當前扶貧領域存在的誠信缺失問題及對策研究

鄭 煜 趙平俊

貧窮，是人類歷史進程中面對的共同問題，是一個世界性的難題。聯(lián)合國在1945年成立之初就將“消滅貧困”寫進了《聯(lián)合國憲章》，是聯(lián)合國《新千年發(fā)展目標》的主要工作之一。作為世界上最大的發(fā)展中國家，消除貧困、改善民生、發(fā)展經(jīng)濟，是中國政府幾代人重要的治國理政目標。從1986年國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組的成立到1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》的頒布,再到2016年的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》與2018年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》的出臺,幾十年來，中央扶貧政策幾經(jīng)調(diào)整:從“救濟式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”；從“區(qū)域性扶貧”再到“精準扶貧”。反貧困的斗爭已進入攻堅關鍵階段，而形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁厭戰(zhàn)情緒和消極腐敗現(xiàn)象仍然存在，情節(jié)嚴重的已然影響脫貧攻堅工作的順利進展?！傲⑾掠薰粕街?，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020 年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會?！盵1]我們必須明晰打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的困難和挑戰(zhàn)，切實增強責任感和緊迫感，一鼓作氣、精銳出戰(zhàn)、精準施策，以更有力的行動、更扎實的工作，集中力量攻克貧困的難中之難，確保打贏脫貧這場對如期全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標具有決定性意義的攻堅戰(zhàn)。

一、當前脫貧攻堅工作取得的成效

回顧40年中國扶貧開發(fā)歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準扶貧的政策演變，取得了巨大成就。特別是在習近平總書記提出“六個精準”要求后，脫貧攻堅工作在力度、廣度、深度和精準度上都達到了新的水平。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主任劉永富在十三屆全國人大二次會議記者會上談到“脫貧攻堅戰(zhàn)的總體印象概括為兩句話：脫貧攻堅取得了顯著的成就，我們對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)充滿了信心”[2]。當前脫貧攻堅工作取得的成效具體概括為三點：

(一)貧困人口銳減

2012年底實施精準扶貧之初，我國的貧困人口為9899萬人。在打脫貧攻堅戰(zhàn)的三年之初，我國貧困人口驟減為1660萬人。從2012年底到2018年這六年的時間里，我國貧困人口數(shù)量下降到原來的六分之一，總共減少了8000多萬貧困人口，平均每年減貧1300多萬人。我國連續(xù)六年完成超過千萬數(shù)額的減貧任務，贏得了國際社會的普遍贊譽。

(二)貧困縣將有一半“摘帽”

貧困縣數(shù)量由一開始的832個減少到2018年底所剩的400多個貧困縣。其中2016年摘帽了28個貧困縣，2017年摘帽了125個貧困縣，2018年據(jù)評估又將一舉摘掉280個縣左右。隨著脫貧攻堅工作的炙熱化，我國貧困縣即將有一半“摘帽”，這項工作得到了全國人民的普遍認可。

(三)建檔立卡貧困村減少近百分之八十

為了對貧困縣開展監(jiān)測評估工作，了解和分析扶貧工作情形，我們對貧困達到國家扶貧標準的貧困戶實行建檔立卡。我國在2013年有建檔立卡貧困村12.8萬個，2018年底還剩2.6萬個建檔立卡貧困村，六年間建檔立卡貧困村減少近百分之八十，這為我國大規(guī)模減貧工作做出了巨大的貢獻，得到了貧困地區(qū)、貧困群眾的積極響應與稱贊。

二、當前脫貧攻堅工作中存在的誠信缺失問題

誠信作為一種美德是中華民族文化之寶，但它不屬于歷史，更屬于當下。[3]扶貧工作中的誠信缺失不僅體現(xiàn)在部分基層干部和部分群眾沒有約束好自我個體，自身修養(yǎng)不到位，也外在地體現(xiàn)在各級扶貧干部在人際關系中的踐約與守諾不到位。中國現(xiàn)階段的脫貧攻堅工作在總體上進展順利，成效顯著，2020年實現(xiàn)全民奔小康的既定目標也一定能實現(xiàn)。但通過對各級紀檢監(jiān)察部門通報的脫貧攻堅領域腐敗行為以及各地區(qū)存在的一些不合理現(xiàn)象進行分析可以看出，基層脫貧攻堅工作中各類誠信缺失行為還大量存在。具體反映在以下幾方面：

(一)部分基層干部誠信缺失

當前扶貧工作的主體責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實施在基層村委，駐村工作隊與隊員負責監(jiān)督。雖然這些工作表面上看來很合理，但在實際操作中更多的工作是依靠村委干部來完成，有些村委干部在識別與退出過程中串通一氣、欺上瞞下、弄虛作假、欲蓋彌彰，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核不嚴、駐村監(jiān)督無法開展等現(xiàn)實問題，致使基層脫貧攻堅工作問題重重。呂梁市紀委于2018年10月31日公布了幾起扶貧領域腐敗和作風問題典型案例，其中兩起尤為典型。交口縣石口鄉(xiāng)郭家?guī)X村黨支部書記李小明未按上級文件要求對擬出列名單進行民主評議，私自確定出列標準的問題；興縣高家村鎮(zhèn)中莊村黨支部原書記任寨全違規(guī)將其本人和一些不符合貧困戶條件的支村兩委成員、村民代表共11戶40人上報為建檔立卡貧困戶，還利用職務之便貪污易地扶貧搬遷補助款2.52萬元等問題。[4]這些現(xiàn)象的發(fā)生反映出某些地方的個別領導干部黨性修養(yǎng)缺乏，原則性不強，存在僥幸心理，在涉及到自身利益的問題上出現(xiàn)誠信缺失行為。

(二)部分群眾誠信缺失

隨著教育、產(chǎn)業(yè)、金融、健康等各類政策紅利充分釋放，部分基層群眾逐漸出現(xiàn)不履行贍養(yǎng)老人義務、虛報冒領扶貧資金、嚴重違反公序良俗等誠信缺失現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：為貪圖小利而并戶，截留補助資金卻不贍養(yǎng)老人；與老人另戶，因得不到補助資金而不贍養(yǎng)老人；因老人常年體弱多病，而自身生活拮據(jù)而不贍養(yǎng)老人；利用個人貧困信息幫助非貧困戶享受貧困政策紅利(比如：一戶一策農(nóng)機補貼、養(yǎng)殖補貼)；提供虛假信息享受低保待遇；隱瞞真實情況夫妻假離婚、違規(guī)并戶；好吃懶做，賭博吸毒；婚喪嫁娶大操大辦；薄養(yǎng)厚葬、攀比跟風。這些現(xiàn)象的存在，在一定程度上容易引發(fā)貧困戶與邊緣戶之間的矛盾，出現(xiàn)爭當貧困戶現(xiàn)象。例如,2017年8月浙江省紀委曝光的臺州市路橋區(qū)蓬街鎮(zhèn)雙聯(lián)村黨員張文飛隱瞞家庭經(jīng)濟收入、居住條件和生活條件等情況，騙取了11520元低保金。部分基層群眾在錯誤價值觀的引導下做出的誠信缺失之事，違背了和諧社會的倫理訴求。

(三)部分扶貧項目實施誠信缺失

寧夏自治區(qū)紀委2018年04月16日通報：中寧縣列生牛羊養(yǎng)殖專業(yè)合作社法定代表人馬列生在2013到2014年間以本人、親屬以及村民名義虛報圈棚、黃貯池項目，非法占有國家各類補助資金3.4萬元。[5]又如和田地區(qū)紀委監(jiān)委曝光和田廣播電視大學原黨委委員、副校長艾買爾尼牙孜·買買提奴爾違規(guī)冒用61名農(nóng)民身份，成立種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社，騙取扶貧項目資金50萬元問題。[6]通過各級政府歷年來對外公示的扶貧領域違法違紀行為信息可以看出，扶貧項目實施方面還存在個別村級企業(yè)(包括合作社)通過做假賬，加大支出，減少收益來套取扶貧資金；將專項扶貧資金挪作他用；扶貧項目建設目標不明確，缺乏可持續(xù)發(fā)展基礎；扶貧項目建設與扶貧資金使用過程不透明，審核把關不嚴，造成扶貧資源浪費；扶貧項目缺斤短兩、施工方虛報工程量騙取扶貧資金等扶貧項目實施過程中的種種誠信缺失現(xiàn)象，直接侵蝕了群眾的切身利益，損害了黨和政府的形象。

三、扶貧領域誠信缺失行為存在的主要原因分析

造成扶貧領域誠信缺失的原因是多方面的。既有政策規(guī)定的不規(guī)范因素的影響，也與基層干部、貧困群眾自身素質(zhì)有關，具體可概括為以下幾方面：

(一)制度要求尚不規(guī)范。各地方的各類扶貧工作尚在摸索中前行，沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督、預防、懲治制度模式。一是對派駐扶貧干部的素質(zhì)要求不明確，一些扶貧干部專業(yè)水平較低，被動參與扶貧思想嚴重，對國家各類扶貧惠農(nóng)政策的學習理解不夠，在貫徹落實上出現(xiàn)偏差。二是基層群眾針對發(fā)現(xiàn)問題的申述渠道不暢，一些別有用心的人利用政策空子為自己或者他人謀取利益提供了便利。三是在國家實施大規(guī)模脫貧攻堅工作初期，一些基層干部與農(nóng)戶利用貧困戶識別、審核、公示等方面的扶貧政策缺陷串通一氣，偽造年度收入信息、加大支出數(shù)額、巧立致貧原因，繞過村民委員會把一些不符合“八不進”原則或明顯不符合貧困戶標準的農(nóng)戶評為貧困戶。四是基層黨組織監(jiān)督機制不完善，沒有對基層干部的不良行為形成有效的監(jiān)督，造成一些基層黨員領導干部的政治素質(zhì)不高，利己思想嚴重。

(二)社會誠信體系尚不健全。隨著脫貧攻堅工作的推進，一些地區(qū)、一些干部通過造假項目、假信息、推遲銷戶、虛增農(nóng)戶等違規(guī)操作手段套取國家各類涉農(nóng)、涉貧資金，一些群眾好吃懶做、攀比跟風甚至賭博吸毒等誠信缺失現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，這些基層干部和基層群眾在利益面前喪失了黨性，喪失了原則，喪失了最基本的誠信觀念。表面來看，誠信缺失是由道德滑坡造成的，但放眼深層，既有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、市場缺陷、機制不完善和誠信道德教育缺失的影響，也有社會信用體系建設不完善、法律法規(guī)不健全等因素的影響。這說明我國對社會失信行為的懲戒體系還不完善，懲處力度還遠遠不夠，沒有對社會失信行為形成有效的震懾力。

(三)監(jiān)督管理機制還不到位。一些基層黨組織和行業(yè)主管部門沒有抓好主體責任和監(jiān)督責任的落實，沒有充分認識到扶貧工作的重要性；針對各級扶貧干部責任的考核不到位，針對扶貧資金、項目、物資的審核、下?lián)芘c使用的監(jiān)督和檢查力度不夠，未能發(fā)現(xiàn)更深層次的問題。加之一些基層黨組織和行業(yè)主管部門對國家扶貧資金使用、物資發(fā)放、項目建設過程的監(jiān)管不到位，了解各類扶貧信息的申述反饋渠道還不通暢，給扶貧領域腐敗現(xiàn)象留下了較大生存空間，致使一些基層干部責任意識缺乏、價值觀念淡化、誠信觀念缺失，為一己私利便敢伸手。

四、針對扶貧領域誠信缺失行為的建議與對策

隨著國家脫貧攻堅工作的深入推進，各項扶貧政策的落實力度會繼續(xù)加大，貧困群眾會獲得更多政策紅利，但扶貧領域的誠信缺失現(xiàn)象也會繼續(xù)存在。從根本上解決這些問題需從多方面入手，幾點建議與對策如下：

(一)規(guī)范扶貧政策機制，降低誠信缺失可能

1.建立扶貧干部能力素質(zhì)提升機制。定期對各級扶貧干部進行扶貧培訓，不僅要進行技術指導，更重要的是定期對其進行思想教育，以提升扶貧干部誠信素養(yǎng)，讓活躍在扶貧一線的扶貧干部都能成為扶貧領域誠信的踐行者。同時，強化扶貧干部辨別扶貧失信行為的能力，在扶貧過程當中能有效鑒別出村民的失信行為。最后，上下游扶貧干部間應定期進行工作匯報和經(jīng)驗交流，切實推進脫貧攻堅工作有效完成。

2.暢通群眾維權機制。通過網(wǎng)站、微信平臺、電話、微博等各類載體，及時傾聽和收集群眾反映強烈的涉及扶貧領域的腐敗問題，并能有效地且有針對性地幫助群眾處理這些問題。暢通群眾維權機制在于充分保障群眾的知情權、參與權，切實維護群眾的合法權益，讓群眾也積極地參與到脫貧攻堅戰(zhàn)中去。大家心往一處想，勁往一處使，一定能在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

3.健全貧困信息審核機制。首先，建立貧困信息網(wǎng)絡查詢平臺，依靠大數(shù)據(jù)掌握貧困戶更多信息，準確分析貧困戶上傳信息的可信度，并結合國家貧困標準與當?shù)鼐用裆顚嶋H，科學準確評定出真正的貧困戶。其次，充分運用微信平臺、宣傳公示欄、召開村民代表會議等方式，將貧困戶識別退出、物資發(fā)放、資金補貼等方面信息進行公示，使脫貧攻堅各方面工作始終處于“陽光”下運作。最后，要加強黨建工作“三基建設”，推行基層干部向黨員群眾定期匯報制度，邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、駐村干部、村民代表及社會人士參加，加強對基層干部施政能力與成效的監(jiān)督評估。

(二)強化權力監(jiān)督力度，嚴懲誠信缺失行為

1.加強反腐教育。加大對扶貧領域違法違紀行為的懲誡力度。有針對性地加強法紀教育、廉政教育、警示教育和道德教育，讓守紀律、講規(guī)矩成為干部的自覺行動。通過針對性合理性的反復教育促使干部們逐步樹立起正確的世界觀、人生觀、價值觀和誠信觀，增強他們勤政廉潔、服務于民的觀念，并樹立起遵紀守法、愛崗敬業(yè)、使命擔當?shù)囊庾R。

2.強化權利監(jiān)督。首先要大力推動基層鄉(xiāng)村兩級政務公開、村務公開和財務公開制度建設與落實，將扶貧項目建設、扶貧專項資金使用、貧困戶識別、評定、公示等群眾關心的敏感問題通過召開會議、張貼公布等方式對外公開。其次要加強對幫扶單位與駐村扶貧干部的考評考核，將能否遵守中央八項規(guī)定，是否主動抵制“四風”與幫扶效果、群眾滿意度一起作為幫扶單位與駐村扶貧干部的考評考核內(nèi)容之一。最后要加強對扶貧項目的預算評審、招投標和審核驗收等環(huán)節(jié)的管理，完善扶貧資金使用事前審批流程、事中監(jiān)督跟進、信息公示、事后審核審計，實現(xiàn)對資金使用情況的全過程監(jiān)督，杜絕套取、擠占、挪用、截留專項資金等現(xiàn)象。

3.加大懲處力度。針對扶貧領域發(fā)生的各類違法違紀與失信行為，紀檢監(jiān)察部門要始終堅持“零容忍”態(tài)度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，公示一起，對當事人和相關領導追究連帶責任。在公開通報的基礎上，還要將腐敗分子和失信人納入扶貧領域誠信記錄黑名單進行約束，使他們付出沉重代價。

(三)建設全民信用體系，營造誠實守信氛圍

1.建立覆蓋全社會的誠信信息網(wǎng)絡。健全信用信息公示機制、聯(lián)合獎懲聯(lián)動機制、信用黑名單和公共信用評價制度，將失職失責、慵懶推諉、弄虛作假、敷衍應付、克扣截留及不履行贍老養(yǎng)人義務，虛報冒領扶貧資金、嚴重違反公序良俗等扶貧領域誠信缺失行為列入失信名單，發(fā)揮守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的帶動和威懾作用，引導全社會對誠信行為進行褒揚、對失信行為實行懲戒。

2.加強誠信理念教育。在各級黨組織踐行誠信主題實踐活動，認真學習扶貧工作中表現(xiàn)突出的模范，并適時用一些反面案例警醒各級扶貧干部和一些群眾。同時開展誠信公益廣告宣傳，把誠信要求融入社會規(guī)范，引導人們將誠信價值準則內(nèi)化于心、外化于行。知行合一，將誠信理念扎扎實實地運用到扶貧工作中去，是每一位扶貧干部的胸中應有之義。

3.建立誠信激勵機制。對在脫貧攻堅工作中以誠為本、表現(xiàn)突出的人員，各級黨委組織部門要多關注一些，在評先評優(yōu)、晉職提升、外派深造等政策上給予傾斜，調(diào)動廣大扶貧干部積極性。同時，對于誠實守信的貧困戶給予政策上的優(yōu)惠和傾斜，營造誠實守信的良好氛圍，使扶貧干部和廣大群眾以更大的熱情投身到這場利國利民的攻堅戰(zhàn)中。

五、結論

作為在人類歷史進程中長期存在的一種現(xiàn)象，脫貧攻堅是一項長期的、艱巨的工作，我們要以辯證法的角度去看待這個問題。盡管中國特色社會主義進入了新時代，脫貧攻堅工作也取得了巨大成效，但相對于新時期的新標準和實現(xiàn)共同富裕的目標，即使到2020年全面建成小康社會的目標基本實現(xiàn)，脫貧攻堅工作依然有很長的路需要走。這要求我們要把扶貧工作做得再細些、再準些、再好些，加快信用立法步伐，建立完善信用法制體系與干部權利監(jiān)督機制，提升誠信法律地位，明確誠信管理體制模式和失信懲戒法律機制，重塑社會誠信，為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會，推動美麗鄉(xiāng)村建設，實現(xiàn)偉大復興的中國夢做出貢獻。