“十四五”時(shí)期閔行區(qū)實(shí)施 “幸福樂園”工程的初步探討

■ 郁達(dá)義

按照《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》及《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》的總體要求，閔行區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點(diǎn)要貫徹落實(shí)本市關(guān)于推進(jìn)“三園”工程、實(shí)施六大行動(dòng)計(jì)劃、落實(shí)三大保障機(jī)制的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案。“三園”工程是指以全面提升農(nóng)村環(huán)境面貌為核心的“美麗家園”工程，以全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效為核心的“綠色田園”工程，以全面促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收為核心的“幸福樂園”工程。本調(diào)研報(bào)告就建設(shè)“幸福樂園”過程中的若干問題展開論述。

一、調(diào)研情況

閔行屬于上海中心城區(qū)拓展區(qū)，近年來農(nóng)業(yè)人口快速減少。至2018年，戶籍鄉(xiāng)村人口僅剩余1.82萬(wàn)人，集中在馬橋鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)和浦錦街道3個(gè)街鎮(zhèn)。閔行區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地比例較高，預(yù)計(jì)2035年，建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)到228平方公里，占行政區(qū)總面積的77.1%。

2010－2018年，閔行區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年縮小。2012－2018年，閔行區(qū)城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金額差距日漸縮小。2014年起，農(nóng)村居民人均低保發(fā)放金額首次超過城鎮(zhèn)居民。2018年，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均低保發(fā)放金額分別達(dá)到11775元、12590元。

閔行區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村類型多樣。至2018年末，閔行區(qū)共有街鎮(zhèn)13個(gè)、行政村118個(gè)，行政村共有戶籍人口20.90萬(wàn)人，其中農(nóng)村戶籍人口1.82萬(wàn)人，擁有農(nóng)村常住人口38.98萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32854萬(wàn)元（含區(qū)農(nóng)委）。閔行區(qū)現(xiàn)有村鎮(zhèn)可以分為以下四種類型：

第一類，永久保留保護(hù)村。涉及街鎮(zhèn)2個(gè)，行政村10個(gè)（其余行政村均為撤并村）。其中，馬橋鎮(zhèn)有保留保護(hù)村3個(gè)，分別為同心村、民主村、彭渡村。浦江鎮(zhèn)大治河以南納入上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的行政村。

第二類，規(guī)劃撤并上樓的行政村。在閔行區(qū)現(xiàn)有的118個(gè)行政村中（2018年末），共有規(guī)劃保留保護(hù)村10個(gè)，撤并村108個(gè)。在108個(gè)撤并村中，僅有戶籍人口而沒有常住人口的村有13個(gè)（空殼村）。在其余95個(gè)擁有常住人口的行政村中，仍有農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的行政村有42個(gè)，另外53個(gè)行政村已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三類，城市化地區(qū)的行政村。2018年，閔行區(qū)118個(gè)行政村擁有農(nóng)村常住人口389789人，其中外來人口278332人，常住從業(yè)人員271566人，村集體共形成經(jīng)濟(jì)總收益316743萬(wàn)元。涉農(nóng)街鎮(zhèn)7個(gè)、行政村52個(gè)。擁有戶籍農(nóng)業(yè)人口的村鎮(zhèn)，涉及街鎮(zhèn)3個(gè)。截至2018年，共有農(nóng)村戶籍人口18200人。

第四類，上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的行政村。浦江鎮(zhèn)有保留保護(hù)村7個(gè)，分別為永豐村、光繼村、匯中村、匯南村、匯東村、革新村、正義村，其中大治河以南的6個(gè)村納入上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的范圍。

對(duì)四類行政村要采取不同的振興方案和政策配套措施。其中第一類和第二類是“十四五”期間的重點(diǎn)，第三類是需要持之以恒不斷創(chuàng)新突破的，第四類是需要做好近期建設(shè)與國(guó)家遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。

二、問題與瓶頸

一是農(nóng)村綜合幫扶不夠深化和精準(zhǔn)

近年來，本區(qū)加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，生態(tài)效益提高，但經(jīng)濟(jì)效益明顯降低。種植業(yè)圍繞減肥減藥、休養(yǎng)耕地，減少夏熟麥面積，擴(kuò)大綠肥和冬季深耕面積，生態(tài)效益明顯，但經(jīng)濟(jì)效益較低。對(duì)于遠(yuǎn)郊基層薄弱的農(nóng)村地區(qū)來說，開展綜合幫扶是尤為迫切的一項(xiàng)工作。農(nóng)村基層反映，在搭建幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村蓄水池功能的平臺(tái)中遇到了一些問題，如村級(jí)興趣不高、投資周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)較大、精準(zhǔn)度不夠等。

二是農(nóng)村“造血機(jī)制”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡

在落實(shí)鄉(xiāng)村振興中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺應(yīng)該是政府引導(dǎo)、社會(huì)資本與村集體經(jīng)濟(jì)自治。而目前我們的“造血機(jī)制”剛剛處于起步階段，相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不夠健全，有些資源都是政府主導(dǎo)的，社會(huì)力量參與不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍面臨土地資源不足、發(fā)展空間狹窄的瓶頸，但土地資源的再開發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)二次改造，缺乏合法通道。

三是發(fā)展思想觀念跟不上需要與專業(yè)人才相對(duì)匱乏

部分鎮(zhèn)村干部對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大站位不高、思想不重視，對(duì)抓地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過于重視，對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民保障等問題普遍忽視，主動(dòng)花心思為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展想辦法、謀出路更是少之又少。農(nóng)民對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)心不多，想要收益分紅卻不想承擔(dān)其他責(zé)任和義務(wù)。經(jīng)濟(jì)管理類人才匱乏，尤其是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理模式落后、村干部的經(jīng)濟(jì)管理水平不足等問題也不同程度存在。

四是農(nóng)村文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)等不全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)農(nóng)民除了物質(zhì)不夠豐富，農(nóng)村文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)等普遍不全。不少村民反映，當(dāng)前文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)資源沒有下沉到村，導(dǎo)致娛樂文化活動(dòng)單調(diào)、層次低，而且養(yǎng)老、公共服務(wù)等問題沒有得到解決，普遍存在各種公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不平衡、不充分的現(xiàn)象，公共服務(wù)類資源的需求對(duì)接不精準(zhǔn)，與村民需求沒有充分匹配和對(duì)接。

五是農(nóng)村“三新”經(jīng)濟(jì)培育發(fā)展瓶頸多

近年來，閔行區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展取得了一定的進(jìn)展，但總體上尚處于初級(jí)發(fā)展階段，農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)之間融合程度仍然較低。一是合作社與熱門旅游景點(diǎn)之間缺少發(fā)展聯(lián)動(dòng)。如召稼樓古鎮(zhèn)的歷史文化資源和客流量并未很好地導(dǎo)入合作社生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，其品牌價(jià)值和區(qū)位優(yōu)勢(shì)有待進(jìn)一步開發(fā)和利用。二是合作社運(yùn)營(yíng)模式和農(nóng)產(chǎn)品銷售模式都較為單一，沒有很好實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高。區(qū)域內(nèi)的合作社大多是以農(nóng)戶家庭為單位，各自單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，以果蔬種植和采摘為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高，除去生產(chǎn)成本，基本上屬微利，合作社運(yùn)營(yíng)模式和農(nóng)產(chǎn)品銷售模式都有待提升。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。如浦錦街道豐收村發(fā)展文創(chuàng)、民宿產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)配套薄弱。宅基地原有水管老化、電表缺失、宅前屋后電線桿雜亂無章，安全隱患突出，基礎(chǔ)電量不足，需要增容，寬帶網(wǎng)絡(luò)信號(hào)缺失。目前老百姓都傾向于動(dòng)遷，對(duì)民宿發(fā)展不關(guān)注，多數(shù)處于觀望狀態(tài)，進(jìn)而使民房收儲(chǔ)遇到瓶頸。

三、對(duì)策與建議

結(jié)合《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》提出的“幸福樂園”工程的主要內(nèi)容，從促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、提升農(nóng)民美好生活水平、提升鄉(xiāng)村治理能力等方面提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

（一）優(yōu)化模式、提升效益，加大政策支持力度

在用地規(guī)劃方面，各街鎮(zhèn)應(yīng)充分理解好、運(yùn)用好現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策，做好加法，積極統(tǒng)籌盤活存量土地資源。建議拓寬物業(yè)資金來源，集建區(qū)外的撤并村獲得的土地減量化獎(jiǎng)補(bǔ)資金有機(jī)會(huì)用于優(yōu)質(zhì)物業(yè)收購(gòu)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血”機(jī)制建設(shè)。建議集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施建設(shè)用地減量化騰挪出的土地指標(biāo)可以部分優(yōu)先用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以聯(lián)營(yíng)、入股、租賃等方式與市場(chǎng)化主體進(jìn)行合作開發(fā)。

在項(xiàng)目建設(shè)方面，對(duì)各街鎮(zhèn)存量二次改造項(xiàng)目在土地、市場(chǎng)、消防、環(huán)保、工商等環(huán)節(jié)存在的問題，建議相關(guān)街鎮(zhèn)對(duì)地區(qū)內(nèi)所涉無證或用途調(diào)整變更項(xiàng)目進(jìn)行梳理。由區(qū)牽頭召集相關(guān)職能部門召開專題會(huì)議，研究實(shí)行各環(huán)節(jié)評(píng)估登記備案制度的可行性，明確意見后形成會(huì)議紀(jì)要，確定日常行政審批路徑和監(jiān)管模式。

在資金扶持方面，按照區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民長(zhǎng)效增收的工作意見》，認(rèn)真落實(shí)好貸款貼息、生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)民培訓(xùn)、鼓勵(lì)就業(yè)等一系列支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策措施，并認(rèn)真聽取街鎮(zhèn)意見，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦「嗟恼咧С?。建議地方政府在條件允許情況下，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中上繳的各類地方獲得稅收通過先征后返的方式全額或部分支持鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

在研究加快撤村與退出機(jī)制方面，堅(jiān)持應(yīng)撤就撤、先撤后處置的原則,加快完善撤村方案和具體行動(dòng)。爭(zhēng)取放寬“農(nóng)民全部農(nóng)轉(zhuǎn)非、村民小組全部撤銷、人均耕地少于0.2畝”的撤村條件，實(shí)行先撤后加快處置。以街鎮(zhèn)為責(zé)任主體，相關(guān)部門積極配合，督促剩余農(nóng)業(yè)戶口人員辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，做好社會(huì)保障接續(xù)工作，同時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)政策遷移空掛戶口。積極穩(wěn)妥地處置村級(jí)負(fù)債問題，深化集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，加快實(shí)施剩余土地帶征計(jì)劃。對(duì)已撤村建居、集體土地全部征收、舊村改造全面完成、社會(huì)保障和社會(huì)事務(wù)管理已與城市完全接軌的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，探索集體經(jīng)濟(jì)組織退出機(jī)制。對(duì)于資產(chǎn)數(shù)額較小的集體經(jīng)濟(jì)組織，可通過清產(chǎn)核資、資產(chǎn)兌現(xiàn)，在以資金形式全部分配給全體股民后，予以解體。對(duì)于資產(chǎn)數(shù)額大的集體經(jīng)濟(jì)組織，探索試行向股份公司轉(zhuǎn)型，并為原股民退出建立交易機(jī)制。

（二）探索新模式、發(fā)揮原優(yōu)勢(shì)，開拓集體經(jīng)濟(jì)來源新渠道

試點(diǎn)擴(kuò)大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的自主發(fā)展權(quán)，要依托集體建設(shè)用地積極持有物業(yè)、投資物業(yè)，通過物業(yè)經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大資產(chǎn)收益。政府可以通過示范村建設(shè)注入資產(chǎn)，并可探索劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織的方式方法，以此來增加集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)擁有。支持村集體投資家庭農(nóng)場(chǎng)及創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)休閑旅游業(yè)公司，對(duì)其收益實(shí)行稅收減免。支持集體建設(shè)用地或用地指標(biāo)通過入股方式發(fā)展農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、科技創(chuàng)業(yè)園、城鎮(zhèn)綜合體等新業(yè)態(tài)、新載體。一是由村集體統(tǒng)籌承包地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌承包地轉(zhuǎn)包收益分配。即轉(zhuǎn)包給家庭農(nóng)場(chǎng)（專業(yè)農(nóng)戶）和專業(yè)農(nóng)業(yè)公司的租金收益，部分用于承包戶股權(quán)分紅，部分留于村集體。二是按一定的比例劃出地塊用于建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑旅游業(yè)設(shè)施。這部分設(shè)施用地應(yīng)視作農(nóng)業(yè)用地，并允許村集體租賃經(jīng)營(yíng)，獲得租金收益。三是區(qū)、鎮(zhèn)政府對(duì)承包地的轉(zhuǎn)包提供一定補(bǔ)貼，以增加集體收益。如吳涇鎮(zhèn)依托特色小鎮(zhèn)建設(shè)，通過環(huán)境整治及減量化生態(tài)復(fù)墾，將放鶴路北側(cè)208畝拆違地塊建設(shè)成為集農(nóng)業(yè)科技、家庭園藝和休閑觀光于一體的特色農(nóng)業(yè)復(fù)合項(xiàng)目——放鶴谷景觀生態(tài)園，并引入“線上+線下”的園藝新商業(yè)模式，打造“上海國(guó)際家庭園藝生產(chǎn)展示基地”。浦錦街道以豐收村為試點(diǎn)，將村民空置房屋租賃給專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過提前安置就業(yè)、房屋免費(fèi)改建、老人安置補(bǔ)貼等手段完成收儲(chǔ)，幫助村民實(shí)現(xiàn)“不動(dòng)遷也能改善生活”的“豐收夢(mèng)”。分批實(shí)施閑置存量物業(yè)的改造升級(jí)，以出租方式，引入啟客集團(tuán)、歸園居文化發(fā)展公司等社會(huì)資本，打造“文化藝術(shù)集”和“海派藝術(shù)長(zhǎng)廊”。

（三）統(tǒng)籌兼顧、激發(fā)活力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，各級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，把握好方向和思路。一是各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局通盤考慮，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，發(fā)展中兼顧農(nóng)民利益，讓農(nóng)民能夠共享發(fā)展成果。二是增收平臺(tái)應(yīng)以鎮(zhèn)為主體搭建，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，并與農(nóng)民紅利分配脫鉤。農(nóng)民長(zhǎng)效增收平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)、開發(fā)和管理，都要遵循市場(chǎng)規(guī)律，以市場(chǎng)化方式進(jìn)行，不能突破政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)底線，用持續(xù)的財(cái)政托底來代替自身發(fā)展。三是發(fā)展工作應(yīng)聚焦純農(nóng)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，做好各項(xiàng)補(bǔ)貼政策疊加，探索適合自身的發(fā)展類型，補(bǔ)齊發(fā)展中的短板。四是對(duì)早期征地農(nóng)民，已按相關(guān)政策享受征地補(bǔ)償，應(yīng)從農(nóng)民群體中剝離，除享受鎮(zhèn)、村產(chǎn)權(quán)制度改革量化收益外，不建議再額外搭建平臺(tái)進(jìn)行扶持?？梢酝ㄟ^提高社保水平、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、實(shí)行困難救助等方式幫助其融入城市生活。五是應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員在享受收益權(quán)利的同時(shí)履行相應(yīng)義務(wù)，如物業(yè)費(fèi)收繳、垃圾分類等，提高參與社會(huì)治理的積極性與主動(dòng)性。六是圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)引導(dǎo)和支持青年村民走創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)致富之路。要采取積極措施，既要留住青年人，還要吸引流動(dòng)出去的青年人回流鄉(xiāng)村。

（四）促進(jìn)多樣化人口融合發(fā)展，建立城郊型鄉(xiāng)村善治模式

針對(duì)閔行鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大的特點(diǎn)，以包容、融合為導(dǎo)向，探索建立城郊型的鄉(xiāng)村善治模式。深化村民自治實(shí)踐，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，充分發(fā)揮村規(guī)民約作用。大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)賢文化，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在社會(huì)治理、公共服務(wù)中的作用。吸收外來常住人口參與鄉(xiāng)村治理，建立健全信息溝通機(jī)制和村務(wù)活動(dòng)參與機(jī)制。

（五）推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，建立高質(zhì)量衛(wèi)生養(yǎng)老教育文化體系

提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，形成鎮(zhèn)有“院”、片有“所”、村有“點(diǎn)”的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建議每個(gè)鎮(zhèn)至少有1個(gè)與轄區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)的?；攫B(yǎng)老院；在鎮(zhèn)域范圍形成若干個(gè)片，每個(gè)片區(qū)設(shè)有1個(gè)托老場(chǎng)所；在村里，大力發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，推廣示范睦鄰點(diǎn)建設(shè)，建設(shè)“農(nóng)村版”長(zhǎng)者照護(hù)之家。在文娛方面，建議加大農(nóng)民喜聞樂見的文化配送力度，推進(jìn)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化綜合文化活動(dòng)室建設(shè)，為農(nóng)民舉辦參與文藝演出、體育健身、民俗集慶等活動(dòng)提供場(chǎng)所和平臺(tái)。深入挖掘鄉(xiāng)村特色文化符號(hào)，打造一批特色鮮明的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化精品。