開封市實施高質(zhì)量就業(yè)的制約因素及路徑探討

□陳英俊 王仲林 姜慧勇 涂天鴻 張平友 張佩佩

黨的十九大報告提出的“實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”這一新目標(biāo)，順應(yīng)了人民日益增長的美好生活需要，反映了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級對就業(yè)工作的新要求，對于保障和改善民生、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。 為進(jìn)一步貫徹落實十九大精神，查找不足、補(bǔ)齊短板，推動開封市實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)，由市人大常委會牽頭，市政府有關(guān)部門參加組成調(diào)研小組，通過召開相關(guān)行業(yè)、部門座談會，深入有關(guān)縣區(qū)、企業(yè)、院校和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)實地考察的調(diào)研方式，聚焦“高質(zhì)量就業(yè)”民生需求，對開封市就業(yè)整體局勢、高質(zhì)量就業(yè)的制約因素和實現(xiàn)途徑等問題進(jìn)行深入調(diào)研，進(jìn)行了一些分析、歸納和判斷，并提出意見和建議。

一、當(dāng)前開封市就業(yè)形勢及質(zhì)量現(xiàn)狀

（一）就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

得益于全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持較快增長，為社會提供了充足的就業(yè)崗位，全市五年來累計新增城鎮(zhèn)就業(yè)35.61 萬人。 人力資源市場職業(yè)供求逐步呈現(xiàn)就業(yè)崗位“供大于求”的態(tài)勢，就業(yè)形勢總體良好。

（二）社會就業(yè)比較充分

就業(yè)困難群體得到有效幫扶，“零就業(yè)家庭”始終保持“動態(tài)為零”；成功創(chuàng)建53 個省級以上充分就業(yè)社區(qū)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在3%左右的較低水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于4.5%的控制線，基本實現(xiàn)比較充分的就業(yè)。

（三）就業(yè)環(huán)境更加公平

人力資源市場體制機(jī)制改革穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別、殘疾等影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視基本得到消除，市場配置人力資源的決定性作用得到有效發(fā)揮。

（四）勞動者就業(yè)能力明顯提升

五年來全市新培養(yǎng)技能勞動者6.93 萬人，其中高級工及技師2.49 萬人，占35.9%。 技能勞動者總量達(dá)到28 萬人。

（五）和諧勞動關(guān)系更加鞏固

協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機(jī)制建設(shè)不斷健全，勞動爭議調(diào)解仲裁能力和勞動保障檢查執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，勞動合同管理進(jìn)一步完善，基本實現(xiàn)全市中小型企業(yè)與勞動者普遍依法簽訂勞動合同，勞動報酬合理增長。

二、制約開封市就業(yè)質(zhì)量的主要問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)聯(lián)動機(jī)制不夠健全

經(jīng)濟(jì)政策與就業(yè)政策的配套銜接不夠，在制定財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、投資等重大政策時，沒有把對就業(yè)影響的綜合評價放在優(yōu)先位置，對就業(yè)方面的統(tǒng)籌論證不具體、不到位、不徹底。尚未建立重大項目帶動就業(yè)評估機(jī)制，在引進(jìn)實施重大項目時，更多關(guān)注項目投資和經(jīng)濟(jì)效益，缺少對吸納帶動就業(yè)的事前評估和事中事后評價考核。 產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟(jì)總量小、底子薄、基礎(chǔ)弱的基本市情尚未根本改變，高質(zhì)量就業(yè)崗位供給尚不能完全滿足高質(zhì)量就業(yè)的需求，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展。企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級過程中對原有職工的轉(zhuǎn)崗工作論證不夠、準(zhǔn)備不足。

（二）就業(yè)工作基層基礎(chǔ)薄弱

公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)改革不到位、隊伍建設(shè)不到位、信息化建設(shè)不到位、市場作用發(fā)揮不到位的問題依然突出。大部分縣區(qū)尚未依法將公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，機(jī)構(gòu)名稱、工作職能、供給形式、人員編制等方面仍然停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍缺少專業(yè)人才，基層服務(wù)平臺人員不足、年齡老化、服務(wù)能力偏低?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”公共就業(yè)服務(wù)的建設(shè)水平、服務(wù)理念和管理機(jī)制距離就業(yè)服務(wù)“全程信息化”的要求仍有相當(dāng)差距，不能滿足多層次、多元化的公共就業(yè)服務(wù)需求。 統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的人力資源市場體系尚未真正建立，人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營規(guī)模普遍較小、業(yè)務(wù)范圍較窄、服務(wù)手段單一，獵頭服務(wù)、職業(yè)素質(zhì)測評、人力資源管理咨詢等服務(wù)業(yè)態(tài)基本空白，市場配置人力資源的決定性作用發(fā)揮不足。政策宣傳、解讀不夠到位，用人單位和勞動者對就業(yè)政策了解程度不高，政策紅利尚未完全釋放。

（三）面向全體勞動者的終身培訓(xùn)體系尚未構(gòu)建到位

全市初、中、高級技能勞動者總量僅占城鄉(xiāng)就業(yè)人員總數(shù)的9.7%，其中高級工以上高技能人才總量僅2.49 萬人，無論從總量上，還是從結(jié)構(gòu)上，都低于全國平均水平，就業(yè)競爭力不強(qiáng)。 縣以下技工院校建設(shè)水平不高、招生數(shù)量較低。 短期技能培訓(xùn)主要集中在技能含量相對較低的傳統(tǒng)專業(yè)，對農(nóng)村勞動力、城鎮(zhèn)失業(yè)人員的初級培訓(xùn)，對新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的中高級培訓(xùn)覆蓋不夠，與市場需求不能有效銜接。多數(shù)企業(yè)不能按規(guī)定足額提取職工教育培訓(xùn)經(jīng)費，對轉(zhuǎn)型升級過程中職工崗位轉(zhuǎn)換，尤其是“機(jī)器換人”“智能制造”對傳統(tǒng)就業(yè)崗位的影響準(zhǔn)備不足，極少主動開展職工技能提升培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)來充分挖掘原有職工就業(yè)潛力。勞動者參加技能培訓(xùn)的主動性不強(qiáng)，終身培訓(xùn)的理念沒有深入人心。

（四）引才留才環(huán)境有待優(yōu)化，對各類人才吸引力不強(qiáng)

近年來，開封市大力開展招才引智，取得了一些成績，但該市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、研發(fā)基礎(chǔ)條件相對薄弱，缺少能夠承接高層次人才及項目、促進(jìn)高層次人才長期發(fā)展的環(huán)境和土壤，對高層次人才的吸引力相對不足。 與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，該市在扶持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才服務(wù)保障、激勵人才發(fā)揮作用等方面，人才政策不夠優(yōu)惠，缺乏競爭優(yōu)勢。 一些單位還未樹立強(qiáng)烈的人才意識，重才用才氛圍不夠濃厚，營商環(huán)境不夠優(yōu)化。

（五）就業(yè)困難人員等重點群體實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)難度較大

一方面，困難群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力不足。 部分大齡失業(yè)人員、建檔立卡貧困人口等困難群體受年齡、技能水平、就業(yè)意愿、家庭條件等因素制約，缺乏就業(yè)優(yōu)勢，存在依賴政府就業(yè)安置的“等、靠、要”思想，但政府提供的公益性崗位僅能實現(xiàn)“托底安置”作用，提升就業(yè)質(zhì)量難度較大。 另一方面，農(nóng)民工大多從事普通制造業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)，同時受城鄉(xiāng)“二元制”制度障礙的持續(xù)影響，農(nóng)民工在勞動關(guān)系中整體處于弱勢地位的狀況尚未得到根本改變，工作環(huán)境、薪酬待遇、發(fā)展空間等均達(dá)不到“高質(zhì)量就業(yè)”的要求。

三、實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)的對策和途徑

（一）堅持就業(yè)優(yōu)先，實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長良性互動

1.建立健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)聯(lián)動機(jī)制，選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。各級政府要將就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)。在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和實施重大項目時，要重點考慮對就業(yè)的影響，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策與就業(yè)政策的配套銜接，建立健全財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)政策對就業(yè)影響的綜合評價機(jī)制以及重大項目帶動就業(yè)評估機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與就業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)同推進(jìn)。

2.大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。 立足開封市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，著力打造“4+3+3”產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，催生更多優(yōu)質(zhì)崗位，鼓勵勞動者通過新興業(yè)態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，不斷釋放吸納就業(yè)潛力。

3.積極防范和化解失業(yè)風(fēng)險，堅守重點群體就業(yè)底線。 各級政府要強(qiáng)化風(fēng)險意識和底線思維，著力完善失業(yè)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，全面落實社會保險補(bǔ)貼、穩(wěn)崗補(bǔ)貼等扶持政策，積極防范化解失業(yè)風(fēng)險。 進(jìn)一步完善就業(yè)援助制度，強(qiáng)化就業(yè)困難群體重點幫扶和實名制動態(tài)管理，對通過市場渠道確實難以就業(yè)的大齡困難人員和零就業(yè)家庭成員，積極開發(fā)公益性崗位予以托底安置，確保就業(yè)形勢持續(xù)穩(wěn)定。

（二）扎實推進(jìn)“就業(yè)創(chuàng)業(yè)四大工程”，破解就業(yè)工作體制機(jī)制難題

1.推進(jìn)就業(yè)工作基礎(chǔ)建設(shè)工程。 著力解決當(dāng)前就業(yè)工作中存在的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費等薄弱環(huán)節(jié)，健全均等化、專業(yè)化、智能化的服務(wù)體系。積極推進(jìn)縣（區(qū)）以下公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）基層公共就業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)，打造標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)平臺，確保“有機(jī)構(gòu)管事”；切實強(qiáng)化就業(yè)工作人員配備和能力培養(yǎng)，結(jié)合就業(yè)工作現(xiàn)實需要合理配備職業(yè)指導(dǎo)、人力資源管理、信息技術(shù)等方面的專業(yè)工作人員，大規(guī)模開展就業(yè)工作從業(yè)人員政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造專業(yè)化的就業(yè)服務(wù)工作隊伍，確?！坝腥烁墒隆保蝗婕訌?qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)服務(wù)”信息化建設(shè)，打造實用便捷、運行高效、技術(shù)先進(jìn)、資源共享、安全可靠的就業(yè)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)就業(yè)工作全程信息化，確?！氨憬蒉k事”。

2.推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)提升工程。 著力加強(qiáng)公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、科技孵化器等服務(wù)載體建設(shè)，從創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)孵化、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款等方面提升服務(wù)水平，搭建多層次、多元化的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺，全面激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。 進(jìn)一步提升該市勞動就業(yè)訓(xùn)練中心功能，將市勞動就業(yè)訓(xùn)練中心技能培訓(xùn)、技能提升、就業(yè)實訓(xùn)等功能融入市職教園區(qū)，打造全國一流的示范性公共就業(yè)訓(xùn)練基地。持續(xù)推進(jìn)市人力資源市場智能化升級改造和服務(wù)功能提升，打造現(xiàn)場招聘、網(wǎng)絡(luò)招聘、自助服務(wù)為一體的智能化市場，構(gòu)建“15分鐘就業(yè)服務(wù)圈”。大力發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的人力資源市場體系，消除影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，營造規(guī)范有序的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場配置人力資源的決定性作用，為企業(yè)和勞動者搭建好便捷的對接橋梁。

3.堅持實施高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)和創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)工程。繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)擺在就業(yè)工作的首位，開展能力提升、創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)、校園精準(zhǔn)服務(wù)、就業(yè)幫扶、權(quán)益保護(hù)五大行動，強(qiáng)化離校未就業(yè)高校畢業(yè)生實名制就業(yè)服務(wù)，引導(dǎo)高校畢業(yè)生轉(zhuǎn)變觀念，更多地到中小企業(yè)和城鄉(xiāng)基層就業(yè)。 深入實施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計劃，加大對高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度。建立重點行業(yè)人才需求預(yù)測發(fā)布機(jī)制，加強(qiáng)供需對接，引導(dǎo)在汴高校優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)人才培養(yǎng)、社會需求和高校畢業(yè)生就業(yè)的良性互動，促進(jìn)高校畢業(yè)生多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

4.實施全民技能振興工程。 進(jìn)一步強(qiáng)化職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，支持培訓(xùn)機(jī)構(gòu)著眼新業(yè)態(tài)開發(fā)創(chuàng)新培訓(xùn)課程、創(chuàng)新培訓(xùn)方式，繼續(xù)實施“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃”“企業(yè)職工技能提升培訓(xùn)”等培訓(xùn)項目，抓好“五類人員”就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，對建檔立卡貧困勞動力、去產(chǎn)能企業(yè)失業(yè)人員等群體，采取整建制購買培訓(xùn)項目等方式開展集中培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的實用性和有效性，努力構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓(xùn)體系，提升勞動者就業(yè)能力。 大力發(fā)展技工教育和職業(yè)教育，創(chuàng)新校企合作機(jī)制，促進(jìn)技能培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，加快培育大批具有專業(yè)技能與工匠精神的高素質(zhì)勞動者，助力該市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 健全技能勞動者技能提升激勵機(jī)制和多元化評價機(jī)制，暢通技能勞動者職業(yè)上升通道，對技能大賽獲獎和省級以上技術(shù)能手給予一定獎勵，發(fā)揮頂尖高技能人才的高端引領(lǐng)作用。

（三）營造人才發(fā)展良好環(huán)境，破解“招才”“留才”難題

1.深化人才管理體制改革，保障和落實用人主體自主權(quán)，激發(fā)就業(yè)創(chuàng)業(yè)活力。進(jìn)一步落實招錄自主權(quán)、聘任自主權(quán)，對具有高級專業(yè)技術(shù)職稱或博士學(xué)位的緊缺急需專業(yè)人才，可采取直接考核、考查的方式招聘。探索實行備案制管理，開展員額制管理試點。 完善引才引智柔性機(jī)制，支持高校、公立醫(yī)院、科研院所設(shè)立一定比例流動崗位，吸引有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才兼職。

2.大力引進(jìn)高層次人才，推動汴梁英才計劃實施。設(shè)置高層次急需特殊人才事業(yè)特設(shè)崗位，對引進(jìn)的頂尖人才、國家級領(lǐng)軍人才、地方級領(lǐng)軍人才、地方突出貢獻(xiàn)人才，不受本單位崗位總量、最高等級和結(jié)構(gòu)比例限制，實行協(xié)議工資制等分配辦法。 暢通人才引進(jìn) “綠色通道”，每年面向“雙一流”高校，引進(jìn)高層次特殊需要人才。 推動實施“千名精英學(xué)子留汴工作計劃”，重點面向河南大學(xué)，每年簽約高素質(zhì)優(yōu)秀畢業(yè)生。

3.全方位提升人才服務(wù)保障水平。暢通人才服務(wù)“綠色通道”，完善細(xì)化人才公寓、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等方面的保障措施，根據(jù)人才分類認(rèn)定辦法，針對不同人才提供不同服務(wù)，打造包容、開放、宜居的引才環(huán)境。 設(shè)置人才服務(wù)窗口，為各類人才提供政策咨詢、項目申報、社保醫(yī)療、住房安居、配偶就業(yè)、子女入學(xué)、工商注冊、創(chuàng)業(yè)扶持等服務(wù)，簡化程序、提高效率，構(gòu)建人才辦事一站式服務(wù)模式。

（四）積極構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，破解高質(zhì)量就業(yè)保障難題

1.營造公平就業(yè)環(huán)境。 進(jìn)一步破除人力資源社會性流動的體制機(jī)制弊端，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，支持勞動者靈活自主擇業(yè)。

2.維護(hù)職工合法權(quán)益。 深入推行勞動合同制度，全面落實工作時間、休息休假、勞動保護(hù)等勞動政策，著力推進(jìn)職工工資集體協(xié)商，完善企業(yè)工資決定和正常增長機(jī)制、工資支付保障長效機(jī)制，確保勞動者收入合理增長。

3.構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。 完善政府、工會、企業(yè)共同參與的勞動關(guān)系三方協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，做好勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作，積極建立健全重大集體勞動爭議多部門應(yīng)急聯(lián)動調(diào)處機(jī)制，快速化解勞動爭議，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)對職工的人文關(guān)懷，優(yōu)化企業(yè)用工環(huán)境。

（五）強(qiáng)化政策解讀和典型引導(dǎo)，破解政策宣傳難題

充分利用各類新聞媒體和宣傳平臺，多角度、全方位解讀就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，大力宣傳促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)經(jīng)驗做法，宣傳自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和用人單位促進(jìn)就業(yè)的先進(jìn)典型，使用人單位和勞動者知曉政策、正確運用政策，分享政策紅利，積極參與就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)工作，營造社會各界共同關(guān)心、關(guān)注就業(yè)工作，共同推進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)的良好氛圍。