水利水電工程移民后續(xù)發(fā)展幫扶研究
——結(jié)合三峽后續(xù)工作規(guī)劃的實(shí)踐探討

(1.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，湖北 武漢 430010； 2.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司 工程移民規(guī)劃院，湖北 武漢 430010)

目前，我國水利水電工程大多集中在西部峽谷山區(qū)，淹沒涉及區(qū)域一般經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、耕地匱乏，移民安置環(huán)境容量嚴(yán)重不足，貧困問題、民族問題、環(huán)境問題等各種矛盾相互交織，增加了移民安置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和難度。水利水電工程建設(shè)征地打斷了移民原有的生產(chǎn)生活秩序，若不進(jìn)行妥善處置，將造成移民原生貧困與次生貧困疊加，形成貧困面增大、程度加深，后續(xù)可持續(xù)發(fā)展困難的局面。移民安置規(guī)劃按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能的原則，為移民配置了相應(yīng)資源和較好的基礎(chǔ)設(shè)施，可以恢復(fù)移民搬遷前的生產(chǎn)生活水平，但是庫區(qū)和移民安置區(qū)仍然普遍存在著農(nóng)村移民耕地資源不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，生活困難；庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，方式粗放，競爭力弱，就業(yè)容量有限；移民群眾平均受教育水平偏低，就業(yè)能力差，難以適應(yīng)市場化和產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的要求；庫區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍然薄弱，功能不完善，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要等諸多問題[1]。移民發(fā)展致富和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為了擺在國家、社會(huì)和廣大移民工作者面前的一大難題。

1 移民后續(xù)發(fā)展幫扶的必要性

移民后續(xù)發(fā)展幫扶，是指在移民安置任務(wù)完成后，為促進(jìn)移民安穩(wěn)致富和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，結(jié)合移民生產(chǎn)生活發(fā)展需要和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，立足現(xiàn)實(shí)，考慮未來，對(duì)移民和庫區(qū)的后續(xù)發(fā)展采取的系統(tǒng)幫扶規(guī)劃及措施。庫區(qū)社會(huì)和移民能否健康有序發(fā)展，不僅關(guān)系到廣大移民群眾的切身利益，也影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)乎到在21世紀(jì)中葉把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。因此，開展移民后續(xù)發(fā)展幫扶十分必要，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面[2]。

(1) 有利于解決移民群眾發(fā)展不充分的問題。移民搬遷前多位于貧困地區(qū)，人均資產(chǎn)少。長期以來移民安置規(guī)劃在處理對(duì)象上，主要對(duì)房屋、土地及附著物、基礎(chǔ)設(shè)施等有形的淹沒影響和損失進(jìn)行補(bǔ)償補(bǔ)助，而對(duì)移民潛在的資源損失和移民群眾在原有環(huán)境下的發(fā)展機(jī)遇損失等沒有進(jìn)行補(bǔ)償；在時(shí)間尺度上，移民安置往往通過短期的、一次性補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)，而對(duì)移民發(fā)展不充分的問題考慮不足。移民因工程建設(shè)而產(chǎn)生，保障移民的根本利益，增進(jìn)民生福祉是工程建設(shè)的根本目的和要求。因此，應(yīng)將移民發(fā)展致富納入到水利水電工程建設(shè)目標(biāo)和政府工作目標(biāo)當(dāng)中，通過采取發(fā)展幫扶措施，將移民“扶上馬、送一程”，既考慮他們發(fā)展不充分，給予必要幫扶，也考慮他們的長遠(yuǎn)發(fā)展，讓廣大移民既擔(dān)負(fù)共同責(zé)任，又享有共同利益，真正成為水利水電工程建設(shè)的受益者和支持者。

(2) 有利于實(shí)現(xiàn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。庫區(qū)及移民安置區(qū)大多屬于貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府財(cái)力有限，籌資能力不足，面對(duì)移民發(fā)展致富道路上的問題和困難，僅僅依靠地方政府力量、社會(huì)力量和移民自力更生、自我積累、自我發(fā)展，移民群眾必將掉隊(duì)。在缺資金、缺技術(shù)支撐的情況下，為了解決移民脫貧致富和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，庫區(qū)移民群眾極可能與水爭利、與山爭地，水域、消落區(qū)和山地資源將可能無序開發(fā)，影響庫周生態(tài)環(huán)境、水庫水質(zhì)和工程運(yùn)行安全。為此，必須通過后續(xù)發(fā)展幫扶，推動(dòng)庫區(qū)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)施勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展，保障移民和當(dāng)?shù)鼐用裢叫】?，保障庫區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)長治久安、和諧穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)多方互利共贏。

(3) 有利于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。黨的十九大報(bào)告提出，當(dāng)前是全面建成小康社會(huì)決勝期，必須在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！，F(xiàn)在距實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)只有3 a時(shí)間，圍繞黨的十九大提出的奮斗目標(biāo)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開放的發(fā)展理念，必須在更高、更廣的層面開展移民后續(xù)發(fā)展幫扶，謀求新動(dòng)力、爭創(chuàng)新優(yōu)勢，妥善解決當(dāng)前移民安置中存在的問題，同步考慮移民長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，真正確保移民與全國人民同步全面小康，到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，把我國建成富強(qiáng)民主文明、和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

2 三峽工程移民后續(xù)幫扶規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1 規(guī)劃背景和實(shí)施成效

2.1.1研究背景

三峽工程舉世矚目，百萬移民世所罕見。歷經(jīng)17 a的搬遷建設(shè)，庫區(qū)移民搬遷安置任務(wù)已完成，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施總體改善，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展，移民生產(chǎn)生活水平逐步恢復(fù)和提高，實(shí)現(xiàn)了搬得出、初步穩(wěn)得住的階段性目標(biāo)。但三峽庫區(qū)是國家連片貧困區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)總體欠發(fā)達(dá)的狀態(tài)還未根本改變；庫區(qū)農(nóng)村人多地少，人口資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾還相當(dāng)突出；部分移民群眾的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面還有待完善。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和移民群眾生產(chǎn)生活方式形成了更多的約束，庫區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害給移民群眾的安居樂業(yè)帶來了影響，加大了移民安穩(wěn)致富的艱巨性和復(fù)雜性。

2.1.2研究與策劃

2006年三峽工程實(shí)現(xiàn)三期截流，水庫蓄水至156 m水位后，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室(以下簡稱國務(wù)院三峽辦)即開始布置研究三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題，提出了《三峽水庫可持續(xù)綜合利用規(guī)劃研究任務(wù)書》。2007年7月，長江水利委員會(huì)承擔(dān)了三峽水庫可持續(xù)利用綜合規(guī)劃研究工作，經(jīng)過大量調(diào)查分析與研究，廣泛征求各方意見，于2008年3月編制完成了《三峽水庫可持續(xù)利用綜合規(guī)劃研究報(bào)告》。報(bào)告明確了規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)，開展了庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、移民安穩(wěn)致富與庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長江中下游影響的對(duì)策措施研究和水庫管理能力建設(shè)研究等，初步估算了投資。

2.1.3規(guī)劃與審批

為實(shí)現(xiàn)百萬移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)，妥善解決隨著三峽工程建成運(yùn)行出現(xiàn)的一些新情況、新問題，進(jìn)一步拓展和充分發(fā)揮三峽工程的巨大綜合效益，2008年7月，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)第十六次全體會(huì)議決定，由國務(wù)院三峽辦會(huì)同國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等有關(guān)部門抓緊研究提出三峽后續(xù)工作方案，報(bào)國務(wù)院審批。同年10月，國務(wù)院三峽辦組織長江水利委員會(huì)等有關(guān)單位，以《三峽水庫可持續(xù)利用綜合規(guī)劃研究報(bào)告》為基礎(chǔ)，選擇湖北省和重慶市部分區(qū)縣，開展三峽后續(xù)工作規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，隨后提出了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃大綱》。

2009年4月，國務(wù)院三峽辦會(huì)同發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等有關(guān)部委和相關(guān)省市成立了“三峽后續(xù)工作規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組”，并下設(shè)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托長江水利委員會(huì)為三峽后續(xù)工作規(guī)劃編制總成單位；委托國土資源部三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作指揮部、中國環(huán)境科學(xué)研究院、中國林業(yè)科學(xué)研究院、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院、中國電子工程設(shè)計(jì)院、南京大學(xué)等20多家單位共同參與規(guī)劃編制工作。

2009年10月，規(guī)劃編制單位相繼提出39個(gè)專題規(guī)劃和6個(gè)分項(xiàng)規(guī)劃，以及三峽后續(xù)工作總體規(guī)劃。2010年11月30日，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)第十七次全體會(huì)議審議并原則同意三峽后續(xù)工作規(guī)劃。2011年5月18日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議批準(zhǔn)了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》。

2.1.4主要規(guī)劃內(nèi)容

三峽后續(xù)工作規(guī)劃內(nèi)容包括移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、三峽工程運(yùn)行對(duì)長江中下游重點(diǎn)影響區(qū)影響處理、綜合管理能力建設(shè)、綜合效益拓展研究等6個(gè)方面，安排資金1 238億元。三峽后續(xù)工作規(guī)劃把推進(jìn)庫區(qū)移民安穩(wěn)致富作為首要任務(wù)，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，保障和改善移民群眾生活，推進(jìn)庫區(qū)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌兼顧防洪、發(fā)電、航運(yùn)、水資源利用，全面提高工程綜合效益和管理能力，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 規(guī)劃實(shí)施成效

《三峽后續(xù)工作規(guī)劃自2011年5月》批復(fù)以來，圍繞規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，三峽后續(xù)工作規(guī)劃按年度有序推進(jìn)，實(shí)施成效日益凸顯。其中已安排三峽庫區(qū)移民安穩(wěn)致富和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展幫扶項(xiàng)目1 800余個(gè)，核定國家專項(xiàng)補(bǔ)助資金約290億元。三峽庫區(qū)實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展效益開始顯現(xiàn)，對(duì)移民就業(yè)和收入拉動(dòng)十分明顯；庫區(qū)各縣均加強(qiáng)了移民職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，移民群眾勞動(dòng)技能得到提高；通過公路交通、農(nóng)田灌溉、航道等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目幫扶建設(shè)，庫區(qū)交通出行和移民城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷完善；通過公共服務(wù)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)設(shè)施的改善，移民群眾上學(xué)、就醫(yī)等條件不斷得到改善，移民群眾的生活質(zhì)量和水平不斷提高。

實(shí)踐證明，三峽后續(xù)工作規(guī)劃成果符合庫區(qū)實(shí)際和國家政策，達(dá)到了規(guī)劃目的，解決了庫區(qū)移民穩(wěn)定和發(fā)展的突出問題，確保了庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在滿足環(huán)境保護(hù)要求的前提下快速發(fā)展。三峽后續(xù)工作的順利實(shí)施也表明，移民后續(xù)幫扶規(guī)劃是必要且可行的，其發(fā)展理念、規(guī)劃措施、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等值得借鑒。

3 移民后續(xù)發(fā)展幫扶思路探討

3.1 幫扶范圍和對(duì)象

三峽后續(xù)工作規(guī)劃以移民和受三峽工程建設(shè)影響的群眾為重點(diǎn)，重點(diǎn)處理與三峽工程緊密相關(guān)、影響較大的問題，區(qū)域上突出生態(tài)屏障區(qū)、移民安置區(qū)、輻射庫區(qū)。

按照以人為本、惠及民生、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，建議水利水電工程移民后續(xù)發(fā)展幫扶在范圍上突出移民安置區(qū)，兼顧庫區(qū)；在對(duì)象上，以移民為主要幫扶對(duì)象，同時(shí)惠及水庫周邊群眾。

3.2 幫扶內(nèi)容及措施

三峽后續(xù)工作規(guī)劃，針對(duì)三峽庫區(qū)百萬移民安穩(wěn)致富問題，考慮庫區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、人多地少基礎(chǔ)性矛盾制約以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力，創(chuàng)新發(fā)展模式，提出了“兩調(diào)一保三完善”的綜合安置措施[2-3]，即發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)園促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)促進(jìn)移民勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)移民參加社會(huì)保障給予補(bǔ)助，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和文化遺產(chǎn)保護(hù)方案，從就業(yè)、培訓(xùn)、保障等方面，系統(tǒng)、根本地解決移民群眾生存、發(fā)展、安穩(wěn)致富的問題，建設(shè)和諧穩(wěn)定新庫區(qū)。

借鑒三峽后續(xù)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)國內(nèi)水庫移民發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)要求，結(jié)合西部大開發(fā)、國家“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城市、農(nóng)村、庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，對(duì)我國水利水電工程移民后續(xù)發(fā)展幫扶規(guī)劃的內(nèi)容及措施提出以下建議[4]。

(1) 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。按照黨的十九大報(bào)告要求，結(jié)合庫區(qū)實(shí)際情況，幫扶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村移民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接；幫扶庫區(qū)旅游業(yè)、物流業(yè)、商貿(mào)業(yè)等服務(wù)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整，促進(jìn)一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；幫扶引導(dǎo)工業(yè)走集約化、園區(qū)化、生態(tài)化之路，整體上拓展環(huán)境容量，為移民群眾提供更多的、可供選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)，解決移民群眾穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收的問題。

(2) 支持移民教育培訓(xùn)。針對(duì)不同年齡、不同技能的移民對(duì)象，根據(jù)需求，采取適宜、針對(duì)性培養(yǎng)培訓(xùn)方式，提高移民自我發(fā)展能力；鼓勵(lì)移民自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)移民實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)，使移民擁有一份持續(xù)穩(wěn)定的生活來源[5]。

(3) 加強(qiáng)移民社會(huì)保障。黨的十九大報(bào)告提出，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。在國家和地方現(xiàn)行社會(huì)保障政策框架下，將國家政策與移民安置補(bǔ)償政策有機(jī)銜接，全面實(shí)施移民全員參保計(jì)劃，適當(dāng)補(bǔ)助個(gè)人繳費(fèi)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)移民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、基本生活有保障，解除移民群眾后顧之憂。

(4) 幫扶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施是改善移民生存環(huán)境、生產(chǎn)和生活條件，促進(jìn)農(nóng)村脫貧致富奔小康的必備工程。要以提高移民生產(chǎn)效率為目標(biāo)，進(jìn)一步完善交通、農(nóng)村飲水、農(nóng)田灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步開展產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)，改善庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，服務(wù)民生，方便移民群眾生產(chǎn)生活，提高庫區(qū)移民群眾生活質(zhì)量，促進(jìn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，建設(shè)和諧穩(wěn)定新庫區(qū)[5-6]。

3.3 幫扶費(fèi)用籌措

三峽后續(xù)工作規(guī)劃是一項(xiàng)具有特定目標(biāo)、特定任務(wù)、解決特定問題的規(guī)劃，后續(xù)工作資金以國家投入為重點(diǎn)，國家?guī)头鲑Y金主要來源于按比例分配的國家重大水利工程建設(shè)基金和應(yīng)由中國三峽集團(tuán)承擔(dān)的費(fèi)用。國家投入的重點(diǎn)是移民融入社會(huì)化、市場化和城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)性、保障性和公益性項(xiàng)目。地方政府承擔(dān)發(fā)展的主要責(zé)任，與移民安穩(wěn)致富相關(guān)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，由地方政府采用市場運(yùn)作等方式籌集資金，國家給予一定扶持；庫區(qū)農(nóng)村飲水、長江中下游重點(diǎn)影響區(qū)部分項(xiàng)目等，充分利用已有資金渠道解決；移民群眾發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，自力更生，建設(shè)美好家園。

我國的水利水電工程，要結(jié)合自身實(shí)際情況，多元化、多渠道籌集資金，保障后續(xù)幫扶發(fā)展項(xiàng)目的順利實(shí)施，其資金來源可從以下5個(gè)方面爭取[7]。

(1) 現(xiàn)有政府性資金，包括預(yù)算內(nèi)投資和國債資金、扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金以及政府部門安排的各類建設(shè)基金和專項(xiàng)資金。

(2) 庫區(qū)基金，從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，根據(jù)水庫實(shí)際上網(wǎng)銷售電量，按不高于0.8分/(kW·h)的標(biāo)準(zhǔn)征收，用于庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、庫區(qū)防護(hù)工程和移民生產(chǎn)生活設(shè)施維護(hù)、解決其他遺留問題。

(3) 業(yè)主受益分享，包括股權(quán)共享、建立發(fā)展基金、稅收共享、優(yōu)惠電價(jià)或稅費(fèi)、特許使用權(quán)費(fèi)等多種效益分享機(jī)制。

(4) 大中型水庫移民后期扶持基金，可選擇現(xiàn)金直補(bǔ)到移民個(gè)人，也可采取項(xiàng)目扶持，還可以兩者相結(jié)合，建議積極整合用于項(xiàng)目扶持的后續(xù)扶持資金和年度結(jié)余資金。

(5) 受益區(qū)分擔(dān)，按照誰受益誰負(fù)責(zé)的原則，讓水利水電工程的受益區(qū)開展對(duì)口支援和幫扶，承擔(dān)部分幫扶項(xiàng)目資金。

3.4 幫扶時(shí)機(jī)選擇

移民安置完畢后，進(jìn)入生產(chǎn)生活恢復(fù)發(fā)展階段，這一階段既是移民社會(huì)關(guān)系重建、管理體系重構(gòu)、公共利益調(diào)整、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、風(fēng)俗習(xí)慣和心理調(diào)適的過渡期，又是矛盾凸顯期和發(fā)展的起步期，也是移民安穩(wěn)致富的關(guān)鍵期。三峽后續(xù)工作規(guī)劃正是在移民安置完成后的關(guān)鍵時(shí)期開始實(shí)施，起到了承上啟下的銜接作用，促進(jìn)了移民安穩(wěn)致富和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，三峽移民補(bǔ)償補(bǔ)助政策雖然也進(jìn)行過一些調(diào)整，但與國內(nèi)在建水庫相比，建設(shè)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題比較突出，由于補(bǔ)償中偏重淹沒實(shí)物和實(shí)物重置成本，對(duì)城集鎮(zhèn)遷建部分功能性損失、經(jīng)營性損失和搬遷損失等未全面列入規(guī)劃，移民遷建城集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施功能基本按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)較低，造成城集鎮(zhèn)移民中的部分居民生產(chǎn)恢復(fù)困難、移民遷建城集鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施不完善，部分城鎮(zhèn)也顯擁擠，居住舒適度存在一定瑕疵，不能滿足發(fā)展需要等諸多問題。這些問題雖然在三峽后續(xù)規(guī)劃中進(jìn)行了考慮，但對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行改建，難度大，也花費(fèi)了更多資金；對(duì)城鎮(zhèn)空間布局進(jìn)行再優(yōu)化的可能性較小。如果在移民安置規(guī)劃及實(shí)施期能夠統(tǒng)籌考慮移民和庫區(qū)的發(fā)展要求，勢必能更好地發(fā)揮規(guī)劃與資金的有效作用。因此，移民發(fā)展幫扶要根據(jù)水利水電工程的實(shí)際情況，結(jié)合幫扶內(nèi)容及要求，選擇適宜時(shí)機(jī)開展。

對(duì)已完成移民安置任務(wù)的工程，建議結(jié)合移民安置和后續(xù)發(fā)展存在的問題，盡快啟動(dòng)后續(xù)幫扶規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，確保移民順利實(shí)現(xiàn)從搬遷安置到發(fā)展致富的過渡。對(duì)處于前期工作階段的工程，應(yīng)用發(fā)展的觀點(diǎn)、統(tǒng)籌的思路合理確定規(guī)劃目標(biāo)，將移民安置目標(biāo)放在更大的時(shí)空范圍中去考慮[2]。鑒于城鎮(zhèn)、居民點(diǎn)空間布局形成后難以調(diào)整，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后再改建需要更多投入的特點(diǎn)，建議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)宜適度結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，與移民安置同步投入，以收事半功倍之效果；考慮市場不斷變化、技術(shù)不斷進(jìn)步的特點(diǎn)，教育培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)投入可在移民安置任務(wù)完成后持續(xù)進(jìn)行，以適應(yīng)市場競爭需要。總之，通過移民安置為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入啟動(dòng)資金，提供改變的機(jī)會(huì)；通過受益機(jī)制使移民能夠分享到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益，真正實(shí)現(xiàn)既解決移民問題，又推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障工程平穩(wěn)運(yùn)行的多重目標(biāo)。

不同時(shí)機(jī)開展的幫扶，需妥善處理其存在的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)移民安置完成后進(jìn)行的移民后續(xù)發(fā)展扶持的工程，應(yīng)側(cè)重在增強(qiáng)移民的教育培訓(xùn)、社會(huì)保障，以及改善庫區(qū)市場環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，減少對(duì)已完成遷建的城集鎮(zhèn)和居民點(diǎn)建設(shè)“翻舊賬”或重復(fù)建設(shè)。對(duì)移民安置與幫扶同步開展、同期投入的工程，需要進(jìn)一步研究幫扶的尺度，避免產(chǎn)生資金無底和規(guī)劃難批的現(xiàn)象，也就是要處理好補(bǔ)償與發(fā)展的關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主、地方政府、受益區(qū)、移民個(gè)人等各方責(zé)任在規(guī)劃中予以界定和明確，確保工程建設(shè)與移民安置、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多贏。

4 結(jié) 語

三峽工程建設(shè)規(guī)模大、涉及范圍廣、移民人口多，三峽后續(xù)工作規(guī)劃已歷經(jīng)7 a的時(shí)間檢驗(yàn)，其移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展措施初見成效，對(duì)其他水利水電工程具有一定示范效應(yīng)和借鑒作用。目前，南水北調(diào)中線工程丹江口水庫、瀑布溝水電站、金沙江向家壩、溪洛渡電站等都已經(jīng)展開了移民后續(xù)發(fā)展幫扶的相關(guān)研究。移民后續(xù)發(fā)展幫扶的開展勢在必行，希望本文能對(duì)開展移民發(fā)展幫扶范圍、對(duì)象、內(nèi)容、費(fèi)用、時(shí)機(jī)等方面有所啟發(fā)。