省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政處罰案件情況實(shí)證研究

種靜媛

摘 要：環(huán)境行政處罰作為法律手段的一種，因其特有的優(yōu)勢(shì)成為應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)中不可或缺的手段。但是法律法規(guī)制度的生命力和權(quán)威都在于執(zhí)行，在當(dāng)下的制度環(huán)境與執(zhí)法保障條件下，環(huán)保部門的執(zhí)法力度如何，能否擔(dān)負(fù)起保護(hù)和改善環(huán)境、預(yù)防和治理污染的職責(zé)，都值得討論。因此筆者選擇了華北、華東、華南、西北、西南地區(qū)中具有代表性的山西省、山東省、廣東省、新疆維吾爾自治區(qū)以及四川省進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)這5個(gè)省級(jí)環(huán)保部門在2016-2017年的環(huán)境行政處罰案件辦理情況進(jìn)行分析，以期通過具體的實(shí)踐操作總結(jié)其在辦理環(huán)境處罰案件時(shí)面臨的困境，并據(jù)此提出合理的完善建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政處罰;辦案情況;省級(jí)環(huán)保部門

一、問題提出

近年來，我國不斷加大了環(huán)境保護(hù)工作力度，《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境行政處罰辦法》以及關(guān)于水污染、大氣污染、固體廢物防治等問題的環(huán)境單行法，都對(duì)環(huán)境行政處罰的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。環(huán)境行政處罰作為法律手段的一種，不僅具有刑法、民法、商法等法律沒有的優(yōu)勢(shì)，還因其作為環(huán)境法律責(zé)任重要組成部分而融合環(huán)境保護(hù)理念，強(qiáng)調(diào)遵循自然生態(tài)規(guī)律，通過保障環(huán)境資源法實(shí)行成為解決環(huán)境污染、破壞，應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)中不可缺少的重要法律手段。目前，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，大致上解決了有法可依的源頭困難。工作重心已轉(zhuǎn)變?yōu)樵鯓颖Ｕ戏墒┬?，?yán)格做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。但有法不依比無法可依更可怕，無法可依尚能使人們對(duì)法治產(chǎn)生良好期待，但有法不依、有法亂依則會(huì)徹底毀滅人們對(duì)法治的信仰。那么當(dāng)下的制度環(huán)境與執(zhí)法保障條件下，環(huán)保部門的執(zhí)法力度如何，能否擔(dān)負(fù)起保護(hù)和改善環(huán)境、預(yù)防和治理污染的職責(zé)，上述問題是筆者關(guān)注的核心問題。

二、省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件的情況

通過山西省、山東省、廣東省、新疆維吾爾自治區(qū)以及四川省等5省生態(tài)環(huán)境廳（原環(huán)境保護(hù)廳）官方網(wǎng)站對(duì)環(huán)境行政處罰結(jié)果公示的數(shù)據(jù)來看，可以從以下幾個(gè)方面反映出環(huán)境行政案件辦理的情況。

（一）以辦案量為標(biāo)準(zhǔn)，判斷省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件的情況

從辦案量來看，5省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量差異較大。在2016年里，廣東省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量3件;山東省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量1件;新疆維吾爾自治區(qū)省級(jí)環(huán)保部門年辦案量21件;四川省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量27件;山西省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量110件。2017年，廣東省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量仍是3件;山東省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量4件;新疆維吾爾自治區(qū)省級(jí)環(huán)保部門年辦案量48件;四川省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量20件;山西省省級(jí)環(huán)保部門年辦案量113件。山西省的省級(jí)環(huán)保部門分擔(dān)了本省內(nèi)更多的環(huán)境行政案件，具體如圖1所示。

（二）從案件類型為角度看省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件的情況

從省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件類型來看，各類型案件數(shù)量年變化量不大。大氣污染類案件數(shù)量在2016-2017年都排名第一，分別占當(dāng)年案件總數(shù)的57%和60%，屬于當(dāng)年案件中的主要案件類型。其次是環(huán)評(píng)類案件，在2016年和2017年中分別占當(dāng)年案件總數(shù)的25%和20%。數(shù)量排名第三的是水污染類案件，在2016年和2017年中分別占當(dāng)年案件總數(shù)的15%和10%。固體廢物類案件最少，在2016年和2017年中分別占當(dāng)年案件總數(shù)的3%和10%，如圖2所示。

（三）從處罰方式為角度看省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件的情況

2016年，這5個(gè)省級(jí)環(huán)保部門在辦理環(huán)境行政案件時(shí)，僅有一個(gè)案件以行政拘留作為處罰方式，兩個(gè)案件以查封設(shè)備作為處罰方式，其他案件均以罰款作為處罰方式進(jìn)行處罰。2017年，這5個(gè)省級(jí)環(huán)保部門在辦理環(huán)境行政案件時(shí)，僅有一個(gè)案件以行政拘留作為處罰方式，一個(gè)案件以按日連續(xù)出發(fā)作為處罰方式，其他案件均以罰款作為處罰方式進(jìn)行處罰。在這2年的環(huán)境行政案件中，在有少數(shù)案件中，該省級(jí)環(huán)保部門將停止違法行為也列在了行政處罰決定書中行政處罰的種類中。

在以上案件中，僅有新疆維吾爾自治區(qū)省級(jí)環(huán)保部門通過官方網(wǎng)站公布了該省各環(huán)境行政案件的執(zhí)行情況，其他4個(gè)省的省級(jí)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境行政案件的執(zhí)行情況并沒有公布。

三、省級(jí)環(huán)保部門辦理環(huán)境行政案件的困境

（一）執(zhí)法依據(jù)仍不明確

近年來，我國除了對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)行修訂外，還強(qiáng)化了環(huán)境行政程序方面的工作，并制定了一系列環(huán)境行政處罰相關(guān)的規(guī)范性文件，如《環(huán)境行政處罰主要文書制作指南》《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》《環(huán)境行政處罰案件評(píng)查指南》等，有效推進(jìn)了全國環(huán)保系統(tǒng)行政處罰運(yùn)行的規(guī)范化和制度化，為環(huán)保部門實(shí)施行政處罰提供了有力的指導(dǎo)。

但在環(huán)保法中，一些規(guī)定也使執(zhí)法過程的實(shí)際操作非常困難，具體表現(xiàn)如下。首先，法條中“嚴(yán)重污染”等類似的表述沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門對(duì)行政相對(duì)人的違法行為情節(jié)和處罰力度難以確定。其次，由于地區(qū)差異和對(duì)法律條款的認(rèn)識(shí)理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準(zhǔn)在規(guī)范化、科學(xué)化、合理化程度方面存在較大差異。在實(shí)證分析中，從公開網(wǎng)絡(luò)渠道中并沒有查到山西省制定的地方環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，也沒有從該省的行政處罰決定書中看到這一依據(jù)的運(yùn)用。最后，一些原則性的規(guī)定，例如如公眾參與制度，功能旨在賦予公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但是環(huán)保法律法規(guī)沒有對(duì)公眾具體的參與方式做出明確規(guī)定，所以實(shí)際執(zhí)行效果并不理想。從數(shù)量和內(nèi)容上來看，我國的環(huán)境法己涵蓋了環(huán)境保護(hù)的方方面面，但是在具體規(guī)定上仍然存在許多不足之處。現(xiàn)實(shí)中虛弱的執(zhí)法力度無法使環(huán)保法的規(guī)定得到精準(zhǔn)施行，因而環(huán)境法律法規(guī)變得沒有尊嚴(yán)，環(huán)保行政主管部門也失去了一定權(quán)威。

（二）處罰手段單一

我國環(huán)境行政執(zhí)法觀念較為滯后，環(huán)保執(zhí)法多側(cè)重于在環(huán)境污染發(fā)生后的行政處罰，而輕視對(duì)污染發(fā)生前的防治。雖然環(huán)保部門執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，但環(huán)保違法案件并未減少的主要原因是行政處罰手段單一，處罰力度不夠。自2010年3月1日起實(shí)施的《環(huán)境行政處罰辦法》從實(shí)體和程序上完善了環(huán)境行政處罰規(guī)則，為環(huán)境行政執(zhí)法程序提供了更科學(xué)、嚴(yán)格的法律依據(jù)。根據(jù)實(shí)證數(shù)據(jù)，目前對(duì)環(huán)境影響最普遍污染源來自大氣、水，環(huán)保部門，對(duì)這3類污染的處罰一般采用警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)整頓或責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的手段。但關(guān)停企業(yè)等處罰形式需要報(bào)地方政府批準(zhǔn)，提請(qǐng)政府審定的程序煩瑣、用時(shí)較長、效率很低，操作阻力也比較大，環(huán)保部門通常不愿意采取這種方式。當(dāng)然為了為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，地方政府也不會(huì)輕易做出責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)的處理決定。而對(duì)于行政拘留這種處罰手段，環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)對(duì)造成環(huán)境污染而應(yīng)處以行政拘留的規(guī)定比較少，實(shí)際執(zhí)法過程中因需移送公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，所以可操作性不強(qiáng)。此外，“警告”對(duì)環(huán)保違法者的威懾作用本身就很弱;再加上法律法規(guī)沒有對(duì)被“警告”之后再次出現(xiàn)類似輕微違法行為的處理方式做出規(guī)定，所以“警告”手段懲戒性不強(qiáng)。而罰款的處罰方式在相關(guān)環(huán)保法中條數(shù)最多，實(shí)際處罰中適用范圍也最廣，而且能直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，環(huán)保部門一般更青睞“罰款”這種簡單明了的方式。

（三）責(zé)令停止違法行為與行政處罰混用

責(zé)令停止違法行為是行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人以不作為的形式停止當(dāng)前的違法行為，阻止違法狀態(tài)進(jìn)一步惡化，遵守其本應(yīng)該遵守的義務(wù)，目的是制止和控制違法行為。因而責(zé)令停止違法行為不具有行政處罰的制裁性。在法律條文中責(zé)令停止違法行為后常常選擇或并列適用行政處罰。責(zé)令停止違法行為要求的是相對(duì)人履行不作為義務(wù)，行為方式難以確認(rèn)，要達(dá)到行政管理的效果需配合其他措施。故責(zé)令停止違法行為不具有行政處罰的終局性。責(zé)令停止違法行為在強(qiáng)制性方面，在相對(duì)人拒絕接受的情況下，行政機(jī)關(guān)只能采取進(jìn)一步的制裁措施;而行政處罰則是直接剝奪相對(duì)人的某項(xiàng)合法權(quán)利，責(zé)令停止違法行為的強(qiáng)制性要弱于行政處罰。

綜上，責(zé)令停止違法行為不符合行政處罰的典型特征，因此責(zé)令停止違法行為不是行政處罰。但在實(shí)證數(shù)據(jù)中仍有少數(shù)案件（以山西省為代表）將責(zé)令停止違法行為當(dāng)作一項(xiàng)行政處罰手段標(biāo)示在行政處罰決定書中。

四、解決環(huán)境行政處罰困境的相關(guān)建議

（一）完善環(huán)境行政處罰立法體系

中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)報(bào)告提出了要建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的偉大目標(biāo)?？梢?，開展環(huán)境污染防治和環(huán)境法律執(zhí)法成為了黨和國家的重點(diǎn)工作之一。因此我們應(yīng)當(dāng)以人與自然和諧發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代我國環(huán)境行政處罰立法的根本指導(dǎo)思想，建立科學(xué)完備的環(huán)境保護(hù)法律體系。

目前，我國《環(huán)境行政處罰辦法》與一些環(huán)境保護(hù)單行法對(duì)環(huán)境行政處罰做了相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定之間仍有諸多沖突之處，對(duì)此，我們應(yīng)該協(xié)調(diào)不同環(huán)境法律依據(jù)之間的沖突，進(jìn)一步總結(jié)補(bǔ)充完善，做到立法體系統(tǒng)一規(guī)范，盡量避免法律之間的沖突。當(dāng)無法避免時(shí)，建議增設(shè)法律適用時(shí)的沖突規(guī)范。同時(shí)，面對(duì)立法空缺，應(yīng)該及時(shí)根據(jù)我國國情及法治發(fā)展情況制定相應(yīng)的法律，對(duì)實(shí)施細(xì)則予以補(bǔ)充完善。此外，根據(jù)目前我國發(fā)展不平衡、不充分的主要矛盾，結(jié)合地方實(shí)際和特色，在不違背立法基本原則的情況下，遵守我國法律、法規(guī)的基本原則，制定地區(qū)差異性法律規(guī)范，或者授權(quán)地方人大及政府根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)變通施行相關(guān)制定法。

（二）規(guī)范環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)真正的公平與正義，倘若使用不當(dāng)，就容易引發(fā)自由裁量權(quán)濫用，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益造成侵犯，因而必須對(duì)自由裁量權(quán)加以限制。在實(shí)踐中，環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)過大，而且在程序方面沒有有效的監(jiān)督和約束。若再加之環(huán)境行政處罰執(zhí)法人員法治水平不高，就會(huì)出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用的情況。自由裁量權(quán)的濫用會(huì)導(dǎo)致環(huán)境違法行為人的合法權(quán)益受到侵害，甚至引發(fā)腐敗問題，降低了法律和政府的公信力和權(quán)威，導(dǎo)致環(huán)境行政處罰執(zhí)行受阻。對(duì)此，應(yīng)該規(guī)范限制環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)。環(huán)境保護(hù)部于2009年出臺(tái)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》，對(duì)促進(jìn)規(guī)范環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)起到了一定的指導(dǎo)作用，但歸根結(jié)底其作為指導(dǎo)意見，效力不強(qiáng)，有待進(jìn)一步完善。

一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)罰過相適應(yīng)原則，制定相應(yīng)自由裁量權(quán)基本標(biāo)準(zhǔn)。將處罰基本標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化成多個(gè)裁量等級(jí)，并依據(jù)環(huán)境違法行為造成的危害程度、具體情節(jié)內(nèi)容、主觀動(dòng)機(jī)等，在處罰種類和幅度方面予以限定，且明確規(guī)定具體哪些條件下可以或者應(yīng)該從輕、從重、減輕或免于處罰，從而對(duì)環(huán)境行政處罰執(zhí)法人員予以明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。二是要預(yù)防自由裁量權(quán)濫用。依法嚴(yán)格制定和公布環(huán)境行政處罰執(zhí)法程序，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守客觀真實(shí)的調(diào)查、取證、告知等法定程序，不得干擾當(dāng)事人正當(dāng)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)，并對(duì)涉及自由裁量權(quán)的環(huán)境行政處罰進(jìn)行公示，同時(shí)通過官方途徑予以公開，接受社會(huì)、新聞媒體監(jiān)督。

（三）完善行政處罰的措施

環(huán)境行政處罰不是目的，而只是制裁和教育環(huán)境違法者的一種手段，最終目標(biāo)是引導(dǎo)相對(duì)人自覺守法。然而由于環(huán)境行政處罰手段過于單一，并沒有起到其應(yīng)有的效果。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)完善行政處罰措施，一是進(jìn)一步增強(qiáng)行政處罰的可操作性，細(xì)化環(huán)保部門，責(zé)令停產(chǎn)整頓、責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉等處罰手段的法律依據(jù)，采用多種行政處罰手段相結(jié)合的方式可以更好地制裁環(huán)境違法行為。二是要從立法層面保障環(huán)境保護(hù)行政部門的強(qiáng)制執(zhí)法手段。改變排污企業(yè)利用處罰力度過低的制度漏洞，以繳納罰款而代替治理污染的局面。

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