農村地區(qū)地下水資源的法律保護

郭斌

摘 要：人類的發(fā)展和生存離不開水資源。近年來，我國加快了農村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，農村經濟得到了突飛猛進的發(fā)展，然而在農村經濟快速發(fā)展的同時，因不合理利用和開采地下水造成農村地下水資源遭到一定程度的破壞，對人們的身體健康造成了嚴重威脅。而目前我國又缺乏對農村地下水資源保護的專門法律，部分保護水資源的法律條文分散于《水法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律和一些省市地方立法中，缺乏統(tǒng)一長效管理體制、沒有明確立法層次、缺乏有關法律責任條款等問題突出?；诖?，本文從闡述我國農村地下水資源的概況入手，在分析了農村地下水資源法律保護現(xiàn)狀的基礎上，闡述了農村地下水資源法律保護中存在的不足，并提出了幾條完善策略，希望能對農村地下水資源法律保護水平的提高提供一些有益的參考和借鑒。

關鍵詞：農村地區(qū);地下水資源;法律保護

一、引言

我國水資源總量的1/3是地下水資源，全國有近七成人口以地下水作為飲用水，尤其是我國農村地區(qū)有超過90%的人口飲用地下水。因此，在我國，地下水資源是飲用水的主要來源。然而目前，我國地下水資源的保護環(huán)境較差，部分地下水資源受到了污染，給人們的飲用水安全造成嚴重影響。我國對地下水資源法律保護的重視程度不夠，缺乏從法律角度完善和構建農村地下水資源保護制度，特別是農村地下水資源法律保護更是存在很多不完善的地方。因此研究和探討農村地下水資源的法律保護具有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、農村地下水資源概況

隨著社會經濟的快速發(fā)展，農村經濟水平顯著提升，農民收入大幅增加。但在農民收入增加的同時也隨之出現(xiàn)了一些新問題。例如，為了農村經濟的快速發(fā)展，地方政府引進部分企業(yè)落戶農村，這些企業(yè)一方面有效地帶動了農村經濟的快速發(fā)展，另一方面也對農村的水資源、大氣環(huán)境等造成了不同程度的破壞，尤其是對農村地下水資源的破壞是短時間內無法恢復的。以H省B鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建的化工工業(yè)園區(qū)，給周圍農村環(huán)境造成了非常大的不利影響，園區(qū)附近空氣中充斥著難聞的化學味道，周邊水源全部呈現(xiàn)出黑褐色，河里到處可見死去的小魚小蝦。人類通過自己的行為親手毀掉了賴以生存的美好環(huán)境，以付出身體健康為代價換回了所謂的經濟價值。如果這些都不足以引起我們的高度重視，還是一味追求經濟價值，不注意環(huán)境保護，那么，總有一天，人類會為自己的行為付出慘痛的代價。目前，工農業(yè)的發(fā)展已對我國農村地下水資源造成了嚴重影響，農業(yè)生產中不合理使用殺蟲劑、工廠不按規(guī)定排污造成部分農村地下水資源嚴重污染，給人們的生存和發(fā)展帶來嚴重威脅。水資源長時間遭受污染，人們飲用后會患上各種怪病，甚至部分村民不明原因的死去。通過這些事例足以看出法律保護我國農村地下水資源的迫切性和重要性。

三、農村地下水資源法律保護現(xiàn)狀

（一）憲法及法律保護

我國現(xiàn)在還沒有制定專門對地下水資源進行保護的法律，一些有關保護地下水資源的條文僅散布在一些法律、地方性法規(guī)和政策文件里。

《憲法》對保護我國農村地下水資源缺少具體規(guī)定，只規(guī)定了有關水資源歸屬的問題，《憲法》在第9條中規(guī)定水資源歸屬國家所有。作為根本大法，《憲法》只對水資源問題進行了原則性規(guī)定，有關保護農村地下水資源的條文規(guī)定在有關法律法規(guī)中可以散見。

《環(huán)境保護法》是保護環(huán)境的基本法律，其中規(guī)定的有關保護地下水資源的條款可用于農村地下水資源保護。在第6條中對于單位和個人有檢舉和控告環(huán)境污染的權力進行了規(guī)定;第8條規(guī)定了有關獎勵性條款;第31條規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件的應急措施。

《水法》在第34條規(guī)定了有關限制排污的條款，禁止在飲用水資源范圍內排污。第36條對地下水開采區(qū)域進行控制性規(guī)定，但在地下水超采管理制度方面規(guī)定不細，未對有關措施進行相應規(guī)定。

《水污染治理法》在第22條規(guī)定了對農業(yè)生產者的要求。這是由于農業(yè)生產過程中不規(guī)范使用化學農藥會嚴重污染環(huán)境，尤其是一些劇毒農藥經過滲透后會對水資源造成污染。

（二）行政法規(guī)、規(guī)章保護

《水污染防治法實施細則》在第24條中提出了有關利用廢水和污水實行農業(yè)灌溉的要求，如果使用的廢水和污水處理不到位，灌溉農田，會嚴重污染地下水資源。因此，需要首先監(jiān)測水質，廢水和污水經監(jiān)測達到要求標準后再進行農業(yè)灌溉，以確保農村地下水資源免受污染。而該實施細則卻未對相關責任進行明確規(guī)定，很難確保義務執(zhí)行到位。同時，目前我國農村監(jiān)測地下水網點較少，很難達到對土壤、地下水資源、農產品全覆蓋監(jiān)測的要求。

云南省政府很早就制定出臺了《地下水資源管理辦法》，其中第5條中明確要求各級政府應強化地下水資源管理相關工作，利用教育宣傳等多種方式增強廣大人民群眾保護和節(jié)約地下水資源意識，并且規(guī)定在保護和節(jié)約地下水資源方面取得顯著成績的個人和單位將予以表彰獎勵。但未對“顯著成績”進行明確，而獎勵的方式也只是規(guī)定進行精神獎勵，未對物質性獎勵進行規(guī)定，很難調動起人們的積極性。

（三）地方立法保護

遼寧省人大常委會在國內率先制定出臺了《地下水資源保護條例》，這是我國第一部保護農村地下水資源的地方性法規(guī)。《條例》在第14條中嚴格規(guī)定了鑿井的有關要求。規(guī)定鑿井工程首先應由水行政主管部門進行審核批準后才可開展。由于鑿井利用地下水資源，如果開發(fā)過程中操作不當會污染地下水資源，尤其是會污染淺層地下水。然而，該條例在執(zhí)行過程中卻落實不到位。我國農村地區(qū)主要以地下水為飲用水來源，且獲取地下水的主要渠道就是鑿井，幾乎每家都有一口飲用水井，大部分都是當?shù)鼐用褡孕薪M織進行鑿井，也未取得有關的鑿井工程資格和資質，在鑿井過程中容易出現(xiàn)水資源污染情況。

四、農村地下水資源法律保護存在的不足

（一）相關立法不足

一是我國原先的地下水資源立法指導思想以發(fā)展經濟為第一位，缺乏可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明理念，無法適應現(xiàn)代社會發(fā)展需要，滯后的立法理念容易造成法規(guī)執(zhí)行方面的問題。目前，我國沒有專門保護地下水資源的法律，一些地下水資源保護的條文分散于不同的法律規(guī)定中，呈現(xiàn)出多元化法律法規(guī)體系。這種法律模式存在執(zhí)行效率不高、法律規(guī)定內容不銜接、規(guī)定內容重復等弊端，不利于地下水資源保護工作的有效開展。

二是立法操作性不強?！端ā返?1條中規(guī)定，人類超限制活動損害生態(tài)環(huán)境，給他人權益造成危害時，要承擔賠償和治理責任。而卻未對如何承擔治理責任、依法補償損失程度及補救措施范圍進行規(guī)定。《水污染防治法》中第5657條的內容與《水法》第33條和34條規(guī)定的內容重復，所指相同的客體，制定法律時造成了不必要的人力資源浪費，執(zhí)行時造成依據混亂。

三是設定的權利義務不均衡。例如，《水法》第6條、第26條中規(guī)定了鼓勵對水資源的保護，提倡節(jié)約用水，防止水資源浪費，只是注重鼓勵，而未說明怎樣鼓勵，缺乏激發(fā)公眾積極性的具體措施。如果僅設定義務的法律條文，會影響公眾的參與熱情，與權利義務對等原則相違背，會顯失公平性，阻礙地下水保護工作的順利開展。

（二）法律體系不健全

目前，我國沒有專門保護農村環(huán)境的立法，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》只是簡單的規(guī)定了農村環(huán)境保護中的一些問題。農村地下水資源保護也同樣未制定專門的法律，一些法律條文分散于不同的法律法規(guī)中。但我國有專門保護和管理城市地下水資源的規(guī)定，建設部早在1988年就制定出臺了《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》，在1993年還出臺了《城市地下水開發(fā)利用保護管理規(guī)定》。

在我國未制定專門法律實施保護的情況下，農村地下水資源安全形勢嚴峻，給廣大人民群眾飲水安全造成極大威脅。由于受到化肥、工業(yè)和農業(yè)廢水、生活污水等污染，農村地下水水質不斷惡化，急需制定出臺專門的水資源保護法律。

（三）法律責任不清晰

按照有關規(guī)定違法了有關法律規(guī)定就應承擔相應的法律責任，而我國在農村地下水資源保護的相關法律條文中，僅規(guī)定了違法行為，并未規(guī)定違法行為需要承擔的法律責任。例如，《水法》第31條中規(guī)定，利用、開發(fā)和保護水資源需要經有關部門批準規(guī)劃，行為人在未經批準規(guī)劃情況下導致江河湖泊水域水體污染、功能下降、地面沉降、地下水超采要承擔治理責任。但卻未規(guī)定何為治理責任？在怎樣的情況下需承擔治理責任？這些事項都未做具體規(guī)定。再如，遼寧省在《地下水資源保護條例》中規(guī)定，任何單位和個人禁止使用滲井、裂隙、滲坑等向地下排放含有病原體污水、含危險物質的廢水、利用污水進行回灌、亂倒垃圾?！稐l例》只對單位和個人進行了禁止性規(guī)定，卻未規(guī)定違反該行為需要承擔怎樣的法律責任。

（四）缺乏長效保護機制

目前，我國地下水管理機構主要有水行政主管部門、環(huán)保部門等主管部門，還包括交通部門、地礦部門、衛(wèi)生部門及建設部門等協(xié)助部門，呈現(xiàn)出“多龍治水”的管理格局，阻礙了我國統(tǒng)一管理水資源長效機制建設進程。我國政府機構組織法不健全，內部政府機構間重視職責分工，不重視協(xié)調配合;重視管理權限，不重視管理責任。在地下水資源管理過程中，各職能部門之間缺乏明確的職權分工，協(xié)調性不強，在出現(xiàn)利益時各部門紛紛爭取，出現(xiàn)管理問題時又互相扯皮推諉。

此外，影響水資源統(tǒng)一管理的原因是水資源管理部門的獨立性和專業(yè)性不強。主管地下水部門間不但應重視協(xié)調，還應在問題出現(xiàn)后聯(lián)動破解問題。地下水資源管理部門要有明確的職責分工，具有獨立性和專業(yè)性。因此，需要構建統(tǒng)一長效管理機制，對農村地下水資源進行有效保護。

五、農村地下水資源法律保護的完善策略

（一）完善相關立法

盡管目前農村地下水資源保護問題引起了國家的越來越高的重視，但依然存在較為突出的問題，農村地下水污染情況仍然非常嚴峻。主要原因是因為尚未建立完善的農村地下水資源保護法律制度，雖然有些方面已有法律規(guī)定，但規(guī)定卻不具體，操作性差，對于破壞地下水資源的行為制裁力度不夠。同時，我國很多省市人大常委會制定出臺了有關地下水資源保護的地方性法規(guī)，但并未在全國層面上制定統(tǒng)一的法律保護地下水資源。所以，可由全國人大常委會在《水法》的基礎上，制定專門的“地下水資源保護法”，并設立專門章節(jié)規(guī)定有關農村地下水資源保護相關問題，切實提高對農村地下水資源保護力度。

（二）健全法律保護制度

一是地下水資源超采制度。第一，加強超采區(qū)地下水管理制度立法，明確規(guī)定省級人民政府根據具體情況負責對超采區(qū)主體實行審批。第二，制定限制開采區(qū)和禁采區(qū)標準，制定劃分兩者的明確標準依據，便于實際操作。第三，嚴格規(guī)定超采地下水應承擔的法律責任;增加對超采地下水資源的處罰力度，做到有法可依;出臺經濟鼓勵措施，對于舉報人員適當給予物質獎勵。

二是人工回灌制度。大力修建地下水庫，在地表水污染或干旱時，利用地下水庫解決應急問題提供達標水資源。將暫時用不到的地表水先回灌到水庫里，需要時能再利用。新水流入含水層后，可確保地下水采用量。特別是我國北方地區(qū)，存在嚴重超采情況，利用人工回灌方式，能有效降低發(fā)生地質災害的概率。

三是強化地下水污染源頭防治制度。第一，嚴格限制建立風險大和高污染行業(yè)，特別是在沿流域新建排放污染物的項目要限制審批。第二，積極研發(fā)固體棄物和污水循環(huán)利用技術。環(huán)保部門要加大污水處理投入資金力度，細化污水處理種類和優(yōu)化污水處理設備，強化對工作人員的業(yè)務培訓，有針對性地制定污水處理規(guī)定。第三，加強源頭治理地下水保護措施。例如，實行濕地保護，發(fā)揮濕地對地下水生態(tài)環(huán)境的調節(jié)功能，保持地下水量的穩(wěn)定平衡。

四是地下水監(jiān)測和評價制度。第一，詳細評價地下水水量和水質。第二，評定地下水開采環(huán)境和技術條件影響效益，結合評估結果，根據用水目的不同把地下水分成三類，即農業(yè)、工業(yè)及生活用水。第三，納入公眾參與機制，促進監(jiān)管部門和監(jiān)督評價部門工作的落實，避免一些管理者和開發(fā)者為了經濟利益而不落實保護水資源環(huán)境問題。第四，定期對全國的地下水資源進行勘查，指派專業(yè)高素質檢測人員在全國開展地面沉降地區(qū)監(jiān)管，特別是易出現(xiàn)地質災害地區(qū)。

（三）強化法律責任制度

一是完善民事責任。隨著農村城鎮(zhèn)化進程的加快，大量工業(yè)企業(yè)不按規(guī)定排污對農村地下水資源會造成嚴重影響，對人民群眾的身體生命健康造成極大危害，甚至會導致人員死亡或重傷，因此要對明知亂排污會污染地下水資源的企業(yè)進行懲罰性賠償制裁。

二是完善行政責任。目前，農村地下水資源保護立法中更多地體現(xiàn)對行政相對人的行政責任，而不重視行政主體的行政責任。因此，應進一步加大對行政主體的環(huán)境行政責任規(guī)定，在保護農村地下水資源過程中，一般的違法行為將會給予警告、記過、記大過處分，情節(jié)嚴重尚不構成犯罪的可給予降級、撤職、開除處分。

三是完善刑事責任。對于“污染環(huán)境嚴重”構成污染環(huán)境罪的，要依法追究刑事責任。

（四）建立長效檢測及管理機制

一是統(tǒng)一建立國家水資源管理委員會。加強頂層設計，統(tǒng)一建立國家層面的水資源管理委員會對水資源實行集中管理。設立國家地下水資源管理機構，負責專門保護和利用地下水資源。

二是建立農村地下水資源管理局。由于農村地下水資源保護具有特殊性和必要性特點，因此要設立專業(yè)性較強的農村地下水資源管理局，從事農村地下水資源的利用、開發(fā)、保護和管理工作，明確相應的權限和職責，徹底轉變原先“多龍治水”的管理格局。

六、結語

強化農村地下水資源法律保護問題已刻不容緩，我國可通過采取完善相關立法、健全法律保護制度、強化法律責任制度、建立長效檢測及管理機制等多項有效措施，切實加強對農村地區(qū)地下水資源的法律保護，提高保護水平，保障廣大農村地區(qū)人民群眾飲用水衛(wèi)生安全。

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