推進(jìn)檢察公益訴訟深入開展 完善公益訴訟立法

2018年，中央全面深化改革委員會決定設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，全國檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件11萬多件，實現(xiàn)全國基層檢察院辦案全覆蓋。與此同時，黨和國家對檢察公益訴訟寄予更高的期望，人民群眾也提出了更高的要求。

全國人大代表符宇航、劉蕾、古清月、黃超、黨永富、史玉東、陳琳、荷興龍、易家祥、羅良娟提出，檢察公益訴訟制度的法律體系在整體上顯得過于原則化和單薄，兩部法律條文分別只有一句話，司法解釋也只有21條，程序性保障措施相對缺乏；檢察公益訴訟案件鑒定難問題突出，專業(yè)性鑒定機構(gòu)少、鑒定價格昂貴、易出現(xiàn)鑒定權(quán)力尋租腐?。粰z察公益訴訟線索收集渠道狹窄；檢察公益訴訟工作推進(jìn)中存在不同程度的阻力。

符宇航等十名代表聯(lián)名建議，加強和完善檢察公益訴訟立法工作，建議時機成熟后單獨立法，在單獨立法前通過專項決議、決定等明確調(diào)查核實剛性和保障性救濟措施；建立全國性的公益訴訟專家?guī)?，在選聘專業(yè)人員組成專家?guī)斓耐瑫r，對于沒有必要依賴鑒定結(jié)論起訴的案件，由行業(yè)主管部門和專家意見代替鑒定意見；加大對檢察公益訴訟的組織保障和宣傳力度，最高檢多推廣成功經(jīng)驗和典型案例，將檢察公益訴訟納入社會信用體系建設(shè)內(nèi)容；加強辦案協(xié)作機制建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，打通數(shù)據(jù)壁壘。

最高檢答復(fù)如下

關(guān)于調(diào)查手段的剛性。最高法認(rèn)為,根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條，檢察機關(guān)提起公益訴訟或者支持起訴,均可依據(jù)本規(guī)定進(jìn)行調(diào)査取證活動。最高檢積極爭取地方人大常委會出臺專項決定,將增強調(diào)查核實剛性作為一項重要內(nèi)容。最高檢制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則(試行)》,對包括調(diào)查取證的方式程序和保障措施、舉證責(zé)任分配等在內(nèi)辦案程序作出具體規(guī)范，同時抓緊修訂《人民檢察院司法警察條例》,明確規(guī)定在檢察公益訴訟辦案團隊中增加司法警察力量。

關(guān)于檢察機關(guān)“公益訴訟起訴人”的訴訟地位是否具有法律監(jiān)督屬性的爭議。檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時應(yīng)遵循提起訴訟監(jiān)督不破“兩造”平等地位的原則,訴訟監(jiān)督不影響人民法院依法獨立行使審判權(quán)。檢察機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定提起公益訴訟之后,其首要身份是公益訴訟起訴人,法律監(jiān)督機關(guān)的身份應(yīng)退而居其次?！皟筛摺睂⑦M(jìn)一步細(xì)化公益訴訟出庭檢察官作為訴訟參與人享有監(jiān)督權(quán)與檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督違法審判行為的方式方法。

關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟是否需要訴前公告,對此各地有不同做法。最高法在已征求全國人大法工委、最高檢意見并取得一致共識后,下發(fā)具有司法解釋性質(zhì)的正式批復(fù),即檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)進(jìn)行訴前公告。

關(guān)于專業(yè)鑒定機構(gòu)少、鑒定貴等問題,最高檢針對鑒定難問題開展了專題調(diào)研，先后發(fā)布兩批環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)名冊,目前名冊內(nèi)鑒定機構(gòu)增至111家,鑒定人員2000名。2019年5月24日，司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定有關(guān)問題的通知》,支持司法鑒定機構(gòu)不預(yù)先收取鑒定費，目前,已有61家鑒定機構(gòu)向司法部申報作出不預(yù)收鑒定費的承諾。最高檢將與中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心建立公益訴訟(環(huán)境損害)司法鑒定聯(lián)合實驗室。同時,確定北京、黑龍江、江蘇、浙江、河南、湖北、廣西、重慶、甘肅共9個檢察院籌建關(guān)鍵型、單一型公益訴訟基礎(chǔ)檢測實驗室，推動盡快建成以分州市檢察院為主體的公益訴訟快速檢測體系。

關(guān)于線索收集渠道。中辦、國辦在最近印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》中明確要求,對督察中發(fā)現(xiàn)需要提起公益訴訟的,移送檢察機關(guān)等依法處理。各行政執(zhí)法機關(guān)也通過與檢察機關(guān)建立健全協(xié)作機制和信息平合等方式,積極主動向檢察機關(guān)移送公益訴訟線索。浙江、黑龍江等地檢察機關(guān)全面設(shè)立公益損害與訴訟違法舉報中心。吉林等地檢察機關(guān)充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)和人工智能,篩選、推送、評估公益訴訟案件線索。下一步,檢察機關(guān)將通過12309檢察服務(wù)系統(tǒng)，通過各種渠道公共信息,借助科技手段拓展線索發(fā)現(xiàn)渠道,提高收集和研判效率以及精準(zhǔn)化程度。同時,鼓勵和引導(dǎo)社會組織依法有序參與公益訴訟。

對代表們提出的四個方面的建議，最高檢表示已認(rèn)真研究采納并采取針對性措施積極推動落實。

關(guān)于加強和完善檢察公益訴訟相關(guān)立法工作，2019年1月24日,最高檢印發(fā)了《關(guān)于爭取省級人大常委會支持推動檢察公益訴訟制度專項決議的通知》,要求各省級檢察院積極爭取黨委、人大、政府、政協(xié)的支持,出臺地方人大專項決議,為解決轄區(qū)內(nèi)檢察公益訴訟中的突出問題,提供具體有效的制度依據(jù),進(jìn)而促進(jìn)自下而上實現(xiàn)國家層面的立法。

最高檢經(jīng)過深入調(diào)研論證,總結(jié)積累各地檢察機關(guān)“等”外領(lǐng)域探索實踐經(jīng)驗,認(rèn)為開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事和行政公益訴訟的時機已經(jīng)成熟，整治侵害公民個人隱私等互聯(lián)網(wǎng)涉眾型侵權(quán)行為迫在眉睫；文物和文化遺產(chǎn)保護有必要單獨作為一個公益訴訟領(lǐng)域，對高于城鄉(xiāng)居民人均收入標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的成年家庭，子女因違法不盡贍養(yǎng)義務(wù)致使分戶父母生活水平低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的,可提起民事公益訴訟，最高檢將在第十三屆全國人大常委會第十三次會議上爭取在審議決議中得到肯定和支持，同時,由“兩高”修訂出合相關(guān)司法解釋,明確新增的公益訴訟案件范圍。期待各位代表支持，發(fā)揮立法主體作用，共同推定單行法時相應(yīng)增加公益訴訟條款。條件成熟時,提請全國人大常委會研究制定專門的公益訴訟法。

關(guān)于建立全國性的公益訴訟專家?guī)?，生態(tài)環(huán)境部表示,原環(huán)保部在2016 年成立了環(huán)境損害鑒定評估專家委員會,請包括9位院士在內(nèi)的78名專家作為委員；2017年,又聯(lián)合司法部建立了環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審國家級專家?guī)?納入298名專家；2017——2019 年,共有28 個省份建立省級專家?guī)?納入專家1200余人,今后將為檢察機關(guān)解決環(huán)境公益訴訟中的專業(yè)難題提供咨詢服務(wù)。

2019 年5 月15日,最高檢印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)建立公益訴訟技術(shù)專家?guī)斓耐ㄖ?要求各地于8月10日前完成省級檢察院第一批專家?guī)旖⒐ぷ?同時將有關(guān)專家名錄及資質(zhì)在檢察內(nèi)網(wǎng)更新。2019年7月2日,最高檢印發(fā)《關(guān)于深入落實，〈關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見〉的通知》,其要求各省檢察院加快建立公益訴訟省級食品領(lǐng)域?qū)＜規(guī)?。最高檢正在抓緊組建公益訴訟檢察專家咨詢委員會,為最高檢直接辦理、指導(dǎo)各級檢察機關(guān)辦理重大疑難復(fù)雜案件提供重大決策參考。

符宇航等代表建議“沒有必要依賴鑒定結(jié)論起訴的案件，可由行業(yè)主管部門和專家意見代替鑒定意見”，最高法認(rèn)為，可參照《最高人民法院關(guān)于管理審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的已有規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部認(rèn)為,專家輔助人制度是司法鑒定制度的重要補充,已經(jīng)在司法實踐中得到運用。生態(tài)環(huán)境部正在針對案情簡單且涉及金額較小的生態(tài)環(huán)境損害案件組織研究快速鑒定評估工作方法。

關(guān)于加大對檢察公益訴訟的組織保障和宣傳力度。2019 年4 月起,最高檢部署開展了全國檢察機關(guān)公益訴訟“回頭看”專項活動。反向?qū)徥?、督促整改辦案中存在的不規(guī)范、質(zhì)量效果不佳等突出問題,認(rèn)真總結(jié)成功經(jīng)驗和典型案例,轉(zhuǎn)化為長效的制度機制。同時,抓緊修訂辦案指南,制定辦案規(guī)則,改進(jìn)公益訴訟檢察核心數(shù)據(jù),規(guī)范各省級檢察院考評辦法,鞏固“回頭看”成果。在加大發(fā)布檢察公益訴訟指導(dǎo)性案例和典型案例的同時,還充分運用“檢答網(wǎng)”加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。最高檢積極推動全國檢察官法治副校長主動向廣大中小學(xué)生宣講檢察公益訴訟知識,協(xié)助央視社會與法頻道特別策劃“公益訴訟在行動”電視專題片紀(jì)實拍攝工作。各地檢察機關(guān)通過新媒體、微電影、志愿者、小程序等各種通俗易懂、生動活潑的內(nèi)容形式,做優(yōu)檢察公益訴訟宣傳。

最高檢主動向黨中央、國務(wù)院、全國人大、全國政協(xié)報告公益訴訟檢察工作。截至目前,有24位省、自治區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)同志對檢察公益訴訟工作作出批示,25 個省級黨委、人大、政府出臺了支持檢察公益訴訟工作的規(guī)范性文件。越來越多的地方將檢察公益訴訟納入黨政機關(guān)績效考核。最高檢倡導(dǎo)的雙贏多贏共贏理念,得到包括作為被監(jiān)督對象的行政機關(guān)在內(nèi)的各方面更多的理解和認(rèn)同。

關(guān)于公益訴訟領(lǐng)域的“黑名單”制度建設(shè)，國家發(fā)改委表示,《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020)》等一系列要求和規(guī)定,為將公益訴訟被執(zhí)行人列入失信黑名單管理提供了制度保障。目前已會同60多個部門簽署了51個聯(lián)合懲戒備忘錄,推出懲戒措施100多項,共有37個領(lǐng)域出臺紅黑名單管理辦法,累計歸集紅名單信息超240萬條,黑名單信息超1400萬條,建成運行的全國信用信息共享平合已聯(lián)通44 個部門、所有省區(qū)市和70多家市場機構(gòu),歸集信用信息340億條,為將來構(gòu)建公益訴訟“黑名單”制度奠定基礎(chǔ)。下一步,最高檢將會同國家發(fā)改委等部門加強研究,積極探索公益訴訟領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒制度。

關(guān)于加強檢察公益訴訟辦案協(xié)作機制建設(shè)。一是加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作。2019年1月2日、最高檢與生態(tài)環(huán)境部及多部委會簽《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》,對公益訴訟中信息共享、線索移送、案件管轄、調(diào)查取證、司法鑒定、提起訴訟等進(jìn)行了統(tǒng)一和規(guī)范。近期,最高檢又與國務(wù)院食品安全委員辦公室、國家市場監(jiān)督管理總局、稅務(wù)總局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家文物局、中國鐵路總公司、三大電信運營商等加強了溝通聯(lián)系,就協(xié)同開展檢察公益訴訟達(dá)成了多項共識。

二是加強跨行政區(qū)域檢察協(xié)作。最高檢印發(fā)了《關(guān)于建立健全服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展檢察論壇工作機制的通知》和《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》。長江上游6省區(qū)市出臺了《關(guān)于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域檢察協(xié)作機制的意見》。最高檢認(rèn)真總結(jié)推廣“攜手清四亂保護母親河”專項行動成果,建立沿黃河9省區(qū)生態(tài)環(huán)境資源保護協(xié)作機制。同時,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)地方檢察機關(guān)深化大興安嶺、遼河及東北虎保護等區(qū)域性協(xié)作機制。

三是強化檢察一體化辦案機制建設(shè)。最高檢強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)揮“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的職能作用,加強檢察機關(guān)內(nèi)部各部門的效協(xié)作配合。強化上級檢察院對重大疑難復(fù)雜案件的指揮協(xié)調(diào)與督辦督導(dǎo),探索完善上級檢察院提辦、領(lǐng)辦、參辦、交辦和掛牌督辦制度。一些省級檢察院直接辦理有重大影響和典型意義的案件。一些有條件的地方成立了辦案指揮中心,統(tǒng)一管理案件線索、調(diào)配辦案力量、指揮辦案工作?！?/p>

主辦（獨辦、分辦）類建議提案優(yōu)秀答復(fù)文稿

一、《關(guān)于建立未成年人司法制度的提案》答復(fù)文稿

二、《關(guān)于檢察機關(guān)在掃黑除惡專項斗爭中發(fā)揮職能作用的建議》答復(fù)文稿

三、《關(guān)于加快建立預(yù)防兒童性侵的社會綜合懲防體系的提案》答復(fù)文稿

四、《關(guān)于推進(jìn)檢察公益訴訟深入開展、完善公益訴訟立法的建議》答復(fù)文稿

五、《關(guān)于在檢察公益訴訟制度中增強調(diào)查核實剛性，進(jìn)一步明確賦予檢察機關(guān)處分權(quán)的建議》答復(fù)文稿

六、《關(guān)于加強和規(guī)范檢察公益訴訟案件裁判執(zhí)行監(jiān)督工作的建議》答復(fù)文稿

七、《關(guān)于推動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度具體執(zhí)行落實相關(guān)問題的建議》答復(fù)文稿

八、《關(guān)于進(jìn)一步健全完善司法監(jiān)督制約機制的提案》答復(fù)文稿

九、《關(guān)于準(zhǔn)確適用正當(dāng)防衛(wèi)制度、維護見義勇為社會風(fēng)尚的建議》答復(fù)文稿

十、《關(guān)于加強打擊非法吸收公眾存款、集資詐騙、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的建議》答復(fù)文稿

協(xié)辦類建議提案優(yōu)秀答復(fù)文稿

一、《關(guān)于建議立法機關(guān)在修訂未達(dá)刑事責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)時增設(shè)收、管、監(jiān)、防、治的專門章節(jié)的建議》答復(fù)文稿

二、《關(guān)于加強對未成年人涉罪分級處理的建議》答復(fù)文稿

三、《關(guān)于深化“捕訴合一”制度改革，保障辯護律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，切實維護司法公正的提案》答復(fù)文稿

四、《關(guān)于推動人工智能創(chuàng)新成果同司法工作深度融合的建議》答復(fù)文稿

五、《關(guān)于調(diào)整侵犯商標(biāo)（馳名商標(biāo)）犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的建議》答復(fù)文稿

六、《關(guān)于健全工讀教育制度，加強低齡涉罪未成年人教育矯治的建議》答復(fù)文稿

七、《關(guān)于推動國家司法救助立法的提案》答復(fù)文稿

八、《關(guān)于制定專門的未成年人司法的建議》答復(fù)文稿

九、《關(guān)于對犯罪嫌疑人被告人取保候?qū)彸B(tài)化，羈押為輔助的建議》答復(fù)文稿

十、《關(guān)于加快政法跨部門大數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)的建議》答復(fù)文稿