鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的農(nóng)村土地制度改革研究
——以淮安市為例

文/戴濤，淮安市自然資源和規(guī)劃局土地利用處

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開(kāi)農(nóng)村土地制度改革，同時(shí)探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、推進(jìn)農(nóng)民宅基地有償退出工作是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手。根據(jù)工作安排，我局對(duì)全市范圍內(nèi)各縣區(qū)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了實(shí)地走訪，特別是宅基地有償退出情況進(jìn)行調(diào)研。

1 我市的工作開(kāi)展情況

近年來(lái)，我市通過(guò)實(shí)施建設(shè)用地“雙減量”、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地優(yōu)化布局調(diào)整等改革創(chuàng)新工程，在推進(jìn)宅基地退出、盤活農(nóng)村存量土地、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)等方面做了一些探索工作。

1.1 實(shí)施建設(shè)用地“雙減量”工程。在全省率先開(kāi)展建設(shè)用地“雙減量”試點(diǎn)，初步形成了“權(quán)益保障堅(jiān)持六大機(jī)制、工程實(shí)施堅(jiān)持133管理辦法、指標(biāo)管理堅(jiān)持二八政策、資金籌措堅(jiān)持一主三副方式”可供借鑒的實(shí)施模式。按照“雙減量、雙八十、增二十”的目標(biāo)，試點(diǎn)的洪澤區(qū)，規(guī)劃到2020年，全區(qū)整治農(nóng)村建設(shè)用地1萬(wàn)畝，建設(shè)用地總量低于土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地總規(guī)模，2021-2030年再整治農(nóng)村建設(shè)用地2.8萬(wàn)畝。

1.2 實(shí)施同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地優(yōu)化布局調(diào)整工程。第一批老張集鄉(xiāng)試點(diǎn)及第二批徐溜、漁溝試點(diǎn)，均完成拆舊復(fù)墾工作，通過(guò)上級(jí)驗(yàn)收。其中，老張集鄉(xiāng)2016年初即完成，并通過(guò)驗(yàn)收，布局規(guī)劃調(diào)整拆舊區(qū)總面積為604.9畝，確認(rèn)新增耕地604.9畝，第一批實(shí)施規(guī)劃已經(jīng)省廳批準(zhǔn)實(shí)施，確認(rèn)新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模210.81畝。其中建新安置面積為16.59畝，建新留用面積為194畝，用于保障張棉工業(yè)園的格林菲爾德、正威、科智醫(yī)療、大禾機(jī)械等工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。

1.3 實(shí)施適度規(guī)模農(nóng)村土地綜合整治工程。試點(diǎn)的淮陰區(qū)古寨鄉(xiāng)九房村項(xiàng)目于2015年11月通過(guò)驗(yàn)收，納入2015年度城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目備選庫(kù)，拆舊區(qū)總規(guī)模1335.03畝，完成農(nóng)戶搬遷818戶，確認(rèn)新增耕地1323.15畝。2016年全部建成并交付使用。

1.4 實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地改革工程。以金湖縣參與全省十三個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)為契機(jī)，在金湖縣開(kāi)展宅基地有償退出和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，探索形成了《金湖縣農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)辦法》，對(duì)退出后的農(nóng)村宅基地，符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤立項(xiàng)條件的，及時(shí)予以申報(bào)；對(duì)允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)外的宅基地，符合相對(duì)集中連片、宜農(nóng)用途等條件的，優(yōu)先復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地。

1.5 試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房調(diào)查發(fā)證工作。在清浦區(qū)選定1 2個(gè)村、漣水縣選定3個(gè)村，試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一調(diào)查登記發(fā)證。去年，全面完成了試點(diǎn)區(qū)域3552戶的外業(yè)調(diào)查工作，建立了數(shù)據(jù)庫(kù)和內(nèi)業(yè)相關(guān)資料成果，頒證1400戶，頒證比例39.41%，相關(guān)成果通過(guò)了專家組的驗(yàn)收。

2 存在問(wèn)題

2.1 資金籌措方面。試點(diǎn)功能片區(qū)建設(shè)、雙減量、土地整治、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整等都涉及拆舊和建新，需要大量資金，目前資金來(lái)源較為單一，前期投入主要依賴地方財(cái)政，后期的土地收益還有一個(gè)過(guò)程，在沒(méi)有其它有效途徑籌措資金的情況下，資金問(wèn)題成為推動(dòng)改革實(shí)施的瓶頸。

2.2 在規(guī)劃銜接方面。試點(diǎn)的五大功能片區(qū)，特別是跨縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃中“多規(guī)合一”內(nèi)容，還未及時(shí)、有效銜接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)保等規(guī)劃中，影響了功能片區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。

2.3 資源配置方面。我市最大潛在后備資源只有農(nóng)村老莊臺(tái)等鎮(zhèn)村低效建設(shè)用地，但是農(nóng)村建設(shè)用地整治受到規(guī)模和邊界的雙重制約，一方面國(guó)家對(duì)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，必須按照每年下達(dá)指標(biāo)進(jìn)行，每年省下達(dá)我市指標(biāo)較為有限；另一方面相關(guān)周轉(zhuǎn)指標(biāo)只限于本縣（域）內(nèi)使用，無(wú)法體現(xiàn)級(jí)差效應(yīng)，吸引更多資本投入土地綜合整治，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.4 農(nóng)房登記方面。因我市多年來(lái)停止審批宅基地，新建、翻改建房屋無(wú)合法審批手續(xù)，全市農(nóng)村符合登記條件農(nóng)宅農(nóng)房極少。試點(diǎn)的清浦區(qū)12個(gè)村9022戶，符合條件僅60戶，發(fā)證率僅0.67%。

3 工作建議

3.1 找準(zhǔn)當(dāng)前改革重點(diǎn)。中央農(nóng)村土地制度改革主要有農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)內(nèi)容，建議目前我市的改革工作重點(diǎn)為實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革，推進(jìn)宅基地有償退出。

3.2 建立工作推進(jìn)機(jī)制。一是明確實(shí)施主體。根據(jù)實(shí)際情況，我市實(shí)施農(nóng)村宅基地有償退出工作的實(shí)施主體應(yīng)是縣區(qū)政府，各縣區(qū)要成立宅基地有償退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宅基地有償退出工作，并把這項(xiàng)工作和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民集中居住等工作有機(jī)融合。

3.3 扎實(shí)推動(dòng) “多規(guī)合一”。通過(guò)建立“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系和規(guī)劃管理體系，優(yōu)化鎮(zhèn)村規(guī)劃布局，合理確定擬保留的“重點(diǎn)村”、“特色村”以及宅基地逐步退出的“一般村”。

3.4 健全政策制度體系。在政策制定過(guò)程中，要把農(nóng)民需要和滿意度作為宅基地退出的實(shí)施基礎(chǔ)，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，切實(shí)改善農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，讓群眾多得實(shí)惠，才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民共同富裕。

3.5 多方籌集建設(shè)資金。積極爭(zhēng)取增減掛鉤土地指標(biāo)省域流轉(zhuǎn)試點(diǎn)政策，以及將我市特定片區(qū)城鄉(xiāng)掛鉤、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊布局調(diào)整等節(jié)余指標(biāo)納入省域范圍交易，更大程度激發(fā)資源優(yōu)化布局潛力，緩解農(nóng)村宅基地退出中的資金難題。

3.6 審慎穩(wěn)妥分步實(shí)施。繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)洪澤建設(shè)用地“雙減量”、金湖農(nóng)村建設(shè)用地改革試點(diǎn)工作，為我市宅基地有償退出探索積累可復(fù)制、可推廣的具有淮安特色的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和辦法。