遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案建設(shè)探析

王啟棟,李浩庭,國 文,楊 君,湯 芳,王曉芹,盧波君,朱 光

遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能遂行的多樣化任務(wù)或突發(fā)事件制定的有關(guān)衛(wèi)生防疫應(yīng)急計(jì)劃和組織方案[1]。武警衛(wèi)生人員遂行多樣化任務(wù)，時(shí)限要求緊急，業(yè)務(wù)頭緒繁多，行動(dòng)節(jié)奏緊張。衛(wèi)勤分隊(duì)在準(zhǔn)備時(shí)間短促的情況下，要實(shí)現(xiàn)“拉得出、上得去、展得開、防得住、保障好”的目標(biāo)，衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)顯得尤為重要。

1 應(yīng)急預(yù)案存在的問題

健全的預(yù)案和完善的準(zhǔn)備工作是衛(wèi)生防疫應(yīng)急保障有效實(shí)施的指引和規(guī)范[2]。當(dāng)前，武警各級(jí)衛(wèi)勤分隊(duì)雖然已建立較完善的遂行多樣化任務(wù)應(yīng)急預(yù)案，但是還存在針對(duì)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和聯(lián)動(dòng)性不夠強(qiáng)的問題，一定程度上影響了衛(wèi)勤分隊(duì)的快速反應(yīng)，影響了軍地聯(lián)合行動(dòng)聯(lián)合保障的高效運(yùn)作。

1.1 預(yù)案內(nèi)容不完整，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，調(diào)整不及時(shí) 在調(diào)研中，有專家和一線指揮員指出，現(xiàn)有預(yù)案的針對(duì)性、具體性、實(shí)際操作性有待加強(qiáng)。預(yù)案內(nèi)容比較粗糙，缺乏具體的操作細(xì)節(jié)，針對(duì)性較弱[3]。部分單位的應(yīng)急預(yù)案只是按照總部級(jí)的預(yù)案模仿制定，具體的應(yīng)急處置等核心內(nèi)容卻比較籠統(tǒng)，脫離了本單位的編制體制、裝備情況和任務(wù)特點(diǎn)。按規(guī)定，每年要參照上級(jí)預(yù)案，在對(duì)本單位應(yīng)急保障任務(wù)進(jìn)行梳理評(píng)估后再更新調(diào)整預(yù)案。多數(shù)單位，此項(xiàng)工作基本沒有開展。

1.2 預(yù)案體系不統(tǒng)一，系統(tǒng)性和規(guī)范性不足 武警各級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案缺乏統(tǒng)一安排。經(jīng)調(diào)查了解，各單位雖都編制了多種衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，但無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，單位間的衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案種類、更新調(diào)整時(shí)間都不統(tǒng)一。部分單位制定了19項(xiàng)針對(duì)特定應(yīng)急任務(wù)和傳染病防控的應(yīng)急預(yù)案，還指導(dǎo)支隊(duì)級(jí)單位制定相應(yīng)的保障配套方案，而少數(shù)單位則只是根據(jù)總部的方案，更新了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。

1.3 預(yù)案之間不協(xié)調(diào)，關(guān)聯(lián)性和配套性缺少 武警各級(jí)衛(wèi)勤分隊(duì)建立的預(yù)案體系，分類比較合理，原則性內(nèi)容比較詳實(shí)，但各具體保障預(yù)案相對(duì)獨(dú)立，預(yù)案之間的關(guān)聯(lián)性較差，制訂過程繁瑣，不能靈活應(yīng)用于不同類型的保障任務(wù)，導(dǎo)致衛(wèi)勤分隊(duì)反應(yīng)慢、專業(yè)保障針對(duì)性不強(qiáng)、物資裝備和救援作用不能得到充分發(fā)揮等問題[4]。有的單位反映，經(jīng)過多次任務(wù)實(shí)踐，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的教訓(xùn)是指揮混亂、各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合。這從一個(gè)側(cè)面說明，不同級(jí)別預(yù)案間的銜接和不同應(yīng)對(duì)主體間預(yù)案的關(guān)聯(lián)性差，缺少協(xié)同配套。

2 應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)原則

2.1 以人為本，緊貼使命任務(wù) 衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)必須貫徹以人為本的原則，充分考慮廣大官兵的現(xiàn)實(shí)需求。制定衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案前，要認(rèn)真研究分析部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)預(yù)測，準(zhǔn)確把握衛(wèi)生防疫應(yīng)急保障的特點(diǎn)和規(guī)律，確定衛(wèi)生防疫應(yīng)急保障的重點(diǎn)和難點(diǎn)，據(jù)此排兵布陣。并根據(jù)保障任務(wù)各階段的不同特點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急，在人員抽組和搭配、應(yīng)急機(jī)動(dòng)、技術(shù)方案、藥品器材和物資準(zhǔn)備等各方面有針對(duì)性地做好安排。

2.2 預(yù)防為主，抓好環(huán)節(jié)控制 預(yù)案建設(shè)必須貫徹預(yù)防為主的原則，切實(shí)做到貼近實(shí)戰(zhàn)、貼近任務(wù)。衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案必須涵蓋應(yīng)急響應(yīng)、快速裝載、快速機(jī)動(dòng)、專業(yè)保障行動(dòng)等諸多環(huán)節(jié)，并以此開展針對(duì)性訓(xùn)練演練，真正做到有備不亂。為此，要提高應(yīng)對(duì)多樣化任務(wù)的危機(jī)意識(shí)，落實(shí)綜合防控措施，在預(yù)案中明確人員編組、職責(zé)分工、技術(shù)支持、物資和運(yùn)輸保障等工作，并做好環(huán)節(jié)控制。同時(shí)，對(duì)可能引發(fā)突發(fā)事件的情況要進(jìn)行監(jiān)測分析、科學(xué)預(yù)警，做到預(yù)警早、響應(yīng)快、處置好。

2.3 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)分級(jí)負(fù)責(zé) 預(yù)案建設(shè)必須貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，做好軍地之間、上下級(jí)之間的體系規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。要在部隊(duì)各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，根據(jù)軍隊(duì)、武警部隊(duì)處置突發(fā)事件總體預(yù)案制定各有關(guān)單位、部門的分項(xiàng)預(yù)案，按照預(yù)案規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案制定實(shí)施的相關(guān)工作[5]。

2.4 分工負(fù)責(zé)，突出協(xié)調(diào)配合 預(yù)案建設(shè)必須貫徹分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的原則，切實(shí)做到要素齊、內(nèi)容全和職責(zé)清。為此，預(yù)案中既要明確機(jī)關(guān)組織指揮、上下協(xié)調(diào)職能，還要明確業(yè)務(wù)人員的技術(shù)儲(chǔ)備、能力建設(shè)職能；既要明確防疫物資的保障，還要明確生活后勤物資的供應(yīng)；既充分考慮各部門、各系統(tǒng)的職責(zé)功能，進(jìn)行明確分工，又突出協(xié)調(diào)配合，杜絕“打亂仗”現(xiàn)象的發(fā)生[6]。

3 預(yù)案的分類、內(nèi)容與編制實(shí)施

3.1 分類 遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案，是指導(dǎo)各級(jí)衛(wèi)勤分隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的基本方案和規(guī)范性文件。對(duì)一個(gè)具體單位而言，預(yù)案體系一般包括總體方案與專門預(yù)案[7]。

總體方案是管總的，它包含了遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫保障的政策法規(guī)制度、形勢任務(wù)分析和應(yīng)急保障能力研判、預(yù)案的目標(biāo)、應(yīng)急組織和責(zé)任等內(nèi)容，從保障計(jì)劃、物資儲(chǔ)備、衛(wèi)勤演練、通信聯(lián)絡(luò)、后勤保障、安全防衛(wèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，提出具體方案和要求，以確保各項(xiàng)衛(wèi)勤保障準(zhǔn)備工作落到實(shí)處[8]?？傮w方案涉及應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)，以及應(yīng)急演習(xí)等各個(gè)階段任務(wù)和相關(guān)部門職責(zé)分工。

專門預(yù)案根據(jù)制定單位的層級(jí)不同，可以區(qū)分為三大類：總部級(jí)、總隊(duì)級(jí)與支隊(duì)級(jí)。根據(jù)軍隊(duì)突發(fā)事件處置預(yù)案要求，部隊(duì)支隊(duì)(團(tuán))級(jí)以上單位都要制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案，總部負(fù)責(zé)制定特別重大和重大突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，總隊(duì)負(fù)責(zé)制定較大突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，支隊(duì)(團(tuán))負(fù)責(zé)制定一般突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案。遂行多樣化任務(wù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于每一種任務(wù)樣式而言，衛(wèi)勤分隊(duì)專門預(yù)案可以區(qū)分為政治工作預(yù)案、集結(jié)預(yù)案、裝箱預(yù)案、人員編組預(yù)案、機(jī)動(dòng)方式選擇預(yù)案、業(yè)務(wù)保障預(yù)案和后方安全防衛(wèi)預(yù)案等類型[2]。

3.2 框架內(nèi)容 武警衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案的框架設(shè)計(jì)是以遂行多樣化任務(wù)、提高應(yīng)急保障能力、完善預(yù)案方案為目標(biāo)，基于“多能一體、有效維穩(wěn)”的戰(zhàn)略需求[9]，建立起“一個(gè)總案、多個(gè)附件、多套分案”的預(yù)案體系。對(duì)于一個(gè)具體的衛(wèi)勤分隊(duì)，由于職能任務(wù)不同，“總案”及“附件”是不變量，“分案”是可變量。

總案包括指導(dǎo)思想、編組分工、指揮關(guān)系、業(yè)務(wù)保障、通訊聯(lián)絡(luò)、輸送及其他保障等要素。附件包括應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫、應(yīng)急隊(duì)員聯(lián)絡(luò)、車輛行進(jìn)編隊(duì)、應(yīng)急防疫文書和保證體系等內(nèi)容。應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)包括公共衛(wèi)生危險(xiǎn)因素?cái)?shù)據(jù)庫，傳染病疫情數(shù)據(jù)庫，疾控機(jī)構(gòu)、設(shè)備、人才數(shù)據(jù)庫，實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)庫，防疫藥械儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，生物制品數(shù)據(jù)庫，突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)庫等。保證體系包括有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程和物資、人才保證等[10]。

分案是針對(duì)不同任務(wù)背景的特殊需求而制訂的保障計(jì)劃，力求涵蓋部隊(duì)的主要任務(wù)樣式，以此牽引各項(xiàng)保障工作的有效落實(shí)。分案緊密聯(lián)系多樣化任務(wù)保障的特點(diǎn)規(guī)律，總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)總體方案，結(jié)合分隊(duì)預(yù)案進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括前言(目的、依據(jù)、適用范圍和工作原則)、組織體系與職責(zé)分工、應(yīng)急準(zhǔn)備(隊(duì)伍、物資和裝備準(zhǔn)備，技術(shù)儲(chǔ)備，通信與運(yùn)輸準(zhǔn)備，資金保障，培訓(xùn)、演練和宣傳教育，軍內(nèi)外合作等)、應(yīng)急響應(yīng)、專業(yè)處置、撤收歸建及其他需要明確的事項(xiàng)(名詞術(shù)語解釋、責(zé)任與獎(jiǎng)懲、預(yù)案制定與修訂等)[11]。

在建立健全衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案體系的同時(shí)，武警各級(jí)衛(wèi)勤分隊(duì)要根據(jù)遂行任務(wù)的特點(diǎn)和保障規(guī)律，組織制訂與修訂遂行多樣化任務(wù)相關(guān)應(yīng)急處置技術(shù)和工作方案。其制定應(yīng)覆蓋衛(wèi)生防疫應(yīng)急保障的事前、事中和事后全過程，涵蓋衛(wèi)生防疫應(yīng)急保障的組織指揮、疾病監(jiān)測、衛(wèi)生監(jiān)督、衛(wèi)生防護(hù)、部隊(duì)衛(wèi)生、有害生物防治、健康教育、統(tǒng)計(jì)信息、訓(xùn)練演練、器材裝備和總結(jié)評(píng)估等全要素。

3.3 編制實(shí)施 衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案的編制實(shí)行過程一般包括6個(gè)步驟[12]：(1)組建應(yīng)急預(yù)案編制隊(duì)伍。預(yù)案實(shí)際制定過程中，要征求相關(guān)部門人員的意見，包括機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，科室領(lǐng)導(dǎo)，專業(yè)技術(shù)人員，通信、保衛(wèi)、財(cái)務(wù)、運(yùn)輸、維修等部門。(2)形勢任務(wù)與應(yīng)急能力分析。從實(shí)戰(zhàn)角度出發(fā)，充分考慮不同任務(wù)類型、不同任務(wù)方向、不同任務(wù)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測保障需求，通過整合相關(guān)衛(wèi)生防疫保障要素，及時(shí)制訂完善銜接配套的應(yīng)急保障預(yù)案和技術(shù)方案體系，滿足在不同環(huán)境、地域和方向上實(shí)施快速有效衛(wèi)生防疫保障的要求。衛(wèi)生防疫應(yīng)急能力主要由衛(wèi)生防疫保障人員、設(shè)施和用于衛(wèi)生防疫保障的物資、經(jīng)費(fèi)，衛(wèi)勤保障體制等內(nèi)部要素構(gòu)成；包括組織指揮能力、應(yīng)急機(jī)動(dòng)能力和專業(yè)保障能力。要聯(lián)系職能任務(wù)，全面客觀分析應(yīng)急能力的現(xiàn)狀，從思想、組織、技術(shù)、預(yù)案、裝備和人裝結(jié)合上，找出存在的主要問題，健全要素，補(bǔ)齊短板。(3)預(yù)案編制。在完成形勢任務(wù)分析和應(yīng)急能力判斷的基礎(chǔ)上，充分考慮需求現(xiàn)狀和既有法律法規(guī)要求，參考借鑒現(xiàn)有預(yù)案，避免重復(fù)交叉，并確保與部隊(duì)行動(dòng)預(yù)案相適應(yīng)、與上下級(jí)保障預(yù)案相銜接，覆蓋事發(fā)前、事發(fā)中、事發(fā)后應(yīng)急保障的全過程，做到組織合理、要素齊全、內(nèi)容一致、邏輯嚴(yán)密、格式統(tǒng)一[13]。(4)預(yù)案評(píng)審與發(fā)布。預(yù)案的評(píng)審主要是進(jìn)行內(nèi)部評(píng)審和專家評(píng)審，必要時(shí)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)審。應(yīng)急預(yù)案經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^和批準(zhǔn)后，按照有關(guān)程序發(fā)布和備案。(5)預(yù)案實(shí)行。主要內(nèi)容包括預(yù)案的學(xué)習(xí)、宣傳、演練、培訓(xùn)和檢查。(6)預(yù)案檢驗(yàn)與評(píng)估。根據(jù)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案的演練情況以及遂行多樣化任務(wù)保障實(shí)踐，對(duì)衛(wèi)生防疫應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行及時(shí)科學(xué)的檢驗(yàn)評(píng)估。評(píng)估的重點(diǎn)是預(yù)案框架結(jié)構(gòu)是否合理，要素內(nèi)容是否齊全以及改進(jìn)的建議等。