，努力保護(hù)北極的環(huán)境；另一方面，在可能的情況下，要促進(jìn)軟法硬化，使之得到更為廣泛的認(rèn)同和遵守，成為真正意義上的國(guó)際硬法。當(dāng)軟法治理徹底失靈的時(shí)候，我們也要及時(shí)找出其他替代辦法，繼續(xù)維持北極環(huán)境的和平與穩(wěn)定，保護(hù)人類的家園盡可能少受到環(huán)境的污染和損害。

四、結(jié)語

北極區(qū)域環(huán)境的軟法治理對(duì)保護(hù)北極環(huán)境的重要性不言而喻，在北極地區(qū)日益被世界大國(guó)所覬覦的今天，要積極推動(dòng)北極環(huán)境的軟法之治實(shí)現(xiàn)硬化，以國(guó)際硬法的方式保護(hù)北極環(huán)境更有理論性和國(guó)際法依據(jù)。

同時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)參與北極環(huán)境的軟法治理，這是我國(guó)人類命運(yùn)共同體理念的外在表現(xiàn)。要知道，在當(dāng)今世界，人類命運(yùn)互相依存，只有共同發(fā)展才能保證人類文明不斷進(jìn)步與提升[9]。并且，習(xí)近平總書記于2019年4月在中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)的講話中首提構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體?？梢钥闯觯袊?guó)目前高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)和利用。在此背景下，我國(guó)作為世界上的大國(guó)，有義務(wù)也有責(zé)任積極保護(hù)北極的生態(tài)環(huán)境，使之不受到污染和侵害。目前，我國(guó)已經(jīng)成為北極理事會(huì)的正式觀察員國(guó)。正式觀察員國(guó)雖沒有像理事會(huì)一樣的表決權(quán)，但自動(dòng)享有參與理事會(huì)的權(quán)利，同時(shí)擁有發(fā)言權(quán)和項(xiàng)目提議權(quán)。因此，我國(guó)可以積極在北極理事會(huì)框架下，提出符合中國(guó)利益的北極環(huán)境軟法治理模式以及現(xiàn)行北極環(huán)境軟法治理的改進(jìn)方式。以國(guó)際法治的方式保護(hù)北極區(qū)域的環(huán)境和諧美麗，是我國(guó)在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體過程中應(yīng)該負(fù)有的大國(guó)責(zé)任意識(shí)。