論行政檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督的分野與調(diào)適①

劉冬根，許 濤

(1.廣東省江門市人民檢察院 辦公室，廣東 江門 529000；2.廣東省臺山市人民檢察院 公訴科，廣東 江門 529200)

隨著2018 年《憲法》的修改和《監(jiān)察法》的頒布，我國正式確立了人大之下 “一府一委兩院” 的政治格局。作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會，行使監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)，與作為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的人民檢察院，必定會發(fā)生職能重疊，特別是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職方面，監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督更易產(chǎn)生職能交叉和沖突。在國家監(jiān)察體制改革之后的很長一段時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的核心任務(wù)之一就是以憲法和法律為依據(jù)，重新界定自己的職能，找準(zhǔn)法律監(jiān)督的重點(diǎn)和突破口，以辦案為中心，在辦案過程中真正落實(shí)法律監(jiān)督職能。2018年10月26日修改通過的《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的8項(xiàng)職能，對檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督權(quán)”的具體內(nèi)容作出了相對明確的規(guī)定。但是，在行政監(jiān)督領(lǐng)域的監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督，《監(jiān)察法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定都不是很清晰，二者的職能劃分仍需要理論上深化研究、實(shí)踐中不斷探索。

一、監(jiān)察委員會成立對檢察機(jī)關(guān)的影響

(一)監(jiān)察委員會的成立打破了國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的唯一性

國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，也是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的重大舉措[1]，對我國既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了重大影響。特別是國家監(jiān)察委員會自誕生之日起，就注定要與檢察機(jī)關(guān)發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，也正因此檢察機(jī)關(guān)在國家監(jiān)察體制改革中所受到的影響是十分明顯和深刻的。[2]監(jiān)察委員會的出現(xiàn)打破了檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的唯一性。監(jiān)察監(jiān)督也是一種國家監(jiān)督，假設(shè)我國總的國家權(quán)力保持不變，那么從監(jiān)察體制改革的過程來看，監(jiān)察權(quán)中有一部分就是從檢察權(quán)中剝離出來的，這一部分主要就是原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。該權(quán)力轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會，使得檢察機(jī)關(guān)喪失了其作為監(jiān)督主體的唯一性和監(jiān)督手段的專門性。但是，法律監(jiān)督權(quán)也并非排他性的權(quán)力；檢察機(jī)關(guān)雖然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但不是全面監(jiān)督法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，也沒有去“統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)”。[3]真正能夠統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會，而檢察機(jī)關(guān)也只是履行法律監(jiān)督職能的主體之一。監(jiān)察體制改革的目的不是要?jiǎng)儕Z檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)及其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，而是要通過新設(shè)監(jiān)察委員會來全方位規(guī)范和制約公權(quán)力的運(yùn)行。對檢察機(jī)關(guān)而言，不妨以監(jiān)察體制改革為契機(jī)，回歸監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，加強(qiáng)和完善自己的法律監(jiān)督職能。

(二)監(jiān)察委員會的成立未改變檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)

監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離，檢察機(jī)關(guān)似乎不再直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及國家工作人員了，只能通過監(jiān)督行政訴訟開展間接監(jiān)督或者提起行政公益訴訟請求人民法院進(jìn)行司法審查的方式進(jìn)行監(jiān)督。由于這種行政檢察監(jiān)督是間接的、部分的，應(yīng)該屬于司法監(jiān)督或者訴訟監(jiān)督的范疇，因此有人認(rèn)為由于現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是針對司法領(lǐng)域、通過參與訴訟的形式進(jìn)行監(jiān)督，所以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是司法監(jiān)督或者訴訟監(jiān)督而已，再戴上法律監(jiān)督的“大帽子”顯得有點(diǎn)不太合適。不可否認(rèn)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)曾是檢察機(jī)關(guān)最具剛性的權(quán)力，屬于對“一般監(jiān)督”的最低限度的保留[4]，但并非最能體現(xiàn)其監(jiān)督屬性的權(quán)力，只是由于其權(quán)力行使的威力和效果過于矚目，使得不少人誤以為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督就是行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)對國家工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，強(qiáng)大的職務(wù)犯罪偵查權(quán)也只是保證檢察機(jī)關(guān)順利履行其法律監(jiān)督職能的堅(jiān)強(qiáng)后盾而已，因此，雖然職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使大大強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果，但若要將其視為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主要依據(jù)未免有些以偏概全。職務(wù)犯罪偵查權(quán)的指向?qū)ο笫菄夜ぷ魅藛T，權(quán)力行使的落腳點(diǎn)是國家工作人員的個(gè)體行為，并不是直接對國家機(jī)關(guān)的“單位”行為是否合法的監(jiān)督。而目前檢察機(jī)關(guān)的四大檢察業(yè)務(wù)即刑事檢察業(yè)務(wù)、民事檢察業(yè)務(wù)、行政檢察業(yè)務(wù)、公益訴訟檢察所指向的監(jiān)督對象則涵蓋了審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)職務(wù)行為合法性的監(jiān)督，監(jiān)督職能豐富、領(lǐng)域廣泛，這些檢察業(yè)務(wù)更能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督性質(zhì)。并且在我國《憲法》確定的國家機(jī)構(gòu)體系中，檢察機(jī)關(guān)是在人民代表大會之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)關(guān)，其并未因?yàn)楸O(jiān)察委員會的成立而降格剔除出一府一委兩院的行列，其具有直接來源于人民代表大會的獨(dú)立權(quán)源并由《憲法》予以確認(rèn)，不需要依附于行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會、審判機(jī)關(guān)而存在。因此，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有因?yàn)楸O(jiān)察委員會員的成立而被剝離，其被剝離的應(yīng)該只是對國家工作人員職務(wù)行為的監(jiān)督部分。

不僅如此，監(jiān)察委員會的成立還增加了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象。因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》、《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會和人民檢察院在辦理職務(wù)犯罪案件過程中應(yīng)當(dāng)互相配合，互相制約。檢察機(jī)關(guān)通過決定刑事強(qiáng)制措施、將案件退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查、非法證據(jù)排除、決定不起訴、適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等訴訟行為，對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件進(jìn)行制約監(jiān)督。所以，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是訴訟監(jiān)督但不僅僅是訴訟監(jiān)督，將法律監(jiān)督限制在司法領(lǐng)域是不符合社會主義監(jiān)督原則的，訴訟監(jiān)督也難以真正實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對國家公權(quán)的制約。[5]當(dāng)前，檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督不僅僅是通過對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的間接形式實(shí)現(xiàn)的，行政公益訴訟制度的出現(xiàn)和存在，已經(jīng)打開了檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行的突破口。

二、行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的聯(lián)系與區(qū)別

(一)監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的聯(lián)系

監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督均屬于國家專門監(jiān)督體系的組成部分，均要服從并從屬于人民代表大會的憲法監(jiān)督[6]。我國最高的監(jiān)督機(jī)關(guān)既不是最高人民檢察院，也不是國家監(jiān)察委員會，而是全國人民代表大會。各級人民代表大會的監(jiān)督屬于憲法層面的監(jiān)督，在同級監(jiān)督中具有最高的監(jiān)督效力，而由于監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)均是由同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的，均是在同級人民代表大會及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下開展國家監(jiān)察工作和法律監(jiān)督工作，因此監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督均屬于專門的監(jiān)督機(jī)制，都要服從并服務(wù)于人民代表大會的憲法監(jiān)督，都是協(xié)助同級人民代表大會及其常委會行使對公職人員或國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。因此，人民代表大會一方面要對監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)是否遵守憲法和法律進(jìn)行監(jiān)督，對其違法行為加以糾正；另一方面要對其是否有效地行使了監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以督促其糾正違法監(jiān)督和不作為監(jiān)督的情況。同時(shí)，作為專門監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督都是以“辦案”的形式進(jìn)行，遵循嚴(yán)格的法定程序。這是專門監(jiān)督與其他以“議事”、“辦事”為手段的監(jiān)督方式的重大區(qū)別。因此，檢察機(jī)關(guān)要落實(shí)法律監(jiān)督職能，必須切實(shí)實(shí)現(xiàn)從“辦事”向“辦案”的轉(zhuǎn)變，以辦案為中心，在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督。

(二) 行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的區(qū)別

國家監(jiān)察體制改革“雖然不提對公權(quán)力組織的監(jiān)督，但實(shí)際上通過對公職人員的監(jiān)督，也達(dá)到了對公權(quán)力組織監(jiān)督的效果”[7]。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)之所以會出現(xiàn)濫用職權(quán)或者失職瀆職的情況，往往是與行政機(jī)關(guān)工作人員的貪腐行為分不開的，因此，監(jiān)察委員會在對監(jiān)察對象進(jìn)行調(diào)查時(shí)，往往會順帶獲得行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的線索，《監(jiān)察法》第四十五條也規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。而檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查行政機(jī)關(guān)是否存在違法履行職權(quán)或者不作為的情形時(shí)，往往也會順藤摸瓜查獲到一些職務(wù)違法線索?？梢姡姓O(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督最終所實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督效果是一致的，那在監(jiān)察權(quán)“強(qiáng)勢”存在的背景下是否還有必有保留并擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的行政檢察職能？筆者認(rèn)為，行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督雖然是殊途同歸，但正因?yàn)樾姓O(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督存下以下不同之處，決定了二者是不可以被相互替代的。

1.監(jiān)督對象不同。監(jiān)察委員會監(jiān)督的是所有國家公職人員的職務(wù)廉潔性，即監(jiān)察監(jiān)督是對“人”的監(jiān)督；而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的則是國家機(jī)關(guān)和社會組織的行為合法性，包括對監(jiān)察委員會履職行為的監(jiān)督，即檢察監(jiān)督主要是對“事”的監(jiān)督。

2.監(jiān)督目的不同。監(jiān)察委員會監(jiān)督的是所有公職人員的履職情況，其監(jiān)督的目的是保證公職人員的廉潔和勤勉[8]；而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督則是針對國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的合法性，監(jiān)督的目的在于維護(hù)國家法治的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。

3.監(jiān)督范圍不同。監(jiān)察委員會的行政監(jiān)察監(jiān)督涵蓋了黨紀(jì)監(jiān)察、政務(wù)監(jiān)察和刑事監(jiān)察三方面的內(nèi)容，包括公職人員的職務(wù)犯罪、職務(wù)違法、違反黨紀(jì)乃至違反道德規(guī)范的行為，其監(jiān)督范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢察監(jiān)督。與之相應(yīng)，監(jiān)察監(jiān)督的依據(jù)除了法律還包括黨規(guī)黨紀(jì)及社會主義道德規(guī)范[2]。而行政檢察監(jiān)督的范圍則是行政機(jī)關(guān)的行政違法行為和行政不作為等。即行政檢察監(jiān)督只能對監(jiān)督對象行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，一般不對行政行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督，且監(jiān)督的依據(jù)只能是法律(廣義的法律)。

4.監(jiān)督結(jié)果不同。針對行政監(jiān)察監(jiān)督，監(jiān)察委員會的處置結(jié)果主要有兩種：一種是對于涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴；另一種是對于尚未構(gòu)成犯罪的公職人員的違法違紀(jì)行為，直接作出政務(wù)處分決定。因此，監(jiān)察委員會的這種處置權(quán)，特別是能夠作出政務(wù)處分決定的權(quán)力，是實(shí)體性的權(quán)力，且屬于最終的處理權(quán)。而檢察機(jī)關(guān)針對行政檢察的監(jiān)督方式主要包括檢察建議、提起行政公益訴訟等，這些方式都是程序性的，不具有終局和實(shí)體的意義，不直接改變被監(jiān)督對象的行為結(jié)果。

5.監(jiān)督順序不同。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條的規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議?！北O(jiān)察委員會的行政監(jiān)察監(jiān)督往往是在對公職人員作出處理、處置后再針對行政機(jī)關(guān)的違法履職問題進(jìn)行監(jiān)督，建議行政機(jī)關(guān)糾正、整改。而檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督由于是對事進(jìn)行監(jiān)督，主要是對行政機(jī)關(guān)的違法履職行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)對錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)行糾正，只有在對事進(jìn)行監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)存在有公職人員職務(wù)違法行為時(shí)才需將線索移送監(jiān)察委員會。

6.啟動(dòng)方式不同。檢察監(jiān)督局限于履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為，具有被動(dòng)性，只能在公民控告、申訴或者檢舉，或者執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過程履行備案，或者檢察機(jī)關(guān)行使訴訟職責(zé)過程中進(jìn)行檢舉糾察。而監(jiān)察監(jiān)督具有主動(dòng)性，其有權(quán)直接對監(jiān)督對象進(jìn)行調(diào)查；調(diào)查情況屬實(shí)的，有權(quán)進(jìn)行處置。

可以看出，行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督具有明顯區(qū)別，行政監(jiān)察監(jiān)督并非將行政檢察監(jiān)督架空，也不可能取代行政檢察監(jiān)督，二者是相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督的關(guān)系，同屬于我國國家監(jiān)督體系的一部分。

三、行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的優(yōu)劣對比

如前所述，行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督既有密切聯(lián)系，也存在明顯區(qū)別。那么，從制度建設(shè)的角度，找出兩種監(jiān)督各自的優(yōu)勢和劣勢，有利于取長補(bǔ)短，進(jìn)一步厘清各自的職能劃分，構(gòu)建起縝密的監(jiān)督體系。

(一)行政監(jiān)察監(jiān)督的優(yōu)勢

一是監(jiān)察監(jiān)督具有權(quán)威高效的優(yōu)勢。監(jiān)察委員會在同級黨政機(jī)關(guān)中擁有較高的政治地位，這有利于其發(fā)揮政治優(yōu)勢，排除地方阻力和干擾。同時(shí)監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)有《監(jiān)察法》作為法律保障，在調(diào)查過程中可以采取強(qiáng)制性調(diào)查措施，且監(jiān)察調(diào)查一般會涉及到對相關(guān)責(zé)任人員的查處，從而具有較強(qiáng)的威懾性，使得在開展監(jiān)察調(diào)查的過程中行政機(jī)關(guān)及其工作人員的配合度也較高。還因?yàn)樵趯ο嚓P(guān)責(zé)任人員進(jìn)行查處的過程中，能夠?qū)λ婕暗男姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生警示、教育作用，促成其依法行使職權(quán)，即通過對一個(gè)案件的辦理達(dá)到一竿子插到底的結(jié)果，既實(shí)現(xiàn)對人的查處又實(shí)現(xiàn)對事的糾正，因而具有了權(quán)威高效的優(yōu)勢[9]。二是監(jiān)察監(jiān)督可以對行政行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)楸O(jiān)察委員會實(shí)行黨政合署辦公，從而具有了法紀(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢。監(jiān)察監(jiān)督的依據(jù)除了法律之外，還可以依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)及無形的道德規(guī)范對行政人員進(jìn)行監(jiān)督，因而除了可以對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督外，還可以對行政行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督。

(二)行政監(jiān)察監(jiān)督的劣勢

一是監(jiān)察監(jiān)督可能會產(chǎn)生滯后性。由于監(jiān)察對象主要是“人”，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查處置重點(diǎn)是公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，有時(shí)受到管轄權(quán)的限制或者出于調(diào)查策略等因素的考量，可能不會立即進(jìn)行一事一查，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的違法行為可能會在較長時(shí)間內(nèi)存在。同時(shí)，監(jiān)察調(diào)查的過程雖然是由具體事務(wù)逐步牽涉出個(gè)人的過程，但監(jiān)察調(diào)查的“火力”主要集中于對公職人員個(gè)人的貪腐、瀆職、濫權(quán)行為，對于行政主體違法履職行為的糾正通常都是在對個(gè)人進(jìn)行處置之后，這可能對于當(dāng)初的行政主體及行政相對人而言已經(jīng)時(shí)過境遷，往往屬于遲來的正義了。二是監(jiān)察監(jiān)督也不能實(shí)現(xiàn)對行政違法行為的監(jiān)督全覆蓋。雖然公職人員的瀆職或貪污賄賂行為是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的主要誘因，但二者并不具有必然的因果關(guān)系，如前因未必導(dǎo)致后果，后果未必是由前因?qū)е碌?。如有的行政機(jī)關(guān)工作人員雖然沒有貪腐行為，但存在違法履行職責(zé)問題。因此，監(jiān)察委員會對行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督并不能完全覆蓋對行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督糾正。三是監(jiān)察監(jiān)督也存在力量不足的現(xiàn)實(shí)困難。監(jiān)察委員會要完全落實(shí)對所有行使公權(quán)力的人員進(jìn)行監(jiān)督本身就是一個(gè)非常龐大的工程，要同時(shí)對行政機(jī)關(guān)違法行為進(jìn)行監(jiān)督全覆蓋，人力不足的矛盾將非常突出。而且，隨著行政管理職能的日益細(xì)化及專業(yè)化，要實(shí)現(xiàn)對各個(gè)行政機(jī)關(guān)是否依法履職的全面監(jiān)督，對監(jiān)察委員會的專業(yè)性要求非常高。監(jiān)察委員會通過對部分領(lǐng)域中個(gè)別人的查處來實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)依法履職行為的全面監(jiān)督，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

(三)行政檢察監(jiān)督的優(yōu)勢

一是行政檢察監(jiān)督可以做到一事一查，具有及時(shí)性。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法履職行為的監(jiān)督，目的在于糾正行政機(jī)關(guān)的違法履職行為或者督促其依法作為，并不必然涉及到對相關(guān)責(zé)任人的追究和查處，即行政檢察“對事不對人”。因此，一方面能夠及時(shí)有效地糾正行政機(jī)關(guān)的違法履職行為，減少損失，降低對行政相對人的危害；另一方面有利于減輕被監(jiān)督行政主體相關(guān)責(zé)任人的壓力，以一種較為平和的方式將問題進(jìn)行解決。二是檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督工作具有實(shí)踐基礎(chǔ)。首先，檢察機(jī)關(guān)與公安、司法行政機(jī)關(guān)等的長期辦案協(xié)作，已經(jīng)形成了較好的監(jiān)督機(jī)制；其次，檢察機(jī)關(guān)通過“兩法”銜接平臺，事實(shí)上已經(jīng)對大部分行政執(zhí)法行為實(shí)施了直接監(jiān)督；再次，行政公益訴訟制度的實(shí)踐，已經(jīng)獲得了大部分行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可。三是行政檢察監(jiān)督有利于實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)的互相制約。將對“人”的監(jiān)督與對“事”的監(jiān)督分別由監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)來行使，符合憲法中監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的關(guān)系定位，能保持行政監(jiān)督的謙抑性，防止出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)過分干預(yù)甚至代行行政權(quán)的現(xiàn)象。四是行政檢察監(jiān)督有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的共贏。檢察監(jiān)督多是以檢察建議的方式進(jìn)行，由于檢察建議不具有法律上的強(qiáng)制拘束力，是一種較為柔性的監(jiān)督手段，行政機(jī)關(guān)比較容易接受，易于達(dá)到雙贏、共贏、多贏的監(jiān)督效果。

(四)行政檢察監(jiān)督的劣勢

隨著反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委，客觀上確實(shí)影響了檢察監(jiān)督的實(shí)際效果。一是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證力度不足。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕配合調(diào)查時(shí)，法律沒有規(guī)定相應(yīng)的制裁手段，檢察機(jī)關(guān)也缺乏足夠的專業(yè)調(diào)查力量。二是行政檢察監(jiān)督的剛性約束力不足。檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作的開展大多是以向被監(jiān)督單位發(fā)送檢察建議的方式進(jìn)行，雖然檢察機(jī)關(guān)一直未停止加強(qiáng)檢察建議剛性的探索，但不管如何加強(qiáng)，相對于監(jiān)察調(diào)查的威力而言，檢察建議所能起到的效果終究是有限的。

四、行政檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督未來的發(fā)展趨向

(一)行政檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督的職能劃分

根據(jù)以上對行政檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督的對比分析，結(jié)合目前檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表的角色定位得以確立并日益鞏固，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以公益保護(hù)為切入點(diǎn)，來界分檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會關(guān)于行政監(jiān)督的范圍。同時(shí)根據(jù)行政管理規(guī)律和檢察機(jī)關(guān)人力、物力、資源等實(shí)際情況，行政檢察監(jiān)督工作應(yīng)該堅(jiān)持以下原則：一是限制在對重點(diǎn)公共行政領(lǐng)域具體行政違法行為(包括作為和不作為)的監(jiān)督，既包括現(xiàn)行法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓四個(gè)領(lǐng)域，還應(yīng)該擴(kuò)大到對安全生產(chǎn)、金融、住建、產(chǎn)品質(zhì)量、民政等部門行政違法行為的監(jiān)督等領(lǐng)域。二是以公共利益受到較嚴(yán)重?fù)p害或預(yù)期將要遭受較嚴(yán)重?fù)p害為限。三是一般不涉及認(rèn)定行政執(zhí)法人員的責(zé)任。因?yàn)橐?guī)范公務(wù)員隊(duì)伍并非檢察院的基本任務(wù)[10]，而是監(jiān)察委員會的職責(zé)?？傊?，應(yīng)當(dāng)以重點(diǎn)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為致使公共利益受到或?qū)⒁艿捷^嚴(yán)重?fù)p害為限，來實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的橫向分野；以是否涉及對相關(guān)執(zhí)法人員追責(zé)為界，來實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的縱向遞進(jìn)、相互補(bǔ)強(qiáng)及相互融合。

(二)建立行政監(jiān)察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制

《憲法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會是相互配合、相互制約的關(guān)系。在目前行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為亂象橫生的背景下，為了實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會在督促行政機(jī)關(guān)依法履職方面更多地應(yīng)該是相互配合的關(guān)系。即檢察機(jī)關(guān)要支持監(jiān)察委員會開展反腐敗工作，監(jiān)察委員也要支持檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督工作。尤其在公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委員會的溝通協(xié)調(diào)，建立行政機(jī)關(guān)違法線索移送等銜接機(jī)制。今后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)的，在發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正或者提起公益訴訟的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將檢察建議和公益訴訟起訴書送監(jiān)察委員會備案，或者將有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行為線索書面移送監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會對于檢察機(jī)關(guān)移送的線索，應(yīng)當(dāng)開展調(diào)查并在一定期限內(nèi)將調(diào)查處置結(jié)果回復(fù)檢察機(jī)關(guān)；對于檢察機(jī)關(guān)備案的檢察建議書和公益訴訟起訴書，也要及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處置。監(jiān)察委員會在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪過程中，發(fā)現(xiàn)國家和社會公共利益受到侵害、需要檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件線索移送檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)作出是否對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的決定，并將處理結(jié)果及時(shí)回復(fù)監(jiān)察委員會。

結(jié) 語

職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離后，檢察機(jī)關(guān)切不可固步自封于司法監(jiān)督或訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)以行政公益訴訟作為突破口，切入行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，對行政機(jī)關(guān)的違法履職或不作為行為依法進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，回歸到法律監(jiān)督者的本色。雖然在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職方面監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督事實(shí)上可能存在一些沖突與重合，但二者均要看到自身的優(yōu)勢與不足。雙方以重點(diǎn)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為致使公共利益受到或?qū)⑹艿捷^嚴(yán)重?fù)p害為限來實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的橫向分野，以是否涉及相關(guān)執(zhí)法人員責(zé)任認(rèn)定為界來實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的縱向遞進(jìn)、相互補(bǔ)強(qiáng)及相互融合，既符合目前的法律規(guī)定，也具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。