洪丹丹
(黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院管理學(xué)教研室 黑龍江哈爾濱150040)
近年來,中國(guó)在食品安全方面取得了巨大的進(jìn)步。然而,中國(guó)政府在保障食品安全方面仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自2010年以來,威脅食品安全的刑事案件數(shù)量急劇增加[1]。2011和2012年制造或銷售有毒食品或不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品的刑事案件的數(shù)量比前一年分別增長(zhǎng)了179.8%和224.6%。此外,因食品安全罪被判刑的人數(shù)分別增加了159.9%和257.5%。嚴(yán)重的食品安全丑聞也層出不窮,如毒奶粉、問題膠囊、爆炸西瓜、農(nóng)藥污染的蔬菜、瘦肉精等。
地溝油是從餐館油炸鍋、排水溝、油脂收集器和屠宰場(chǎng)垃圾中回收的非法食用油[2]。它在任何時(shí)候任何形式下的存在都是非法的,因其可能對(duì)人體造成有害影響。此外,在這種回收油中可能含有有毒物質(zhì),如多氯聯(lián)苯(PCBs)和二惡英,這些有毒物質(zhì)是重大的公共健康威脅[3]。因此,需要對(duì)地溝油進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。2010年3月,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布通知,要求各地相關(guān)部門對(duì)餐飲服務(wù)單位的食用油脂進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查,并對(duì)食用地溝油的相關(guān)單位進(jìn)行嚴(yán)肅處理,從而首次證實(shí)地溝油在中國(guó)的存在[4]。中國(guó)消費(fèi)者對(duì)食品中含有地溝油感到震驚,這降低了國(guó)人對(duì)中國(guó)食品安全的信心。中國(guó)政府需要建立一個(gè)完整的地溝油監(jiān)測(cè)和實(shí)施系統(tǒng)[5]。本研究分析了中國(guó)地溝油生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)業(yè)鏈以及該行業(yè)存在的問題,提出了相應(yīng)的政策建議。
2011年7月,公安部搗毀了橫跨14省的巨大地溝油產(chǎn)業(yè)鏈,包括6家工廠和銷售終端,追查了2條非法生產(chǎn)線和100 t正在加工銷售的地溝油。從原材料收集到再加工地溝油的使用整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條都被銷毀[6]。
在中國(guó),地溝油生產(chǎn)建立起了一條“從餐桌到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈條[7]。產(chǎn)業(yè)鏈過程如下,(1)原料收集:個(gè)人收集不同種類的地溝油,然后將油與水分離,稱為“原油”;(2)原油提?。悍欠üS或違法交易者從賣家處購(gòu)買各種“原油”,然后通過過濾、脫色、脫水、煮沸和去除摻假物來產(chǎn)生原油提取物,從而獲得“精油”;(3)深加工:工業(yè)煉油廠通過多次脫色、脫水、脫臭和冷凝精制成精煉油,獲得“精油”,其感官特性與食用油相似;(4)批發(fā):將“精油”出售給當(dāng)?shù)氐男」S或車間進(jìn)行包裝老化;(5)零售:賣家將石油轉(zhuǎn)售給最終消費(fèi)者或餐館。在某些情況下,一些工業(yè)煉油廠將食用油打包然后作為合法食用油出售給零售點(diǎn)。
地溝油產(chǎn)業(yè)鏈有多個(gè)環(huán)節(jié),因此很難將不同環(huán)節(jié)的人定罪[8]。然而,深加工地溝油可能不構(gòu)成犯罪,因?yàn)樗梢杂脕砩a(chǎn)橡膠、肥皂和生物燃料等。銷售地溝油作為食用油可能構(gòu)成犯罪,但這種聯(lián)系是地下的,很難被發(fā)現(xiàn)。因此,在中國(guó)有許多地溝油加工的案件很難被起訴。
解決食物浪費(fèi)問題的根本方法是對(duì)其進(jìn)行有序利用。地溝油可以用作生產(chǎn)生物燃料、肥皂和橡膠的原料[9]。中國(guó)目前還沒有完善的食物垃圾回收系統(tǒng)或綠色產(chǎn)業(yè)鏈,而這也在一定程度上限制了廢棄食品的回收?;厥胀ǖ辣欢氯?,因此大多數(shù)廢棄食物會(huì)與生活垃圾混合或直接倒入下水道。目前,農(nóng)民和個(gè)體銷售者承擔(dān)著廢棄食品的回收任務(wù),但是他們也只是為了利益,且缺乏相應(yīng)的技術(shù)和設(shè)備支撐[10]。廢棄食品的收集、處置和回收不受監(jiān)控,因此非法交易獲得地溝油現(xiàn)象頻發(fā)。
《食品安全法》于2009年6月1日頒布實(shí)施,使中國(guó)的食品安全走上了法律軌道[11]。這項(xiàng)法律在確保食品安全方面取得了巨大進(jìn)展。然而,地溝油事件的爆發(fā)也揭示了目前《食品安全法》在執(zhí)行中存在的幾個(gè)缺點(diǎn)。盡管法律強(qiáng)調(diào)不同部門的責(zé)任,但是中國(guó)的食品安全監(jiān)管體系是基于一種分段的監(jiān)管模式,這種模式在不同部門之間存在重疊和交叉的問題[12]。因此在很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管無效的現(xiàn)象。此外,中國(guó)的食品安全保障是按照屬地原則進(jìn)行管理的。地溝油并不是食物,它是“將食物垃圾轉(zhuǎn)化為可食用的食物”,地溝油的產(chǎn)業(yè)鏈有多個(gè)環(huán)節(jié),并且是跨區(qū)域的。而中國(guó)政府目前還沒有有效的方式進(jìn)行跨區(qū)域合作和克服地方保護(hù)主義[13]??傮w而言,在中國(guó)地溝油的監(jiān)管實(shí)施尚未制度化。
此外,對(duì)于非法食品和藥品的處罰力度近年來有所增加,但力度仍然不夠?!妒称钒踩ā返?8條規(guī)定,地溝油的生產(chǎn)和交易屬于“使用非食品原料”或“添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)”或“使用再生食品作為原料”進(jìn)行食品生產(chǎn),這是法律所禁止的[14]。對(duì)食品貿(mào)易商和生產(chǎn)者的最高處罰如下:(1)沒收所有非法收益、食品或食品添加劑、設(shè)備或工具以及食品原料;(2)如果食品或食品添加劑的總價(jià)值低于人民幣10 000元,罰款人民幣2 000~50 000元不等;(3)如果價(jià)值超過人民幣10 000元,罰款價(jià)值總額的5~10倍;(4)許可證可被吊銷。然而,與生產(chǎn)和銷售非法再加工地溝油的巨大潛在利潤(rùn)相比,處罰還是過少。
當(dāng)前中國(guó)缺乏檢測(cè)再加工地溝油和分類回收廢棄食品的標(biāo)準(zhǔn)[15]。再加工地溝油主要涉及使用堿添加劑來降低由高pH引起的異常pH值的動(dòng)物脂肪和漂白劑的比率,以將深色轉(zhuǎn)化為透明。因此,區(qū)分合法食用油和再加工地溝油是非常困難的。根據(jù)GB2716-2005(使用植物油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)),物理化學(xué)性質(zhì)包括檢測(cè)再加工地溝油的9項(xiàng)指標(biāo):酸值、過氧化值、剩余提取油溶劑、游離酚(棉油)、砷、鉛、黃曲霉毒素、苯并芘和農(nóng)藥殘留等。然而矛盾的是,根據(jù)這些指數(shù),地溝油將符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外,食用油會(huì)產(chǎn)生化學(xué)物質(zhì),在高溫下過度使用會(huì)導(dǎo)致癌癥。不幸的是,中國(guó)目前依然缺乏食用油在高溫下可以使用多少次的標(biāo)準(zhǔn)。此外,中國(guó)還沒有建立不同層次的垃圾食品回收國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),這是建立垃圾食品回收體系的關(guān)鍵。
對(duì)食品安全的監(jiān)管有助于為居民營(yíng)造健康的環(huán)境。依據(jù)中國(guó)居民推動(dòng)健康的議題,營(yíng)造相關(guān)健康環(huán)境,健康環(huán)境與健康行為結(jié)合,以提高健康環(huán)境之使用情形或作為營(yíng)銷健康生活方式的據(jù)點(diǎn),進(jìn)而促成中國(guó)居民主動(dòng)養(yǎng)成良好的健康生活習(xí)慣。促進(jìn)中國(guó)居民的身心健康,是需要持續(xù)且堅(jiān)持的永恒命題。借由食品安全監(jiān)管,將此健康營(yíng)造理念持續(xù)傳遞下去,有助于促成中國(guó)居民身心健康可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的形成。例如健康議題產(chǎn)業(yè)化,健康產(chǎn)業(yè)在地化等,不僅可以建構(gòu)社區(qū)健康生活的環(huán)境,亦可藉由健康產(chǎn)業(yè)獲取財(cái)源,達(dá)到居民身心健康可持續(xù)發(fā)展愿景的形成[16]。
2010年5月,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城市發(fā)展部、環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《組織該市食物廢物資源化和無害化處理試點(diǎn)方案》。目標(biāo)是控制再加工地溝油,并防止利用廢棄食物作為飼料進(jìn)入食物鏈。該文件的主要內(nèi)容包括:(1)建立廢棄食品登記、某些地方的回收、集中處理、回收產(chǎn)品評(píng)估、管理和檢查制度;(2)建立廢棄食品資源再生和無害化處理示范項(xiàng)目,采用優(yōu)化技術(shù)提高資源再生和無害化處理水平;(3)建立促進(jìn)廢棄食品資源利用的激勵(lì)機(jī)制;(4)引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi),減少垃圾食品的產(chǎn)生。實(shí)施餐飲業(yè)垃圾分類和展示、清潔生產(chǎn)、資源利用和無害化處理教育,減少?gòu)U棄食品的來源[17]。
執(zhí)法是中國(guó)食品安全的關(guān)鍵。以前的食品安全法沒有為再加工地溝油建立具體的管理制度,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。在這種背景下,中國(guó)制定了各項(xiàng)法律法規(guī),改革了地溝油的食品安全管理體系[18]。
2010年3月相繼實(shí)施了《加強(qiáng)餐飲業(yè)地溝油禁令》,《餐飲業(yè)食品安全管理辦法》和《餐飲業(yè)許可證管理辦法》等,防止再加工的地溝油進(jìn)入餐飲業(yè),規(guī)范餐飲業(yè)和食品市場(chǎng),保護(hù)人們的健康。以上法律法規(guī)要求監(jiān)督和檢查餐館食用油的采購(gòu)和使用,并調(diào)查檢查狀況。同時(shí),他們也需要支付接近的費(fèi)用關(guān)注消費(fèi)者的投訴或報(bào)告,并核實(shí)投訴或報(bào)告。如果政府檢測(cè)到來自未知來源的食用油,或者在餐館中采購(gòu)和使用再加工地溝油,餐館將被命令停止使用食用油,食用油將被銷毀;如果情節(jié)嚴(yán)重,餐館的執(zhí)照可能會(huì)被吊銷。
《刑法修正案》于2011年5月生效,以懲罰食品安全刑事案件。修正案規(guī)定,任何違反這項(xiàng)法律并危害人類健康或其他嚴(yán)重情況的人應(yīng)被判處5~10年有期徒刑,造成死亡或情節(jié)特別嚴(yán)重的人應(yīng)該被判處10年以上有期徒刑或無期徒刑甚至死刑。
“嚴(yán)懲地溝油犯罪”于2012年1月發(fā)布,要求人民法院以及地方各級(jí)人民檢察院和公安機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲地溝油犯罪分子,保護(hù)人類健康和生命。法律強(qiáng)調(diào),一經(jīng)發(fā)現(xiàn)地溝油犯罪并決定處罰時(shí),法院需要決定涉案金額、罪犯的主觀傷害和手段、對(duì)人類健康和生命的傷害、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傷害以及潛在影響等。對(duì)于有犯罪記錄或者是有組織犯罪的首要分子的罪犯,如果涉案金額非常大,或者案件極其惡劣,造成嚴(yán)重后果,則認(rèn)為該案件嚴(yán)重,并考慮判處死刑?!妒称钒踩缸锇讣m用法律解釋》于2013年5月執(zhí)行,該法案定義了對(duì)危害食品安全罪犯的量刑標(biāo)準(zhǔn),提出了該罪行的司法標(biāo)準(zhǔn),并統(tǒng)一了對(duì)新型復(fù)雜案件的適用法律依據(jù)。該解釋明確指出,向食物中非法添加物品極其嚴(yán)重,將受到處罰。
為了更好地控制地溝油,中國(guó)政府繼續(xù)通過以下方式將地溝油的監(jiān)管進(jìn)行制度化管理。(1)建立市長(zhǎng)(縣長(zhǎng))全面負(fù)責(zé)管理地溝油和管理廢棄食品制度。(2)明確將責(zé)任分配給不同的部門。(3)管理和指導(dǎo)餐飲業(yè)有關(guān)部門的跨部門合作。質(zhì)檢部門監(jiān)督食品加工環(huán)節(jié),打擊使用地溝油生產(chǎn)食品的非法活動(dòng);市工商行政管理局監(jiān)督食用油的流通,打擊再加工地溝油貿(mào)易的非法活動(dòng);食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)餐飲企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,禁止餐飲企業(yè)使用再加工地溝油;衛(wèi)生行政部門加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)并實(shí)施及時(shí)檢測(cè)方法。(4)建立和完善全程監(jiān)督和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度,建立合作管理機(jī)制,從“桌到桌”監(jiān)督地溝油。2013年3月,中國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(CFDA)成立,整合了國(guó)家食品安全辦公室、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局以及檢驗(yàn)檢疫部門的檢驗(yàn)流程和工商部門的食品安全監(jiān)督管理職能[19]。
提高中國(guó)的食品安全,必須依靠社會(huì)的監(jiān)督。所有利益相關(guān)者也必須接受相關(guān)教育。中國(guó)政府應(yīng)鼓勵(lì)媒體和公眾通過建立付費(fèi)犯罪報(bào)道系統(tǒng)來監(jiān)督地溝油的生產(chǎn)過程;鼓勵(lì)公眾參與地溝油和廢棄食物的監(jiān)控;定期公布管理地溝油和廢棄食品由問題的企業(yè)名稱。此外,政府應(yīng)及時(shí)宣傳食品安全教育,以適當(dāng)引導(dǎo)公眾消費(fèi),提高公眾健康和環(huán)境意識(shí);加強(qiáng)培訓(xùn),提高企業(yè)的食品安全和法律意識(shí)。
從法規(guī)制度層面來看,各級(jí)行政部門應(yīng)加強(qiáng)源頭管理,檢視自己的權(quán)責(zé)范圍,權(quán)力是否有過度縮小的情況,或者是可能影響到其他部門的情況。如果有則應(yīng)該通報(bào)上一級(jí)行政部門,上級(jí)行政部門應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)與溝通,以避免出現(xiàn)政策的三不管地帶。從溝通與互信的角度來看,政府應(yīng)加強(qiáng)各單位之間的信息溝通,可通過各單位之間的交流活動(dòng),如研討會(huì)等分享稽查經(jīng)驗(yàn),來增進(jìn)彼此之間的認(rèn)識(shí)、了解與互動(dòng),以逐步建立各單位之間的合作與互信,對(duì)未來政策的推動(dòng)與執(zhí)行具有一定的促進(jìn)作用。
執(zhí)行食品安全法和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管是中國(guó)食品安全得以保障的關(guān)鍵。地溝油的使用暴露了中國(guó)食品安全保障體系的缺陷。然而,中國(guó)政府對(duì)這個(gè)問題的反應(yīng)迅速而有效。中國(guó)政府對(duì)地溝油的情況表現(xiàn)出積極的態(tài)度,并實(shí)施了食品安全法律法規(guī)和改革管理制度,以控制這種非食品項(xiàng)目的蔓延,從而改善中國(guó)的食品安全。管理地溝油的積極經(jīng)驗(yàn)可能有助于改善中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的食品安全監(jiān)管。