行政許可審查標(biāo)準(zhǔn)：形式抑或?qū)嵸|(zhì)
——以一起工商登記案為例

文/徐鑫，昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院法學(xué)院

1 案情介紹

2016年12月23日，原告廖某向A市B區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷B區(qū)工商局核準(zhǔn)的C有限公司的工商登記行為，稱C有限公司不是原告本人申請注冊，系他人盜用原告身份信息辦理的注冊登記，相關(guān)申請文件上的簽名系冒簽。2017年2月22日，B區(qū)人民法院公開開庭審理了此案。經(jīng)法庭調(diào)查，工商登記檔案中的申請材料齊全，符合法定形式，屬于提交虛假材料騙取工商登記。2017年4月7日，法院作出一審判決。法院認(rèn)為：“因工商部門未核實(shí)申請材料上的簽名真?zhèn)?，只對申請材料進(jìn)行了形式審查，便予以核準(zhǔn)登記，實(shí)屬認(rèn)定事實(shí)不清，程序違法。由于被告B區(qū)工商局未盡到合理審慎的審查職責(zé)，給原告廖某的生活帶來影響。判決撤銷被告B區(qū)工商局于2015年11月12日作出的關(guān)于C有限公司的設(shè)立登記行為?！备鶕?jù)當(dāng)?shù)卣姓^錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定，法院判決書的認(rèn)定將導(dǎo)致啟動(dòng)對直接負(fù)責(zé)的主管人員及直接承辦責(zé)任人員責(zé)任追究，還可能引發(fā)原告提起的國家賠償申請，B區(qū)工商局向A市中級(jí)人民法院提起訴，要求依法撤銷一審法院對 B區(qū)工商局作出的“認(rèn)定事實(shí)不清，程序違法”和“未盡到合理審慎的審查職責(zé)”的責(zé)任認(rèn)定。經(jīng)過二審法庭調(diào)查，2017年9月28日A市中級(jí)人民法院作出終審判決，維持了一審法院撤銷該公司的設(shè)立登記行為，但在“本院認(rèn)為部分”表述為：申請人應(yīng)當(dāng)對申請文件、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。工商登記部門履行的是形式審查的職責(zé)，即申請人提交的材料符合法定形式就可以進(jìn)行登記。事實(shí)上撤銷了一審法院對工商部門作出的“認(rèn)定事實(shí)不清，程序違法”和“被告B區(qū)工商局未盡到合理審慎的審查職責(zé)”的責(zé)任認(rèn)定。

2 本案爭議的焦點(diǎn)

本案的焦點(diǎn)集中在以下三個(gè)問題：1.工商機(jī)關(guān)對申請材料是進(jìn)行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？2.核實(shí)申請材料的真?zhèn)涡允欠袷欠ㄔ簩彶榈姆秶?.工商機(jī)關(guān)如何做到登記程序合法？

3 法律分析

3.1 工商機(jī)關(guān)的審查職責(zé)是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查

《行政許可法》第34條規(guī)定，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)作出書面的行政許可決定?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕7號(hào)，2014年2月7日）第三部分第（三）項(xiàng)規(guī)定：“明確政府對市場主體和市場活動(dòng)監(jiān)督管理的行政職責(zé)，區(qū)分民事爭議與行政爭議的界限。尊重市場主體民事權(quán)利，工商行政管理機(jī)關(guān)對工商登記環(huán)節(jié)中的申請材料實(shí)行形式審查。股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發(fā)民事糾紛時(shí)，當(dāng)事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟(jì)。支持配合人民法院履行民事審判職能，依法審理股權(quán)糾紛、合同糾紛等經(jīng)濟(jì)糾紛案件，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。當(dāng)事人或者利害關(guān)系人依照人民法院生效裁判文書或者協(xié)助執(zhí)行通知書要求辦理工商登記的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理。充分發(fā)揮刑事司法對犯罪行為的懲治、威懾作用，相關(guān)部門要主動(dòng)配合公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院履行職責(zé)，依法懲處破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪行為?！薄秶夜ど绦姓芾砜偩株P(guān)于登記主管機(jī)關(guān)對申請人提交材料的真實(shí)性是否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任問題的答復(fù)》（工商企字〔2001〕第67號(hào)）規(guī)定：“申請人提交的申請材料和證明文件是否真實(shí)的責(zé)任應(yīng)由申請人承擔(dān)，因申請材料和證明文件不真實(shí)所引起的后果，登記主管機(jī)關(guān)不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。

3.2 判斷是否核實(shí)申請材料的真?zhèn)问菍儆谛姓?quán)還是司法權(quán)審查范圍

《行政許可法》第34條第3款規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！薄豆镜怯浌芾?xiàng)l例》第53第2款規(guī)定：“公司登記機(jī)關(guān)需要對申請文件、材料核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)自受理之日起15日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予登記的決定?！备鶕?jù)上述規(guī)定導(dǎo)出，工商機(jī)關(guān)以形式審查為原則，以實(shí)質(zhì)審查為例外。“需要實(shí)質(zhì)審查的”才對其內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查，但究竟何時(shí)、何種情況為“需要”，并沒有規(guī)定。因此，我們認(rèn)為除非有法律、法規(guī)和規(guī)章的特別規(guī)定，否則一律實(shí)施形式審查。如在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理不動(dòng)產(chǎn)登記，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)證明材料、文件與申請登記的內(nèi)容是否一致等內(nèi)容進(jìn)行查驗(yàn)，這就是法規(guī)規(guī)定的啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查的情形。如果沒有法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定，就屬于行政自由裁量權(quán)范圍，由登記機(jī)關(guān)根據(jù)已掌握的投訴、舉報(bào)等線索決定是否啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查，并非司法審查范圍。

我們認(rèn)為，法院依法審理并判決認(rèn)定工商機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)核實(shí)申請材料的真?zhèn)巍钡男袨閷?shí)質(zhì)上是對行政權(quán)的不當(dāng)干涉，侵犯了行政權(quán)的獨(dú)立性。

3.3 如何做到工商登記程序合法

行政行為程序是否合法是行政訴訟中司法審查的重點(diǎn)，違反法定程序?qū)⒖赡苤苯訉?dǎo)致行政行為被撤銷。所謂行政行為程序合法即方式、步驟、順序及時(shí)限等內(nèi)容合法。根據(jù)《行政許可法》、國家工商總局《企業(yè)登記程序規(guī)定》，登記程序先后順序，即申請、受理、審查和決定，如缺少其中環(huán)節(jié)或順序顛倒則構(gòu)成程序違法；登記的時(shí)間要求，根據(jù)具體情況，分別對受理決定、告知領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照等時(shí)限作出規(guī)定，如超出規(guī)定期限要求，也構(gòu)成程序違法。

4 結(jié)語

實(shí)踐中，一些公司登記機(jī)關(guān)采取必須申請人本人到場辦理公司登記事項(xiàng)的工作制度。我們認(rèn)為，這種做法不符合法律規(guī)定。申請公司登記行為屬民事法律行為，而委托代理度是民法的基本法律制度，在法律、法規(guī)沒有禁止性規(guī)定或特別規(guī)定的情況下，工商登記機(jī)關(guān)不能基于訴訟風(fēng)險(xiǎn)的考慮，強(qiáng)行要求申請人必須親自到場辦理公司登記申請，從而確保登記行為的真實(shí)性。