精細(xì)化治理：城市治理現(xiàn)代化的路徑

張丙宣 狄濤 董繼軍 倪瑋苗

摘要：精細(xì)化治理是以人為本的包容性治理，旨在構(gòu)建良性治理的生態(tài)圈，促進(jìn)城市持久繁榮。以杭州市富陽區(qū)“一巡多功能”的綜合巡查機(jī)制為例，探索精細(xì)化治理通往城市治理現(xiàn)代化的路徑。研究表明，構(gòu)建平臺(tái)型治理結(jié)構(gòu)，建立簡(jiǎn)約高效的治理體制，提升了城市治理的能力;未來的城市治理應(yīng)該提高統(tǒng)籌層級(jí)，從縣級(jí)統(tǒng)籌提高到設(shè)區(qū)的市、甚至是都市圈的統(tǒng)籌，為避免過度治理，需要推動(dòng)治理體制與治理技術(shù)的持續(xù)革新，從政府主導(dǎo)、技術(shù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向因勢(shì)利導(dǎo)，提高社會(huì)的內(nèi)生能力。

關(guān)鍵詞：精細(xì)化治理;城市治理現(xiàn)代化;良性治理的生態(tài)圈;巡查機(jī)制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.004

一、問題的提出

城市治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，習(xí)近平總書記指出，超大城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。黨的十八屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。”然而，我國(guó)城市依然普遍存在著交通擁擠、環(huán)境污染等“城市病”，以及多頭管理帶來的治理過度與治理不到位等問題。近年來，北京、上海、廣州等超特大城市不斷創(chuàng)新治理體制機(jī)制，持續(xù)探索精細(xì)化治理，備受各界關(guān)注。那么，什么是精細(xì)化治理？精細(xì)化治理如何促進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化？

在城市治理方式上，既有研究有兩種觀點(diǎn)：一是行政化。在借鑒和運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念和方法基礎(chǔ)上，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張通過城市治理的頂層設(shè)計(jì)，[1]制定整體性系統(tǒng)性規(guī)劃，[2]推進(jìn)行政執(zhí)法體制的改革，提升城市服務(wù)水平，[3]強(qiáng)化國(guó)家對(duì)城市空間的塑造能力，[4]其中，信息、制度和能力是推進(jìn)治理的重要手段。[5]二是技術(shù)治理。這種觀點(diǎn)認(rèn)為超大特大城市的精細(xì)化治理，本質(zhì)上就是技術(shù)治理，[6]政府運(yùn)用ICT、傳感器等搜集數(shù)據(jù)，運(yùn)用算法，重組和整合城市內(nèi)部各種設(shè)施和資源，[7]精細(xì)精準(zhǔn)地治理城市，使得城市治理存在明顯的技術(shù)驅(qū)動(dòng)的傾向。[8]

既有研究基本認(rèn)同這一觀點(diǎn)，即政府和技術(shù)是城市精細(xì)化治理不可或缺的兩種力量，這為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，由于城市的類型、所處的發(fā)展階段、面臨的問題不同，城市的需求也不盡相同。實(shí)際上，不管是政府還是技術(shù)，都不是包醫(yī)百病的良方。城市是動(dòng)態(tài)的演進(jìn)過程，不能從靜態(tài)的視角思考城市，否則，過度強(qiáng)調(diào)行政化，精細(xì)化治理淪為精細(xì)化管控和過度治理，[9]過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)驅(qū)動(dòng)、算法，將加劇偏見與歧視。構(gòu)建良性的創(chuàng)新生態(tài)圈，持續(xù)產(chǎn)生創(chuàng)新與內(nèi)生能力，推動(dòng)城市走向繁榮，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，這是任何城市和城市治理現(xiàn)代化追求的共同目標(biāo)，精細(xì)化治理應(yīng)該服務(wù)而不是損害該目標(biāo)。

本文以杭州市富陽區(qū)“一巡多功能”的綜合巡查機(jī)制為例，研究城市治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。富陽區(qū)屬于郊區(qū)，正處于城市擴(kuò)張和建設(shè)階段。近年來，富陽區(qū)持續(xù)深化改革，創(chuàng)新治理體制，2008年率先建立“專委會(huì)制度”和2014年試點(diǎn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，對(duì)我國(guó)全面深化改革產(chǎn)生重要影響。2017年1月，在綜合行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，富陽區(qū)抓住巡查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和城市環(huán)境治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，探索建立“一巡多功能”綜合巡查機(jī)制，取得積極成效，這一探索為思考我國(guó)城市精細(xì)化治理和城市治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)。在結(jié)構(gòu)安排上，本文首先將精細(xì)化治理視為簡(jiǎn)約高效治理體制的具體形式，接著描述“一巡多功能”綜合巡查機(jī)制的運(yùn)行，在此基礎(chǔ)上分析精細(xì)化治理通往城市治理現(xiàn)代化的路徑。

二、精細(xì)化治理與簡(jiǎn)約高效的治理體制

城市是混合的空間。雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》一書中指出，城市由多個(gè)不同的部分組成，各部分也表現(xiàn)出無窮的多樣性。大城市的多樣性是自然天成的。[10]在這個(gè)混合空間中，城市首先是生產(chǎn)性空間，生產(chǎn)性空間由市場(chǎng)和資本主導(dǎo)，旨在促進(jìn)資本積累和市場(chǎng)的擴(kuò)張。[11]同時(shí)，列斐弗爾認(rèn)為城市還是國(guó)家權(quán)力支配的政治空間和民眾生活的社會(huì)空間，政治空間受到官僚自上而下支配控制，具有自我收縮、自我封閉的特征，[12]社會(huì)群體使用和生活的空間是具體的開放的空間;這兩種空間性質(zhì)不同但又相互作用，相互競(jìng)爭(zhēng)。[13]正是由于這種混合的特征，城市才能形成創(chuàng)新生態(tài)，不斷產(chǎn)生新思想、新技術(shù)、新發(fā)明，引領(lǐng)社會(huì)進(jìn)步。然而，活力與秩序是任何城市都需要認(rèn)真考慮的問題。城市空間的活力與秩序往往由企業(yè)、城市政府、民眾等多主體共同塑造。

城市文明的進(jìn)程既是治理的過程，也是治理的結(jié)果。人類從未停止對(duì)城市本質(zhì)和理想城市的探索。從18世紀(jì)治理城市的公共衛(wèi)生、控制空氣的污染，探索建立田園城市，到20世紀(jì)，緩解城市交通、治理城市貧困問題等，推進(jìn)郊區(qū)化，以及21世紀(jì)探索建立智慧城市。在某種意義上，任何時(shí)代的城市治理都是精細(xì)的。然而，精細(xì)化治理并不是行政部門運(yùn)用權(quán)力任意支配城市空間，揮刀斬?cái)喔鞣N復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng);精細(xì)化治理也不是政府運(yùn)用城市規(guī)劃的工具打造整齊劃一的城市。那是靜態(tài)的短期的粗放式管理，并不是真正意義上的精細(xì)化治理。

精細(xì)化治理包括城市自治、技術(shù)治理和各類公共服務(wù)。在城市中，各類自治性、公益性、互助性團(tuán)體和協(xié)會(huì)等在社區(qū)治理和行業(yè)治理中扮演著基礎(chǔ)性作用，互助增強(qiáng)了人們的信任與社區(qū)的韌性，給城市街區(qū)帶來歸屬感和安全感，在災(zāi)難面前，幫助人們度過難關(guān)。近年來，技術(shù)逐步成為城市精細(xì)化治理的重要手段，ICT、各種傳感器、大數(shù)據(jù)等在城市交通、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域扮演著越來越重要的作用。但是，精細(xì)化治理并不局限于此。

精細(xì)化治理是以人為本的治理，它是內(nèi)生的，是市場(chǎng)、社會(huì)與政府在既有的實(shí)踐與制度中持續(xù)互動(dòng)構(gòu)建的，它推動(dòng)城市合作，持續(xù)創(chuàng)造新價(jià)值，促進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。在精細(xì)化治理中，政府應(yīng)該從主導(dǎo)轉(zhuǎn)向因勢(shì)利導(dǎo)，激活市場(chǎng)與社會(huì)的機(jī)制，推動(dòng)跨界的合作。城市治理是復(fù)雜的精細(xì)的，但是，對(duì)政府而言，精細(xì)化治理是簡(jiǎn)約高效的治理。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出建立簡(jiǎn)約高效的治理體制。簡(jiǎn)約是體制的簡(jiǎn)約，高效是簡(jiǎn)約的結(jié)果，是治理能力的體現(xiàn)。[14]在精細(xì)化治理中，政府的角色應(yīng)該是推動(dòng)、促進(jìn)和管理合作過程，促進(jìn)城市良性治理生態(tài)的維持，持續(xù)保持城市的多樣性、開放性和創(chuàng)造性。[15]

三、杭州市富陽區(qū)“一巡多功能”的實(shí)踐

為應(yīng)對(duì)城市基層治理普遍存在的鎮(zhèn)街看得見管不著、執(zhí)法部門扯皮造成的監(jiān)管空白以及重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致的過度治理等老問題，滿足人民對(duì)城市美好生活的期待，迫切需要開展精細(xì)化精準(zhǔn)化治理，創(chuàng)新城市治理方式，改革城市治理體制機(jī)制。2017年以來，杭州市富陽區(qū)抓住巡查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在城市環(huán)境治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新“一巡多功能”的綜合巡查機(jī)制，并取得了顯著成效。

（一）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)謀劃全域精細(xì)治理

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，變被動(dòng)為主動(dòng)。城市治理千頭萬緒，不應(yīng)該眉毛胡子一把抓，而應(yīng)該抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在前期綜合行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，富陽區(qū)重心前移，抓住、抓好巡查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更快更早發(fā)現(xiàn)問題，將問題解決在萌芽狀態(tài)，不是坐等問題出現(xiàn)被動(dòng)解決，更不是坐等問題變大不計(jì)成本的解決。富陽區(qū)通過抓好巡查，把城市治理從“被動(dòng)處理投訴”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)巡查發(fā)現(xiàn)”，從“由事后執(zhí)法”轉(zhuǎn)向“事前介入”。

系統(tǒng)謀劃，全域精細(xì)治理。一流的城市需要一流的治理。以巡查為突破口，富陽區(qū)系統(tǒng)謀劃城市精細(xì)化治理體制，打破部門之間、層級(jí)之間以及部門和層級(jí)之間的壁壘，開展跨部門跨層級(jí)的綜合巡查機(jī)制改革，整合優(yōu)化多部門的巡查力量，建立“一巡多功能”的全域精細(xì)治理體系，實(shí)現(xiàn)一次巡查覆蓋多領(lǐng)域問題，綜合履行多項(xiàng)職能，快速現(xiàn)場(chǎng)處置，高效督辦解決問題，讓執(zhí)法部門和鎮(zhèn)街高效協(xié)同，切實(shí)提高城市治理的能力和城市治理的水平。

整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。2017年1月，富陽區(qū)整體設(shè)計(jì)全域“一巡多功能”的治理機(jī)制，首先在城區(qū)車輛的超載、超限和超負(fù)荷領(lǐng)域試點(diǎn)，6月底，在城市核心區(qū)全面試行“一巡多功能”機(jī)制，其他區(qū)域先行先試“建設(shè)工程管理和拋灑滴漏”等領(lǐng)域的綜合巡查機(jī)制;2018年，在全區(qū)范圍全面推廣“環(huán)境管理”等6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合巡查機(jī)制。

（二）搭建平臺(tái)型治理架構(gòu)

數(shù)字時(shí)代，平臺(tái)型組織成為一種最具有競(jìng)爭(zhēng)力的組織模式。平臺(tái)是開放的組織類型，它由一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的架構(gòu)、一組互補(bǔ)的模塊以及相對(duì)穩(wěn)定而又持續(xù)更新的平臺(tái)規(guī)則構(gòu)成。[16]蒂瓦納等人認(rèn)為，一個(gè)平臺(tái)必須具有四個(gè)屬性，即簡(jiǎn)單、有韌性、可維護(hù)和可演變。[17]實(shí)際上，平臺(tái)型組織不僅廣泛存在于商業(yè)領(lǐng)域，還廣泛應(yīng)用于協(xié)調(diào)溝通跨部門跨層級(jí)事務(wù)之中，其中，領(lǐng)導(dǎo)小組是一種最具代表性的平臺(tái)型組織。

富陽區(qū)的“一巡多功能”采取了領(lǐng)導(dǎo)小組的平臺(tái)型架構(gòu)。區(qū)委區(qū)政府成立“一巡多功能”綜合巡查領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)委副書記任組長(zhǎng)，區(qū)紀(jì)委書記、區(qū)委組織部長(zhǎng)和分管副區(qū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、落實(shí)重大問題協(xié)調(diào)等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱為區(qū)綜巡辦），辦公室設(shè)在區(qū)城管局，負(fù)責(zé)組織日常巡查、巡查信息梳理、問題交辦、整改督辦、工作考核等常規(guī)工作。同時(shí)，“一巡多功能”包括區(qū)級(jí)層面的一級(jí)平臺(tái)和延伸到鎮(zhèn)街的二級(jí)平臺(tái)。

平臺(tái)通過模塊發(fā)揮作用。“一巡多功能”平臺(tái)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是區(qū)綜巡辦，綜巡辦的工作人員有兩部分構(gòu)成，一部分是從城管局、公安分局、住建局、交通局、國(guó)土分局等單位抽調(diào)的24名執(zhí)法巡查人員構(gòu)成，另一部分是公開招聘的協(xié)管員。這兩部分人員分別組成“環(huán)境管理”“建設(shè)管理”“運(yùn)輸管理”“防違控違”等6個(gè)專項(xiàng)整治工作模塊。

（三）重構(gòu)巡查職能，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革

重構(gòu)巡查職能。在城市日常管理中，城管、公安、住建、規(guī)劃、交通、國(guó)土、農(nóng)林、水利等11個(gè)部門都有巡查的職能，富陽區(qū)重構(gòu)這些部門的部分日常檢查、現(xiàn)場(chǎng)整改、工作督查等職能，并在主要道路沿江兩岸的風(fēng)貌、礦山碼頭的環(huán)境整治、渣土運(yùn)輸、超載超限等重點(diǎn)問題、重點(diǎn)領(lǐng)域的治理以及重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域的防違控違等，開展專項(xiàng)整治工作。

其中，區(qū)綜巡辦履行的職能主要包括六個(gè)方面：沿路沿江沿景地帶的道路、樹木、湖泊、田園等的景觀風(fēng)貌以及亂設(shè)廣告、亂設(shè)攤點(diǎn)、亂拉掛、亂堆放、亂占道、亂搭建等的檢查督查;礦山、碼頭的道路污染、綠化帶內(nèi)的死株缺株、城區(qū)河道非法入河排污等環(huán)境的檢查督查;工地建設(shè)中防止揚(yáng)塵、污水排放、亂搭建等檢查督查;渣土運(yùn)輸消納、拋灑滴漏等，運(yùn)輸車輛的超載、超限、超負(fù)荷等的檢查督查;重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的各類防違、控違建設(shè)行為檢查督查，重點(diǎn)問題、重大事件的重點(diǎn)督辦;區(qū)委區(qū)政府交辦的其他階段性、臨時(shí)性工作任務(wù)以及配合相關(guān)部門開展的其他活動(dòng)。

（四）構(gòu)建部門與屬地的制度化銜接機(jī)制

精細(xì)化治理涉及的主體多覆蓋面廣。“一巡多功能”的綜合巡查機(jī)制只是精細(xì)化治理的一部分，它需要與其他體制機(jī)制銜接，并為其他體制機(jī)制的運(yùn)行提供支撐，尤其是將區(qū)屬執(zhí)法部門與屬地的鎮(zhèn)街有機(jī)銜接起來。

銜接區(qū)級(jí)執(zhí)法部門。綜巡辦協(xié)調(diào)整合區(qū)級(jí)層面的巡查職能，綜合行政執(zhí)法局整合區(qū)級(jí)層面部分行政執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量。但是，各執(zhí)法部門仍然是最主要的執(zhí)法主體。為此，“一巡多功能”的綜合巡查機(jī)制旨在進(jìn)一步明確區(qū)綜合執(zhí)法局和各個(gè)區(qū)屬執(zhí)法部門協(xié)同合作的邊界與合作規(guī)則，執(zhí)法功能依然由執(zhí)法部門和綜合行政執(zhí)法局履行。通過抓住綜合巡查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，綜巡辦建立制度化協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制，解決多個(gè)執(zhí)法部門扯皮推諉、不落實(shí)工作的難題。

銜接鎮(zhèn)街的“四個(gè)平臺(tái)”。由區(qū)政法委牽頭的“四個(gè)平臺(tái)”是實(shí)現(xiàn)區(qū)屬執(zhí)法部門力量下沉，解決鎮(zhèn)街有責(zé)無權(quán)問題，提高鎮(zhèn)街治理能力的重要措施。然而，由于執(zhí)法部門的人員并沒有真正下沉，“四個(gè)平臺(tái)”其實(shí)并沒有完全運(yùn)轉(zhuǎn)起來，鎮(zhèn)街有責(zé)無權(quán)的老問題并未得到有效解決。在鎮(zhèn)街層面，區(qū)綜巡辦把區(qū)級(jí)層面的協(xié)調(diào)機(jī)制延伸到鎮(zhèn)街，在鎮(zhèn)街建立二級(jí)平臺(tái)，與鎮(zhèn)街的“四個(gè)平臺(tái)”對(duì)接，并成為“四個(gè)平臺(tái)”的一部分，補(bǔ)充和充實(shí)“四個(gè)平臺(tái)”的力量，從而在區(qū)屬執(zhí)法部門、“四個(gè)平臺(tái)”與鎮(zhèn)街之間新增一條協(xié)調(diào)通道，為“四個(gè)平臺(tái)”的運(yùn)行提供體制機(jī)制和執(zhí)法力量的支撐。

（五）優(yōu)化流程和機(jī)制，提高綜合治理能力

在流程上，日常工作按照綜合巡查—現(xiàn)場(chǎng)整改—聯(lián)合執(zhí)法—抄告交辦—督查督辦的模式進(jìn)行。承辦不力的通過媒體曝光—專項(xiàng)通報(bào)—移交區(qū)委區(qū)政府督查室—抄送領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行批示—紀(jì)檢、組織部門介入處理，督促責(zé)任單位認(rèn)真履職，工作實(shí)效與考核掛鉤，形成發(fā)現(xiàn)問題、處置問題、最終解決問題的循環(huán)回路，促進(jìn)各類問題的有效處置、提升工作效率。為保障“一巡多功能”的順利開展，富陽區(qū)還建立了綜合巡查、交辦督辦、工作通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)調(diào)會(huì)商、工作聯(lián)系以及責(zé)任追究等7個(gè)機(jī)制。另外，還邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員以及普通市民代表對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的整治工作進(jìn)行檢查評(píng)議，并通過宣傳、媒體曝光、重點(diǎn)打擊等方式實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)治理。

自2017年試點(diǎn)以來，“一巡多功能”綜合巡查機(jī)制運(yùn)行得更加順暢，協(xié)調(diào)作用越來越顯著，城市建設(shè)、環(huán)境治理、防違控違等領(lǐng)域的重點(diǎn)突出問題得到有效解決。2019年1～9月份，富陽區(qū)共巡查發(fā)現(xiàn)各類問題線索4 290件，現(xiàn)場(chǎng)整改、自行處置到位3 375件;抄告交辦915件，有效處置636件;督辦21件;道路運(yùn)輸專項(xiàng)整治共查扣各類違法違規(guī)貨運(yùn)車輛764輛，已處理完畢370輛，卸貨15 716.83噸。[18]

四、精細(xì)化治理通往城市治理的現(xiàn)代化路徑

富陽區(qū)“一巡多功能”的創(chuàng)新實(shí)踐，為思考精細(xì)化治理和城市治理現(xiàn)代化提供了重要線索和依據(jù)，這里主要從城市治理體制、政府作用以及社會(huì)內(nèi)生能力等方面，思考精細(xì)化治理通往城市治理現(xiàn)代化的路徑。

（一）建立簡(jiǎn)約高效的治理體制

城市治理的現(xiàn)代化需要構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的治理體制。精細(xì)化治理的關(guān)鍵要落實(shí)到治理的體制機(jī)制上，因地制宜地設(shè)計(jì)符合地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)和未來城市發(fā)展目標(biāo)的治理體制，是城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。富陽區(qū)抓住城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新綜合巡查體制，向城市精細(xì)化治理邁出了關(guān)鍵一步。

不同于以往由部門主導(dǎo)設(shè)計(jì)城市治理體制，建立新的治理機(jī)構(gòu)，比如城市綜合執(zhí)法局等，富陽區(qū)則是由區(qū)委區(qū)政府主導(dǎo)統(tǒng)籌各部門的責(zé)權(quán)，建立靈活簡(jiǎn)約的平臺(tái)性架構(gòu)，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域的工作建立多個(gè)相關(guān)執(zhí)法部門協(xié)同合作的模塊，模塊與平臺(tái)對(duì)接，確保了平臺(tái)的穩(wěn)定性和可擴(kuò)展性，以及模塊的多樣性與獨(dú)立性，為未來的城市治理奠定了基礎(chǔ)。

最優(yōu)的城市治理機(jī)制應(yīng)該全域覆蓋。富陽區(qū)是郊區(qū)區(qū)縣，在主城區(qū)之外，并保持著相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間，在縣級(jí)層面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)治理體制機(jī)制相對(duì)合理。然而，對(duì)于超大特大城市，在城市治理體制機(jī)制的設(shè)計(jì)上，應(yīng)該提高統(tǒng)籌層級(jí)，從縣級(jí)提高到設(shè)區(qū)的市甚至都市圈，自上而下地設(shè)計(jì)簡(jiǎn)約的治理體制。

（二）避免精細(xì)化治理演變成過度治理

城市治理現(xiàn)代化是適度治理、適應(yīng)性治理，[19]應(yīng)該避免從精細(xì)化治理轉(zhuǎn)向過度治理，高度警惕打著精細(xì)化治理的旗號(hào)實(shí)質(zhì)上是過密過頻精細(xì)化監(jiān)控的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來，由于城市監(jiān)管部門間邊界模糊、責(zé)權(quán)交錯(cuò)，部門與屬地之間的權(quán)責(zé)脫節(jié)，形成治理的碎片化，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法擾民。解決這些問題不是過度治理，而是城市治理的內(nèi)在要求。富陽區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐表明，抓住城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域，著手整合優(yōu)化部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，從整體上構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的工作機(jī)制，促進(jìn)部門間合作，減少重復(fù)執(zhí)法，是可能的，也是可行的。

城市治理機(jī)制的交錯(cuò)與城市的混合型特征是一致的。不同類型治理機(jī)制之間需要協(xié)同配合。當(dāng)然，這種協(xié)同配合的前提是各類機(jī)制之間的核心功能和邊界范圍應(yīng)該是清晰的。只有在理清不同執(zhí)法部門責(zé)權(quán)邊界、讓各部門各司其職的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的合作治理機(jī)制，這樣的治理才是有效的，否則，沒有分工的合作，城市治理可能重演治理不足與治理過度的困境。

（三）政府驅(qū)動(dòng)的不可或缺性與有限性

城市治理現(xiàn)代化需要同時(shí)發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制在各自領(lǐng)域中應(yīng)有的作用。政府是城市治理的重要主體，糟糕的城市治理往往與無能的政府共生。在城市治理中，政府的角色與作用受到城市所處的發(fā)展階段、城市治理的現(xiàn)實(shí)需要以及其他條件成熟程度等的約束。處于開發(fā)建設(shè)中的城市，迫切需要解決城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的難題，社會(huì)治理主體發(fā)育滯后，缺乏治理能力，這都要求政府主導(dǎo)城市治理。從短期看，政府主導(dǎo)、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的城市治理，是必要的，也是有效的，當(dāng)然，也是有限的。

城市治理是個(gè)動(dòng)態(tài)過程。從長(zhǎng)期看，政府主導(dǎo)城市精細(xì)化治理的成本高昂、不可持續(xù)，跨層級(jí)跨部門的合作機(jī)制存在績(jī)效改善的極限。[20]復(fù)雜的城市，應(yīng)該有多種治理機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用。政府治理只是其中的一部分，并不能涵蓋城市治理的所有面向，不能也無法替代市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的作用。那些試圖以政府治理取代市場(chǎng)機(jī)制，取代社會(huì)互助互惠的機(jī)制，不僅增加治理成本，而且增強(qiáng)了社會(huì)對(duì)政府的依賴度，導(dǎo)致社會(huì)應(yīng)有功能的喪失與治理生態(tài)的惡化。

（四）因勢(shì)利導(dǎo)激活社會(huì)的內(nèi)生能力

持續(xù)創(chuàng)新與內(nèi)生能力是城市繁榮的源泉。良性的城市創(chuàng)新生態(tài)源源不斷產(chǎn)生內(nèi)生能力與創(chuàng)新，城市創(chuàng)新生態(tài)的惡化是城市衰退的根源，繁榮與衰退的關(guān)鍵是城市能否形成并持續(xù)維護(hù)良性的創(chuàng)新生態(tài)。為構(gòu)建良性的城市創(chuàng)新生態(tài)，需要推動(dòng)治理體制與治理技術(shù)的持續(xù)革新，需要從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變到因勢(shì)利導(dǎo)，激活社會(huì)的內(nèi)生能力。

從行政主導(dǎo)城市治理轉(zhuǎn)向因勢(shì)利導(dǎo)激活社會(huì)的活力，是精細(xì)化治理邁向城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。缺乏社會(huì)內(nèi)生能力支撐的精細(xì)化治理，注定要淪為過度治理。未來的城市治理中，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)構(gòu)建包容性制度，促進(jìn)社會(huì)機(jī)理的生長(zhǎng)，推動(dòng)微觀社會(huì)機(jī)制和社會(huì)功能的自我修復(fù)，增強(qiáng)社會(huì)的韌性，[21]讓社會(huì)回歸自我，擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有的責(zé)任與功能，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

因勢(shì)利導(dǎo)構(gòu)建良性的創(chuàng)新生態(tài)。未來的城市治理中，政府應(yīng)該在尊重城市的多樣性和差異性基礎(chǔ)上，因勢(shì)利導(dǎo)促成和推動(dòng)跨界合作。城市治理短板的確認(rèn)與解決，經(jīng)由民主參與的方式，而不是政府簡(jiǎn)單的城市規(guī)劃。[22]城市治理是精密的、復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的，需要政府、社會(huì)與市場(chǎng)等主體合作互補(bǔ)，而不是替代和對(duì)抗。

簡(jiǎn)言之，精細(xì)化治理是通往城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。為構(gòu)建良性治理生態(tài)圈、促進(jìn)城市的持久繁榮，未來的城市治理應(yīng)該以人民為中心，避免精細(xì)化治理演變成過度治理和精細(xì)化管控，適時(shí)從政府主導(dǎo)、數(shù)字驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向因勢(shì)利導(dǎo)，構(gòu)建包容性制度，激活社會(huì)內(nèi)生能力，推動(dòng)社會(huì)合作創(chuàng)造價(jià)值。

說明：本文是中共杭州市委黨校社會(huì)治理與地方政府創(chuàng)新研究中心課題“數(shù)字城市治理的風(fēng)險(xiǎn)防控與提質(zhì)增效機(jī)制研究”（編號(hào)：2019JD45）、浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃委托重點(diǎn)課題”嘉善縣域發(fā)展示范點(diǎn)實(shí)踐研究”（編號(hào)：17NDWT06ZD）的部分成果。

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Abstract：Refined governance is people-oriented and inclusive governance， aiming at building a ecosystem of positive governance and promoting the lasting prosperity of cities. Taking the comprehensive inspection mechanism of "an inspection for multiple functions" in Fuyang District of Hangzhou city as an example， we explore the pathway through refined governance to the modernization of urban governance. The research shows that the construction of platform-based governance structure， the establishment of simple and efficient governance system， would improve the ability of urban governance; The future urban governance should improve the overall coordination level， from the country level to the city level with districts， or even the urban circle level， in order to avoid excessive governance， we need to promote the continuous innovation of governance system and governance technology， shifting from the government-led， technology-driven mode to the situation-guided mode， improve the endogenous capacity of the society.

Key words：refined governance;modernization of urban governance; ecosystem of positive governance;inspection mechanism

責(zé)任編輯：王明洲