社會資本方私企參與PPP項目的現(xiàn)狀與問題探討

劉學(xué)敏

摘 要 新常態(tài)下，我國對PPP項目相當(dāng)重視，近5年來出臺200多項PPP領(lǐng)域有關(guān)的政策，但落地率不高，社會資本方私企參與度不高。本文主要分析私企參與PPP項目過程中受法律法規(guī)不完善、地方政府契約意識不強、融資難以及自身專業(yè)度、認(rèn)知度不足等因素影響，在承接PPP項目時融不到資金、不能取得合理的收益，致使項目不能成功落地的現(xiàn)狀，然后提出PPP模式在應(yīng)用過程中存在配套的法律法規(guī)保障體系不完善、經(jīng)濟核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、中間機構(gòu)有失公允、PPP項目體系監(jiān)管協(xié)調(diào)不到位等問題，并針對性地給出相關(guān)問題的應(yīng)對措施，希望能夠?qū)σ院驪PP項目的運行提供幫助，有助于PPP項目的成功落地。

關(guān)鍵詞 PPP項目 社會資本 合理利潤率

一、前言

PPP模式的運用是推動我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要融資方式，是經(jīng)濟新常態(tài)下優(yōu)化營商環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能、減輕地方政府財政壓力的主要方式。本文從社會資本方私企參與PPP項目過程中法律法規(guī)體系的保障性，經(jīng)濟指標(biāo)核算的標(biāo)準(zhǔn)性、統(tǒng)一性，政府的契約意識、職能轉(zhuǎn)變的重要性，體系缺乏有效監(jiān)管、私企自身局限性5個方面展開論述，以期說明社會資本方私企在參與PPP項目時存在的問題及應(yīng)對解決策略。

二、PPP模式的概念

PPP模式是一種公私合作關(guān)系，即政府和社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種合作關(guān)系，社會資本方承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營和維護等工作，通過政府付費或使用者付費獲得合理的投資回報。政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價格、質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益的最大化。社會資本方包括國有控股企業(yè)、私營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)，或其組成的聯(lián)合體。

三、社會資本方私企參與PPP項目存在的問題

（一）國家法律法規(guī)不完善

PPP項目在我國處于初步發(fā)展階段，相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全、制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如財務(wù)指標(biāo)的計算公式存在適用時間、主體、范圍不清晰，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、稅收、社會資本方退出等方面制度法規(guī)存在空缺;兩評一案（物有所值評價，財政承受能力論證，初步實施方案）中收益的計算中不考慮稅收，造成準(zhǔn)備階段的“高估冒算”對社會資本方投資決策造成誤導(dǎo);政府付費的項目存在地方政府補貼中央政財?shù)亩愂盏默F(xiàn)象;社會資本方真實的投資收益是在融資具體方式確定下來以后方可準(zhǔn)確核算，相關(guān)規(guī)定中對其沒有補充措施，最后造成社會方投資收益太低，不及銀行存款利息收益，致使項目在前期耗費了大量人力、物力、財力后，萬里長征只差一步而功虧一簣。

（二）政府契約、職能轉(zhuǎn)變方面的問題

對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而言，一般項目投資大、利潤低、周期長，社會資本方需要依賴政府財政支持方可獲得最終利益。因此，一旦政府方發(fā)生違約等狀況，將會導(dǎo)致企業(yè)陷入窘境，經(jīng)濟損失嚴(yán)重，尤其是中小型企業(yè)，很容易發(fā)生資金鏈斷裂的問題。受長期以來官本理念的影響，政府一般處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。PPP模式下政府方仍占有主導(dǎo)地位，企業(yè)方處于弱勢角色，一般不能自主實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)利的管理和控制。很多PPP項目在完成可行性研究后就開始啟動PPP前期工作，項目招標(biāo)和簽訂PPP合同時，均是采用的可行性研究報告中的投資估算值，其誤差較大;中介機構(gòu)做實施方案時采用的財務(wù)模型存在不規(guī)范;付費的起初點和付費的時點與融資還款的時點錯配;績效考核機制缺少可行性等，而政府方缺少調(diào)整機制，一味地強調(diào)企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)，但是并不考慮企業(yè)方的利益，這一狀況嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。這種借助政治手段替代經(jīng)濟合同的運作模式，嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，也與國家大力推動PPP模式的初衷相背離。

（三）社會資本方私企融資難

我國PPP項目在融資上缺乏多樣化的手段，主要原因是我國金融體系尚不健全，在現(xiàn)有體系下能夠獲得的保障還不夠，相關(guān)金融管制比較嚴(yán)格，融資受到的限制比較多。對社會資本方私企來說，大部分融資都集中于銀行。但是，相比國有企業(yè)，私人企業(yè)通過銀行貸款會存在更多的歧視和限制性條件，難以獲得同等待遇，可以得到的融資量較小，需要付出的成本更高。社會資本方私企在融資信用擔(dān)保方面處于弱勢，私企資本的信用擔(dān)保機構(gòu)能力有限，想要獲得貸款擔(dān)保相對比較困難。另外，社會資本方私企從資本市場獲取融資也有諸多障礙，在發(fā)行股票、債券融資等方面，社會資本方私企受到的限制較多，難以有效地通過此方式獲取項目融資。

（四）PPP項目體系缺乏有效監(jiān)管

目前，PPP項目的運行處于一種沒有合理機制管轄的模式，各省市都有自己的一套辦事流程，通常都是多方面管理、多層面進行的模式。發(fā)改委、財政部應(yīng)該是PPP項目的主要管理部門，可是從兩者的實際工作情況來看，工作職能并沒有徹底展開，在具體監(jiān)控過程中存在較大的差異。很多事情真正在落實到執(zhí)行的時候，會出現(xiàn)理不清相互之間的關(guān)系的情況。PPP模式的建立會對很多的監(jiān)管部門產(chǎn)生較大的成本壓力，各方面的協(xié)調(diào)都很難達(dá)到有條不紊的程度。

同時更缺乏對中介機構(gòu)的監(jiān)管。當(dāng)前，PPP咨詢機構(gòu)水平參差不齊，部分機構(gòu)或從業(yè)人員缺乏服務(wù)意識、專業(yè)意識、職業(yè)操守和合規(guī)意識，沒有站在公正的角度、公允地核算經(jīng)濟指標(biāo)，存在有意偷換概念等現(xiàn)象，造成虛高的經(jīng)濟指標(biāo)誤導(dǎo)社會資本方投資，最后致使項目不能成功落地或?qū)嵤┖笮纬砂肜庸こ?、豆腐渣工程?/p>

（五）私企自身專業(yè)度、認(rèn)知度不足

社會資本方私企除了較難適應(yīng)大環(huán)境中的各種政策變化外，對項目的評估不足，在合作過程中的法律、商業(yè)、技術(shù)、財務(wù)、融資等各個方面的專業(yè)性不夠，對風(fēng)險的認(rèn)識不充分，理解也不夠深入。主要表現(xiàn)在：一是認(rèn)識不足，沒有從根本上認(rèn)識PPP項目的特殊性，風(fēng)險意識不夠，不能有效規(guī)避風(fēng)險;二是缺乏專業(yè)的團隊，沒能在與政府的談判中，尤其是在經(jīng)濟指標(biāo)核算、政府付費核算、付款起始時點、時間、稅務(wù)優(yōu)惠、退出機制等方面爭取到合理利益;三是與政府部門相比，本身處于弱勢地位，收益和風(fēng)險的分擔(dān)方面存在不對等。

四、對策建議

（一）完善法律法規(guī)體系

國家要完善PPP相關(guān)的立法，建立一整套完善的法律法規(guī)體系，制定一套切實可行、科學(xué)、規(guī)范、完善的制度和流程;理順職能部門分工、管理權(quán)屬，厘清責(zé)任和義務(wù)，完善法律中關(guān)于PPP的盲區(qū)，如土地、稅收、審計、退出機制等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力;同時，制定全國性的PPP項目實施指南，包括但不限于PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)節(jié)，規(guī)范中央部門和各地政府的不同做法。

在加快PPP立法的基礎(chǔ)上，還要解決好當(dāng)前與PPP相關(guān)的法律法規(guī)方面存在的不健全、不完善、有沖突的問題。明確和界定，真正構(gòu)建一個以PPP法為基礎(chǔ)的、協(xié)調(diào)和完善的PPP法律、法規(guī)體系。

（二）明晰政府角色定位

各級政府要轉(zhuǎn)化思想、轉(zhuǎn)變職能，增強契約意識，切實履行合同約定，優(yōu)化營商環(huán)境。

在PPP項目中，政府首先要對自身有清晰定位，應(yīng)該主動改變過去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)者角色，轉(zhuǎn)而向PPP項目中的合作者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者過渡，最終成為服務(wù)者的角色。

主要需要做以下幾方面的工作：一是項目的合規(guī)性，為社會資本方參與PPP項目把好第一關(guān);二是項目可行性研究報告的嚴(yán)謹(jǐn)性，項目建設(shè)內(nèi)容規(guī)模、投資總額和收入的口徑與社會資本方投資參與PPP項目的口徑相符;三是政府付費起始時點、付費的時間點、計算標(biāo)準(zhǔn)化合理性要綜合考慮、緊密結(jié)合實際情況，增加可操作性;四是建立有效調(diào)整機制和補救措施，有效避免核算口徑不一致、實際與計劃不一致，保障社會資本方和項目公司應(yīng)有的合理收益。

政府要制定系統(tǒng)化的、法制化的便利措施，更專業(yè)、更科學(xué)地服務(wù)于企業(yè)、服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，更大力度地持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，為社會資本方尤其是私企提供有力保障，維護社會資本方合法權(quán)益，讓民間資本放心參與PPP項目，全身心投入PPP項目建設(shè)。

（三）創(chuàng)建良好的融資環(huán)境

一方面，金融機構(gòu)應(yīng)設(shè)立專門的PPP項目信貸部門，研發(fā)適合PPP項目的特色金融產(chǎn)品，在有效防范風(fēng)險的同時，解決PPP項目融資難的問題。另一方面，財政部、發(fā)改委投資司、央行、銀監(jiān)會等國家政府部門，要針對PPP項目融資制定一套行之有效的法規(guī)政策。同時，拓寬融資的渠道，引進世界銀行等金融機構(gòu)融入資金，利用國際金融組織的先進經(jīng)驗，為我國PPP項目創(chuàng)造更便利的融資環(huán)境。

目前可以從以下幾方面入手：

第一，放寬對社會資本方私企的貸款限制，降低其融資成本，鼓勵國有銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行對PPP項目予以支持。

第二，進一步放寬養(yǎng)老基金、社會基金、住房基金等基金的限制，鼓勵相關(guān)基金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，支持PPP項目建設(shè)，設(shè)立PPP項目擔(dān)?；?，防范相關(guān)資金風(fēng)險。

第三，充分利用資本市場激活PPP項目，將PPP項目與證券市場相結(jié)合，在充分利用PPP項目資產(chǎn)證券化的同時，加強頂層設(shè)計，進一步完善資產(chǎn)證券化政策支持體系。

第四，加快出臺相關(guān)支持PPP項目發(fā)展的政策，鼓勵金融機構(gòu)推出新的產(chǎn)品支持PPP項目發(fā)展。在創(chuàng)新PPP項目融資手段的過程中，應(yīng)繼續(xù)加強金融監(jiān)管，維持金融市場秩序，防止因片面強調(diào)金融創(chuàng)新而出現(xiàn)PPP項目融資混亂的局面。

（四）強化監(jiān)督管理

首先，依法監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督管理范圍和監(jiān)管程序。

其次，建議設(shè)立綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，獨立于政府行政部門和政府代表方，其權(quán)力由國務(wù)院授權(quán)，有權(quán)制定和執(zhí)行各項監(jiān)管規(guī)章制度，有權(quán)制定監(jiān)管流程、機制，建立PPP全過程風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險控制系統(tǒng)。一方面對項目進行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效推進;另一方面有效解決政府與社會資本方之間的利益沖突，保證政府監(jiān)管行為的公正、公平。

最后，監(jiān)管參與PPP項目的咨詢中介機構(gòu)。PPP咨詢中介機構(gòu)所提供咨詢服務(wù)的質(zhì)量，對PPP前期工作的合規(guī)性、運營模式的合理性、PPP合同的公允性以及后期項目履約管理和再談判有至關(guān)重要的作用，對其進行監(jiān)管可以有效防止中介機構(gòu)出于利益考慮而失公允、誤導(dǎo)社會資本方投資決策致使項目失敗的風(fēng)險。

五、結(jié)語

本文主要論述了PPP項目的起源和定義，從論述中指出我國現(xiàn)階段社會資本方私企參與PPP項目過程中存在的一些問題，以及分析出現(xiàn)問題的原因，并提出解決辦法，希望能夠給參與PPP項目的社會資本方私企提供一些幫助，也希望PPP項目在未來發(fā)展中能夠越來越穩(wěn)健，真正實現(xiàn)政府和社會資本方的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。

（作者單位為上海千豐原能源科技有限公司）

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