論我國地方金融監(jiān)管權(quán)的回歸與發(fā)展

胡向臘

(貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

金融新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展導(dǎo)致金融監(jiān)管的新問題層出不窮。由于我國中央到地方的金融監(jiān)管法律體系與機制均不完善，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞而引發(fā)區(qū)域性、局部性金融風(fēng)險。地方金融監(jiān)管權(quán)的回歸和發(fā)展關(guān)系地方金融監(jiān)管的效率、效果，也關(guān)系到地方金融發(fā)展的健康與安全，故補齊長期中央集權(quán)式監(jiān)管給地方金融監(jiān)管造成的短板對我國金融監(jiān)管體系的完善具有現(xiàn)實意義。

一、我國地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國金融監(jiān)管奉行宏觀審慎監(jiān)管的原則，由中央“一行兩會”(中央銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會)牽頭監(jiān)管，地方金融管理部門(金融工作局或金融辦公室)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和中央政策，對所轄區(qū)域的金融機構(gòu)、準金融機構(gòu)及民間金融活動進行監(jiān)督與管理，中央與地方金融監(jiān)管部門共同作用于維護金融業(yè)的安全與穩(wěn)定運行。由于我國還沒有出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性金融法，金融監(jiān)管體系缺乏整體設(shè)計，金融監(jiān)管部門在職能、權(quán)力邊界等方面仍劃分不明。以山東省地方金融監(jiān)管體制改革為例，自2013年至今已建立省、市、縣三級部門組成的地方金融監(jiān)管體系：省級金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)、配合中央駐魯金融監(jiān)管部門對全省各類金融機構(gòu)進行監(jiān)管，負責(zé)對地方金融組織和相關(guān)金融活動實施監(jiān)管并做好相關(guān)服務(wù)與協(xié)調(diào)工作、處理地方金融突發(fā)事件和重大事件，協(xié)調(diào)各級相關(guān)部門防范和處置非法集資工作等；市、縣級地方金融監(jiān)管局則按照屬地管理與權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，協(xié)作轄區(qū)內(nèi)法定金融監(jiān)管部門派出機構(gòu)、地方政府相關(guān)部門，基本實現(xiàn)條塊結(jié)合的工作模式。從山東省地方金融監(jiān)管體系可管窺一豹，在我國大部分區(qū)域，地方金融監(jiān)管部門雖已基本建立，但在具體工作中仍大多為中央金融監(jiān)管部門進行地方工作開展的協(xié)調(diào)與配合，沒有自主監(jiān)管的權(quán)限。

二、我國地方金融監(jiān)管存在的問題

(一)垂直監(jiān)管存在空白地帶

我國以“一行兩會”的專業(yè)監(jiān)管與監(jiān)管權(quán)限的分業(yè)劃分頒行了具體的《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券投資基金法》等單行法，又設(shè)立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(金穩(wěn)會)，合并了中國銀監(jiān)會與保監(jiān)會，實現(xiàn)了“一委一行兩會”負責(zé)的分業(yè)、分塊監(jiān)管。當前，央行的派出機構(gòu)設(shè)置到縣，銀保監(jiān)會的派出機構(gòu)設(shè)置到省、市，證監(jiān)會的派出機構(gòu)設(shè)置到省，然而我國大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款、融資性擔(dān)保等金融機構(gòu)都設(shè)置于縣、鄉(xiāng)，甚至村，垂直監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管結(jié)合模式下各金融監(jiān)管機構(gòu)的派出機構(gòu)對微觀金融業(yè)發(fā)展問題的監(jiān)管鞭長莫及，存在空白。

(二)“金融風(fēng)險屬地處置原則”難以落實

“金融風(fēng)險屬地處置原則”以地域范圍作為監(jiān)管金融安全、防范金融風(fēng)險應(yīng)遵循的標準，為金融監(jiān)管劃分“責(zé)任地”。近年中央為鼓勵金融業(yè)蓬勃發(fā)展出臺了一系列促金融業(yè)支持中小企業(yè)、小微企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展的政策文件，以提高資金流動效率。因地方監(jiān)管部門無法平衡監(jiān)管與地方金融發(fā)展、引進企業(yè)與資金等之間的關(guān)系，熱衷于追求數(shù)字政績，導(dǎo)致地方金融發(fā)展隱患重重，與中央金融監(jiān)管安全的目標背道而馳?！敖鹑陲L(fēng)險屬地處置原則”確定了誰捅簍子誰負責(zé)收拾的責(zé)任承擔(dān)形式，倒逼地方政府、地方金融監(jiān)管部門收緊對金融機構(gòu)或理財平臺的監(jiān)控，提高行業(yè)門檻。風(fēng)險防控前置能促使政府在危機處理能力范圍內(nèi)推進金融業(yè)發(fā)展。但我國傳統(tǒng)上為從中央到地方的垂直監(jiān)管和地方金融監(jiān)管部門的橫向監(jiān)管，中央的垂直監(jiān)管與地方的橫向監(jiān)管之間沒有具體的權(quán)力與責(zé)任劃分，兩者協(xié)調(diào)有難度導(dǎo)致地方金融監(jiān)管既可能重疊又可能出現(xiàn)真空。因資金具有流動性，地方金融監(jiān)管部門需要跨省、跨區(qū)域協(xié)作，但我國金融監(jiān)管體系與機制建設(shè)在這一塊還基本處于空白狀態(tài)。地方監(jiān)管信息與資源無法實時傳播與交流，監(jiān)管職責(zé)也相互交叉，責(zé)任推諉在所難免。

(三)金融法律法規(guī)體系亟待完善

當前我國金融法體系中沒有對地方金融監(jiān)管部門的主體地位進行規(guī)定，也沒有涉及地方金融監(jiān)管部門權(quán)力與職責(zé)的規(guī)范。多地政府在金融監(jiān)管體制改革的過程中雖相繼出臺了一些地方金融監(jiān)管條例或辦法，但作為政府規(guī)范性文件，位階較低，地方金融監(jiān)管部門不能實現(xiàn)有力監(jiān)管地方金融活動、打擊違法金融行為的目標。沒有完備的上行法律與法規(guī)，各地地方性金融條例的制定可能規(guī)范粗糙，甚至背離中央對金融安全與監(jiān)管的目標。地方性金融條例一般只對該行政轄區(qū)內(nèi)的金融機構(gòu)和民間金融活動有效，對于跨地域開展實務(wù)金融活動與金融行為的監(jiān)管，常?！白浇笠娭狻?，時而“無法可依”，時而“有法難依”。 各地金融監(jiān)管部門與中央金融監(jiān)管部門之間也缺少具體統(tǒng)一的信息及時共享與溝通的機制，導(dǎo)致地域之間、央地之間的具體監(jiān)管標準不統(tǒng)一。

(四)央地金融監(jiān)管目標沖突

央地金融監(jiān)管部門之間存在目的沖突，中央將監(jiān)管金融風(fēng)險、保障金融安全與穩(wěn)定發(fā)展作為目標，地方金融管理部門卻更注重發(fā)展速度，甚至為一些金融機構(gòu)籌措發(fā)展平臺或基金，地方金融安全漏洞頻出。

(五)央地金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)

我國對金融活動的行為監(jiān)管以中央監(jiān)管為主，央地之間沒有明確的職責(zé)界限，地方金融局(辦)與中央外派到地方的機構(gòu)之間沒有合作溝通機制，地方金融監(jiān)管部門的地位尷尬。我國雖在簡政放權(quán)下地方金融監(jiān)管得到發(fā)展，但許多金融監(jiān)管行為仍需逐層上報，地方金融監(jiān)管部門自主監(jiān)管權(quán)很弱。以P2P網(wǎng)貸平臺監(jiān)管為例，2007年我國地方P2P網(wǎng)貸平臺開始發(fā)展，近年來已呈井噴式發(fā)展，但花費了較長時間才確定銀保監(jiān)會(在銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并前為銀監(jiān)會)為網(wǎng)貸平臺監(jiān)管主體，根據(jù)2016年銀監(jiān)會公布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》規(guī)定，由地方金融管理部門(市金融局)監(jiān)管其注冊、進入市場等內(nèi)容，銀監(jiān)部門監(jiān)管行為，金融局進行機構(gòu)監(jiān)管。自2018年6月以來一度迅猛發(fā)展的P2P網(wǎng)貸平臺相繼爆雷，監(jiān)管部門開展了P2P網(wǎng)貸平臺專項整治，僅廣東省在2018年前10個月就對總部設(shè)立在省內(nèi)的67家P2P網(wǎng)貸平臺立案偵查。網(wǎng)貸平臺購買空殼公司虛構(gòu)借款人擔(dān)保人、一平臺飾多角色進行非法集資的案件仍屢屢發(fā)生。問題的原因既是金融業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險同在，也是央地之間的監(jiān)管體系不完善，地方金融監(jiān)管部門權(quán)力范圍不明晰、監(jiān)管意識薄弱、能力有限、對于出現(xiàn)的新問題沒有及時處理的權(quán)限，反映央地之間監(jiān)管不協(xié)調(diào)。

三、我國地方金融監(jiān)管權(quán)的回歸與發(fā)展

(一)建立統(tǒng)一的金融基本法

金融分業(yè)監(jiān)管是人為地將金融市場分割開進行監(jiān)管的模式，雖可達到專業(yè)化監(jiān)管的目的，但由于金融市場具有內(nèi)在統(tǒng)一性，金融業(yè)領(lǐng)域的各種業(yè)務(wù)之間常有交叉甚至混業(yè)經(jīng)營。如果僅據(jù)人為分割的市場領(lǐng)域來分塊監(jiān)管，可能出現(xiàn)法與法之間、行業(yè)監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管邊界不清的問題，需要建立統(tǒng)一的金融基本法對金融行業(yè)的基本規(guī)則、金融監(jiān)管部門的基本職責(zé)、權(quán)限進行規(guī)定和劃分，以明確中央與地方金融監(jiān)管部門之間的關(guān)系、地方金融監(jiān)管主體的監(jiān)管目的與原則，以保障地方金融監(jiān)管部門在地方金融發(fā)展、監(jiān)管等方面具有合理的自主權(quán)。

(二)明確地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍

中央明確了地方政府對“7+4”類(7類金融機構(gòu)包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及4類金融中介機構(gòu)包括投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易所)金融機構(gòu)進行監(jiān)管的權(quán)限，隨著金融活動越來越復(fù)雜多樣，這種將監(jiān)管范圍進行明確界定的條文限制了監(jiān)管活動的對象和范圍。在中央垂直監(jiān)管的模式下沒有被定義或確定形態(tài)的金融機構(gòu)、以及金融行為處于監(jiān)管的灰色地帶。地方金融監(jiān)管部門相對于中央監(jiān)管來說，更微觀，更有優(yōu)勢適當監(jiān)管。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)落實“金融風(fēng)險處置屬地原則”，形成事前、事中、事后監(jiān)管的協(xié)同。

(三)合理劃分中央與地方在雙層監(jiān)管中的金融監(jiān)管權(quán)

在劃分金融監(jiān)管權(quán)時，必須堅持以中央事權(quán)指導(dǎo)的審慎監(jiān)管。但是要真正建立中央與地方雙層監(jiān)管模式也需要合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)，在強化中央對地方進行督促和指導(dǎo)的基礎(chǔ)上賦予地方金融監(jiān)管部門相對獨立的金融監(jiān)管權(quán)，真正下放監(jiān)管權(quán)限，對于新問題、新業(yè)態(tài)以及地方金融監(jiān)管機構(gòu)無法解決的監(jiān)管不確定情況，地方監(jiān)管部門要及時上報，中央加強對地方的監(jiān)管，在適當情況下主動介入，真正建立條塊式雙層監(jiān)管。

(四)完善中央到地方金融法律法規(guī)體系

在對地方金融監(jiān)管機構(gòu)的定義中要明確并統(tǒng)一地方金融監(jiān)管部門的名稱、職能、權(quán)限與監(jiān)管原則，避免各地金融監(jiān)管部門規(guī)定不一，改善地方金融監(jiān)管責(zé)任相互推諉、金融服務(wù)與金融監(jiān)管混為一談的問題。還應(yīng)完善“一委一行兩會”針對金融業(yè)中各方面活動所需的金融法規(guī)、條例與辦法，為地方性金融監(jiān)管法規(guī)的進一步制定或修訂提供更完備的參照標準，以完善中央到地方的金融法律法規(guī)體系。并且加強中央對地方制定的地方性金融監(jiān)督法規(guī)的審查備案，減少因上行與下行法規(guī)之間形成監(jiān)管漏洞。

(五)加強人才培養(yǎng)與專業(yè)化團隊的建設(shè)

金融事務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性相比其他社會活動的監(jiān)管而言更高，通過專業(yè)性培訓(xùn)，以保證金融監(jiān)管活動的科學(xué)與專業(yè)。金融監(jiān)管部門可以總結(jié)經(jīng)驗并組織學(xué)習(xí)與交流，通過對金融監(jiān)管工作先進單位的工作經(jīng)驗或典型金融監(jiān)管案例的集中研討，吸取金融監(jiān)管中的教訓(xùn)、經(jīng)驗，可以促進金融監(jiān)管隊伍的專業(yè)化建設(shè)，也可以提高監(jiān)管團隊的監(jiān)管能力。

(六)完善金融監(jiān)管配套機制的建設(shè)

金融業(yè)資金流動靈活頻繁，協(xié)調(diào)央地之間、地方之間的金融監(jiān)管關(guān)系在促進地方金融業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展方面非常重要。中央與地方之間、各區(qū)域之間要進行有效的信息互動，減少地方金融監(jiān)管的重疊與真空，需建立從中央到地方協(xié)同的與區(qū)域之間協(xié)調(diào)互動的金融監(jiān)管配套機制：包括信息對流機制、工作協(xié)調(diào)機制等。央地之間的信息對流與工作協(xié)調(diào)機制可有效避免金融監(jiān)管出現(xiàn)斷層與真空，中央可及時匯總各地金融監(jiān)管中出現(xiàn)的必要的、具有普遍影響的問題進行統(tǒng)一回復(fù)或解答，以統(tǒng)一全國金融監(jiān)管的標準；各區(qū)域之間的信息互流與工作協(xié)調(diào)機制可避免出現(xiàn)多個部門對同一金融機構(gòu)重復(fù)執(zhí)法或者推諉責(zé)任的問題，保障金融參與主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

(七)充分調(diào)動社會金融組織積極性

金融協(xié)會依據(jù)我國金融領(lǐng)域單行法律與《社會團體登記管理條例》等相關(guān)規(guī)定成立，是一種社會性的金融組織。其作用除聯(lián)絡(luò)金融業(yè)內(nèi)的機構(gòu)并為它們提供服務(wù)、信息、機會外，還有維護社會金融秩序、維護全行業(yè)與會員單位的合法權(quán)益與共同利益等。金融協(xié)會在金融企業(yè)與政府之間、業(yè)內(nèi)企業(yè)之間以及區(qū)域之間的聯(lián)系與交流合作中起著紐帶作用，在完善金融監(jiān)管系統(tǒng)、業(yè)內(nèi)標準與規(guī)則、業(yè)內(nèi)自發(fā)的良性競爭與發(fā)展甚至金融法治發(fā)展中可發(fā)揮輔助與推動作用。