市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑探索

何耀龍

寧夏回族自治區(qū)吳忠市自然資源局 寧夏吳忠 751100

由于國土空間規(guī)劃目前還處于探索中，對各層級國土空間規(guī)劃之間尤其是國土空間總體規(guī)劃-控規(guī)之間的傳導(dǎo)機制并沒有更多的經(jīng)驗和探索。在“多規(guī)合一”之后，傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃與下層次控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的關(guān)系將要面臨國土空間總體規(guī)劃-控規(guī)傳導(dǎo)關(guān)系的重構(gòu)。本文聚焦地方事權(quán)下的國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)機制，尤其是國土空間規(guī)劃-控規(guī)傳導(dǎo)路徑，希望結(jié)合寧夏吳忠市國土空間規(guī)劃以及控規(guī)編制過程中的一些思考及實踐進行地方初步探索。

1 市級國土空間規(guī)劃的意義

1.1 承上啟下

市級國土空間規(guī)劃一方面要細(xì)化落實省級國土空間規(guī)劃的剛性要求，另一方面要指導(dǎo)約束同級相關(guān)專項規(guī)劃和下級國土空間規(guī)劃，發(fā)揮著“承上啟下”的重要作用。

1.2 多規(guī)合一

我國現(xiàn)有的規(guī)劃類型眾多，且自成體系，由于規(guī)劃基期、規(guī)劃期限、坐標(biāo)體系、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、編制技術(shù)規(guī)程和成果數(shù)據(jù)格式的差異，以及缺乏精準(zhǔn)有效的銜接協(xié)調(diào)機制和技術(shù)手段，導(dǎo)致規(guī)劃銜接存在沖突，在一定程度上影響了城市發(fā)展[1]。國土空間規(guī)劃在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控邊界，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，突出地域特色，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

1.3 實現(xiàn)城鎮(zhèn)布局的合理化

市級國土空間總體規(guī)劃要構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、健康有序的城鎮(zhèn)體系，科學(xué)確定各城市、鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、布局空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理配置市域空間資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)布局的合理化。

1.4 實現(xiàn)城市功能的優(yōu)質(zhì)化市級

國土空間總體規(guī)劃要按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，落實省級國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)和剛性管控要求，重點分析各城市生態(tài)功能、社會功能、經(jīng)濟功能、服務(wù)功能、創(chuàng)新功能，科學(xué)確定城市性質(zhì)和城市職能，探索具有地方特色的城鎮(zhèn)化路徑與城鎮(zhèn)發(fā)展模式，整體謀劃本行政轄區(qū)的總體布局，把每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚、明明白白，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的國土空間規(guī)劃格局。

2 市級國土空間規(guī)劃技術(shù)路徑探索

2.1 做好國土空間現(xiàn)狀評估

在全面開展市級國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估的基礎(chǔ)上，分析國土空間開發(fā)保護的現(xiàn)狀、成效、問題與成因，分析對本地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展具有重大影響的問題，提出相應(yīng)的對策措施。

2.2 做好“雙評價”、科學(xué)評估“三條控制線”

開展市級資源環(huán)境承載能力評價，識別資源環(huán)境限制性因素及其對國土空間開發(fā)利用的影響程度。在此基礎(chǔ)上，開展國土空間發(fā)展適宜性評價，確定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等不同開發(fā)保護利用方式的適宜程度。科學(xué)評估、調(diào)整完善生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，為調(diào)整主體功能區(qū)，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間布局提供基礎(chǔ)支撐。

2.3 科學(xué)確定城市定位與發(fā)展戰(zhàn)略

結(jié)合國家和省級對本區(qū)域的戰(zhàn)略要求，科學(xué)研判本地區(qū)區(qū)域發(fā)展要求和新形勢下的發(fā)展機遇，分析區(qū)域分工和地位，提出發(fā)展戰(zhàn)略，制定發(fā)展政策，提高區(qū)域競合水平[2]。

2.4 科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護格局

基于評估結(jié)論，結(jié)合城市發(fā)展定位與目標(biāo)，立足區(qū)域資源、環(huán)境和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀，謀劃國土空間開發(fā)保護總體格局。

2.5 國土空間生態(tài)修復(fù)

將省級國土空間規(guī)劃明確的生態(tài)保護格局、自然保護地等內(nèi)容落實到市級國土空間總體規(guī)劃。依據(jù)生態(tài)功能重要性和保護需求，綜合考慮河流、湖泊、山脈等自然要素的連續(xù)性，結(jié)合“雙評價”成果，確定生態(tài)保護重點區(qū)域。優(yōu)先保護以自然保護地體系為主體的生態(tài)空間，做好珍稀動植物保護、生物多樣性維護等。按照山水林田湖草生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、礦山生態(tài)修復(fù)和海洋生態(tài)修復(fù)等類型，明確目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌安排重大工程。

2.6 構(gòu)建綜合交通樞紐體系

針對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)職能和資源型、旅游型、農(nóng)特型等特色發(fā)展地區(qū)的交通需求和組織要求，結(jié)合重大交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，優(yōu)化交通樞紐布局，打造綜合交通樞紐，并發(fā)揮其在不同層面的交通組織作用，構(gòu)建市域綜合交通樞紐組織體系[3]。

2.7 構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系

以設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的交通、水利、通信、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，全面推進基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，爭取實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

2.8 市級空間管制規(guī)則建議

在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，梳理耕地、森林、草原、濕地、海洋等自然資源保護與管控方面的現(xiàn)有制度，從管制范圍、配套管理等方面提出自然資源用途管制規(guī)則的建議[4]。

3 結(jié)語

綜上所述，市級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中規(guī)劃管控和傳導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)，對上要落實省級國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略要求，對下要指導(dǎo)約束同級相關(guān)專項規(guī)劃和下級國土空間規(guī)劃?？茖W(xué)的技術(shù)路徑有利于高質(zhì)量開展市級國土空間規(guī)劃編制工作。