關(guān)于完善社會(huì)組織注冊(cè)資金管理制度的思考

王曄

[摘要]注冊(cè)資金是社會(huì)組織成立登記的必要條件。社會(huì)組織注冊(cè)資金和公司注冊(cè)資本有共性，但基于非營(yíng)利法人的前提，在功能定位、出資人權(quán)利義務(wù)、管理要求等方面具有其特殊性。目前，我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織注冊(cè)資金管理的法律制訂比較滯后，在實(shí)際工作中，存在概念不統(tǒng)一、定性不準(zhǔn)確、登記規(guī)則不完善、治理邏輯不清晰等問題。結(jié)合社會(huì)組織管理理論和實(shí)際，有必要從界定出資性質(zhì)、優(yōu)化登記規(guī)則、明確管理責(zé)任、加強(qiáng)信息公開、健全法規(guī)體系等方面完善注冊(cè)資金管理制度，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織非營(yíng)利屬性的正確認(rèn)識(shí)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織注冊(cè)資金法人非營(yíng)利

[中圖分類號(hào)]D6329[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2019）110019-09

“注冊(cè)資金”是社會(huì)組織向民政部門申請(qǐng)注冊(cè)登記的必要條件之一。目前，基層登記中除了有部分合伙性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位外，其他大部分社會(huì)組織都登記為法人（下文除了特別說明，主要在法人語境中闡述有關(guān)注冊(cè)資金的問題），在相關(guān)條例明確的登記條件中，均要求具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》有關(guān)規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)有自己的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，且以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。因此，必要的資金是保障社會(huì)組織正常開展業(yè)務(wù)活動(dòng)、促進(jìn)其宗旨確定的事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)組織以自己的名義和自身所有財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、履行民事義務(wù)的必要物質(zhì)條件。這是相關(guān)行政法規(guī)設(shè)定“注冊(cè)資金”要件的立法邏輯。

注冊(cè)資金不僅是社會(huì)組織的成立要件，也與社會(huì)組織對(duì)外開展活動(dòng)、承擔(dān)民事責(zé)任息息相關(guān)，是社會(huì)組織自治及行政部門監(jiān)管的重要內(nèi)容。但由于社會(huì)組織管理法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，有關(guān)注冊(cè)資金的規(guī)定較為模糊，社會(huì)組織和管理者對(duì)注冊(cè)資金的理解不夠清晰，監(jiān)督管理缺乏剛性依據(jù)。比如社會(huì)組織登記時(shí)，出資人往往不清楚是“投資”還是“捐贈(zèng)”;民政部門在年檢年報(bào)時(shí)通常將“上年末凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資金”作為監(jiān)督提醒的重要內(nèi)容，但找不到明確的法律依據(jù)，很難定性是否屬于違規(guī)情形;社會(huì)公眾也常常對(duì)社會(huì)組織的“注冊(cè)資金”和企業(yè)的“注冊(cè)資本”混淆不清。因此，有必要結(jié)合社會(huì)組織管理理論和實(shí)踐，對(duì)社會(huì)組織注冊(cè)資金的概念、特性進(jìn)行分析，結(jié)合日常管理中發(fā)現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的政策建議。

一、社會(huì)組織注冊(cè)資金的概念

“注冊(cè)資金”并非專有法律名詞，而是對(duì)法人或非法人組織依法登記時(shí)所需財(cái)產(chǎn)經(jīng)費(fèi)的習(xí)慣性統(tǒng)稱。在社會(huì)組織領(lǐng)域，有多個(gè)名詞概念與“注冊(cè)資金”一詞對(duì)應(yīng)，比如，國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條第一款規(guī)定，成立全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體要有10萬元以上活動(dòng)資金，成立地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體要有3萬元以上活動(dòng)資金;《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，設(shè)立全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金會(huì)不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬元人民幣;民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第五條第三款規(guī)定，開辦資金必須達(dá)到本行（事）業(yè)所規(guī)定的最低限額。上述條款中的“活動(dòng)資金”“開辦資金”“原始基金”等概念在實(shí)踐中通常被統(tǒng)稱為“注冊(cè)資金”。此外，《中華人民共和國(guó)慈善法》第五十一條規(guī)定，慈善組織的財(cái)產(chǎn)包括發(fā)起人捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)，這里“創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)”應(yīng)當(dāng)也屬于“注冊(cè)資金”范疇。XUEHUI學(xué)會(huì)2019年第11期2019年第11期關(guān)于完善社會(huì)組織注冊(cè)資金管理制度的思考XUEHUI

這種概念多樣化的現(xiàn)狀容易導(dǎo)致管理思路的交叉混亂，對(duì)于登記管理機(jī)關(guān)來說，由于各種概念都缺乏明確的內(nèi)涵和外延界定，日常監(jiān)管和執(zhí)法過程中常常面臨適用條款的缺失。針對(duì)這一問題，2018年民政部公布的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》將上述“活動(dòng)資金”“開辦資金”“原始基金”等概念統(tǒng)一表述為“注冊(cè)資金”，明確將注冊(cè)資金作為登記事項(xiàng)，要求在社會(huì)組織章程中載明注冊(cè)資金的數(shù)額、來源。雖然該草案尚不具備法律效力，但概念的統(tǒng)一更便于理解和操作，也有利于與之相對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)定的修改完善。

二、社會(huì)組織注冊(cè)資金的特性分析——基于與公司注冊(cè)資本的比較

如前文所述，注冊(cè)資金是一個(gè)比較模糊、籠統(tǒng)的概念，在社會(huì)組織角度，注冊(cè)資金對(duì)應(yīng)的是多個(gè)不同的法律名詞;而在企業(yè)角度（本文主要指公司制企業(yè)），主要對(duì)應(yīng)的是《公司法》中的“注冊(cè)資本”一詞。社會(huì)組織注冊(cè)資金和公司注冊(cè)資本有一定共性，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是均為法人承擔(dān)民事責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，是法人注冊(cè)登記的要件;二是注冊(cè)資金發(fā)生變更的，需要依法辦理變更登記;三是均由注冊(cè)登記后的法人行使財(cái)產(chǎn)管理和使用權(quán)，出資人不得隨意抽逃出資;四是在參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，均在一定程度上體現(xiàn)承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)的能力，影響商業(yè)對(duì)手的合作意愿和信任度。但由于法人主體這一前提存在根本性區(qū)別，兩者不能簡(jiǎn)單畫上等號(hào)。在《民法總則》中，三類社會(huì)組織被歸類為“非營(yíng)利法人”，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》明確規(guī)定：民間非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為宗旨和目的;資源提供者向民間非營(yíng)利組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào);資源提供者不享有民間非營(yíng)利組織的所有權(quán)。非營(yíng)利的基本屬性決定了社會(huì)組織在組織使命、資產(chǎn)管理、內(nèi)部治理、社會(huì)責(zé)任等方面和企業(yè)等營(yíng)利法人有根本性不同，在有關(guān)注冊(cè)資金的理解和要求方面也存在明顯區(qū)分。兩者的主要區(qū)別見表1。表1社會(huì)組織注冊(cè)資金和公司注冊(cè)資本區(qū)別對(duì)照表社會(huì)組織注冊(cè)資金公司注冊(cè)資本法律法規(guī)專有名詞活動(dòng)資金開辦資金原始基金注冊(cè)資本對(duì)應(yīng)法人主體類型社會(huì)團(tuán)體社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）基金會(huì)有限責(zé)任公司、股份有限公司法律法規(guī)

依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》《注冊(cè)資本登記制度改革方案》《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》《企業(yè)信息公示暫行條例》名詞解釋無名詞解釋有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)依法登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。

股份有限公司采取發(fā)起設(shè)立方式設(shè)立的，注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)依法登記的全體發(fā)起人認(rèn)購(gòu)的股本總額。

股份有限公司采取募集設(shè)立方式設(shè)立的，注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)依法登記的實(shí)收股本總額。是否為登記

事項(xiàng)注冊(cè)資金數(shù)額為登記事項(xiàng)，發(fā)生變化的需辦理變更登記;

出資人姓名不屬于登記事項(xiàng)，僅在成立時(shí)需要在申請(qǐng)材料中注明，社會(huì)組織成立后不可變更。公司應(yīng)當(dāng)將股東的姓名或者名稱向公司登記機(jī)關(guān)登記;登記事項(xiàng)發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。

公司注冊(cè)資本發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)修改公司章程并向公司登記機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)辦理變更登記出資方式

和資金比

例要求無明確規(guī)定，一般要求為貨幣到賬資金無明確規(guī)定，一般要求為貨幣到賬資金;非國(guó)有資產(chǎn)份額不得低于總財(cái)產(chǎn)的2/3貨幣到賬資金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資;但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外。不得以勞務(wù)、信用、自然人姓名、商譽(yù)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者設(shè)定擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)等作價(jià)出資。

應(yīng)當(dāng)以人民幣表示。最低限額全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體10萬元以上，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體3萬元以上必須達(dá)到本行（事）業(yè)所規(guī)定的最低限額（目前教育類、醫(yī)療類、文化類等有專門規(guī)定）全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬元人民幣除法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)特定行業(yè)注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定的外，取消最低注冊(cè)資本的限制是否實(shí)繳實(shí)繳認(rèn)繳，專門規(guī)定的除外是否需要

驗(yàn)資需提交驗(yàn)資報(bào)告無需提交驗(yàn)資報(bào)告，專門規(guī)定的除外是否記載

于章程章程示范文本未作硬性規(guī)定記載開辦資金和出資者，如為多個(gè)出資人，應(yīng)分別載明每位出資人的出資金額記載原始基金數(shù)額、來源載明注冊(cè)資本、股東的出資方式、出資額和出資時(shí)間續(xù)表1社會(huì)組織注冊(cè)資金公司注冊(cè)資本出資人權(quán)利無專屬權(quán)利出資者有推選理事的權(quán)利;監(jiān)事可以在出資者中產(chǎn)生第一屆理事會(huì)由業(yè)務(wù)主管單位、主要捐贈(zèng)人和發(fā)起人分別提名并共同協(xié)商確定;理事會(huì)換屆改選時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位、理事會(huì)、主要捐贈(zèng)人共同提名候選人并組織換屆領(lǐng)導(dǎo)小組;監(jiān)事由主要捐贈(zèng)人選派股東有權(quán)查閱、復(fù)制公司章程、股東會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

股東有權(quán)轉(zhuǎn)讓其全部或部分股權(quán)。

股東按照實(shí)繳的出資比例分取紅利;公司新增資本時(shí)，股東有權(quán)優(yōu)先按照實(shí)繳的出資比例認(rèn)繳出資。但是，全體股東約定不按照出資比例分取紅利或者不按照出資比例優(yōu)先認(rèn)繳出資的除外。

自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格，但要辦理變更登記出資人責(zé)任無特別責(zé)任股東以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任;未全面履行出資義務(wù)的股東需向其他股東承擔(dān)違約責(zé)任，向公司債權(quán)人承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任信息公開

要求僅要求公開登記的注冊(cè)資金數(shù)額公司應(yīng)當(dāng)將股東認(rèn)繳出資額或者發(fā)起人認(rèn)購(gòu)股份、出資方式、出資期限、繳納情況通過市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。公司股東（發(fā)起人）對(duì)繳納出資情況的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)監(jiān)督方式年度檢查、年度報(bào)告（慈善組織）、信用管理。

專門針對(duì)注冊(cè)資金的監(jiān)督管理要求較為模糊年度報(bào)告、信息公開、信用管理。

企業(yè)應(yīng)當(dāng)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示，任何單位和個(gè)人均可查詢。企業(yè)年度報(bào)告的主要內(nèi)容應(yīng)包括公司股東（發(fā)起人）繳納出資情況、資產(chǎn)狀況等，企業(yè)對(duì)年度報(bào)告的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，工商行政管理機(jī)關(guān)可以對(duì)企業(yè)年度報(bào)告公示內(nèi)容進(jìn)行抽查。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)年度報(bào)告隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的，工商行政管理機(jī)關(guān)依法予以處罰，并將企業(yè)法定代表人、負(fù)責(zé)人等信息通報(bào)公安、財(cái)政、海關(guān)、稅務(wù)等有關(guān)部門對(duì)抽逃出資的處理無專門規(guī)定，但任何單位和個(gè)人不得侵占、

私分、挪用社會(huì)組織資產(chǎn)公司成立后，股東不得抽逃出資。公司的發(fā)起人、股東在公司成立后，抽逃出資的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以所抽逃出資金額5%以上15%以下的罰款對(duì)年末凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資金數(shù)額的處理無相關(guān)規(guī)定民辦非企業(yè)單位現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于國(guó)家有關(guān)行業(yè)主管部門規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)輕微的，確定為“年檢基本合格”;情節(jié)嚴(yán)重的，確定為“年檢不合格”無相關(guān)規(guī)定公司虧損導(dǎo)致公司凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資本，由股東按分紅比例注資解決或者依法辦理減資變更。有限責(zé)任公司變更為股份有限公司時(shí)，公司凈資產(chǎn)不能低于實(shí)收股本總額從表1可以看出，社會(huì)組織注冊(cè)資金和公司注冊(cè)資本的核心區(qū)別體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）功能定位不同

社會(huì)組織注冊(cè)資金側(cè)重于保障社會(huì)組織正常開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，而公司注冊(cè)資本側(cè)重于體現(xiàn)股東承諾承擔(dān)的責(zé)任。

（二）出資人權(quán)利義務(wù)不同

社會(huì)組織出資人一旦完成出資，即不再享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無權(quán)處置、轉(zhuǎn)讓、繼承，也不承擔(dān)有限責(zé)任或連帶責(zé)任，僅在一定范圍內(nèi)可以參與理事人選的協(xié)商推薦（但不代表自然成為理事或負(fù)責(zé)人），因此，出資人與注冊(cè)資金關(guān)系是割裂的、弱關(guān)聯(lián)的。而公司股東享有分紅權(quán)與優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)，有權(quán)參與公司的經(jīng)營(yíng)決策，股東資格可以依法轉(zhuǎn)讓或繼承。與此同時(shí)，股東以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任，因此，股東與注冊(cè)資本的關(guān)系是緊密的、強(qiáng)關(guān)聯(lián)的。

（三）管理思路不同

對(duì)社會(huì)組織注冊(cè)資金的管理要求雖然不夠明確，但立足于社會(huì)組織的非營(yíng)利屬性，管理目標(biāo)主要是保障社會(huì)組織法人資產(chǎn)及社會(huì)公共資產(chǎn)的安全，而關(guān)于公司注冊(cè)資本的相關(guān)規(guī)定主要是為了明晰股東責(zé)任分擔(dān)，保障債權(quán)人利益和交易安全[1]。

在實(shí)踐中，社會(huì)組織注冊(cè)資金和公司注冊(cè)資本容易發(fā)生概念混淆或者畫上等號(hào)，特別是民辦非企業(yè)單位的發(fā)起人、出資人，普遍對(duì)自身出資行為的認(rèn)知存在偏差，常常發(fā)生要求民政部門變更出資人的情況，有些出資人認(rèn)為自身持有“股權(quán)”，與他人簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，涉及民事糾紛時(shí)，審判機(jī)關(guān)則依據(jù)《公司法》及注冊(cè)資本的相關(guān)要求定紛止?fàn)?。這些都是忽視社會(huì)組織的非營(yíng)利屬性，簡(jiǎn)單地把社會(huì)組織等同于公司、把社會(huì)組織出資人等同于股東的體現(xiàn)。

三、社會(huì)組織注冊(cè)資金管理制度方面存在的問題

目前，法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)組織注冊(cè)資金的具體管理要求嚴(yán)重缺失，不僅社會(huì)組織自身缺乏正確認(rèn)識(shí)，一些法律和地方政府出臺(tái)的政策文件，從鼓勵(lì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的立場(chǎng)，也突破了非營(yíng)利組織資產(chǎn)管理規(guī)則，有的規(guī)定社會(huì)組織的出資人可以取得合理回報(bào)，有的規(guī)定舉辦者投入的資產(chǎn)可按規(guī)定轉(zhuǎn)讓、繼承或贈(zèng)予。但由于缺乏體系化的法律法規(guī)支撐，很容易引發(fā)一系列與舉辦者身份、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、股權(quán)等方面的法律糾紛，嚴(yán)重的還會(huì)激化社會(huì)矛盾。2017年修訂實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)類似問題進(jìn)行規(guī)定，重新做出了區(qū)分營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人的制度安排，但其他領(lǐng)域仍然存在不少“后遺癥”。在管理實(shí)踐中，主要存在以下幾方面問題。

（一）對(duì)社會(huì)組織出資行為性質(zhì)界定不統(tǒng)一

目前，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的屬性尚未有明確規(guī)定，理論界和實(shí)務(wù)界有公益產(chǎn)權(quán)說、社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)說、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)說等多種觀點(diǎn)[2]。理論界一般認(rèn)為，非營(yíng)利組織的產(chǎn)權(quán)是一種由社會(huì)捐贈(zèng)和其他社會(huì)資源構(gòu)成的特殊產(chǎn)權(quán)，其財(cái)產(chǎn)本質(zhì)為“公眾之財(cái)”，具有社會(huì)公共屬性。1999年頒布實(shí)施的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》提出公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，但該法所稱的公益性社會(huì)團(tuán)體是指“依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體”，這一界定本身就混淆了基金會(huì)、慈善組織、社會(huì)團(tuán)體等基本概念，《慈善法》出臺(tái)后缺乏進(jìn)一步的銜接，特別對(duì)于產(chǎn)權(quán)矛盾集中的民辦非企業(yè)單位沒有作出明確規(guī)定。

注冊(cè)資金是社會(huì)組織資產(chǎn)的重要組成部分，社會(huì)組織資產(chǎn)屬性、產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的模糊也導(dǎo)致出資行為定性不清。實(shí)務(wù)中一般認(rèn)為，社會(huì)組織注冊(cè)資金屬于捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)[3]，出資行為等同于捐贈(zèng)行為，有些地方的登記管理機(jī)關(guān)要求出資人簽訂“捐贈(zèng)承諾書”以保證出資人知曉且不再濫用權(quán)利，但缺乏明確法律法規(guī)予以支持。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤過程中，財(cái)政部門出臺(tái)的脫鉤后資產(chǎn)管理政策將“誰投資、誰擁有”等適用于國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定原則套用于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)[4]，不少業(yè)務(wù)主管單位為了避免承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，將包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)注冊(cè)資金在內(nèi)被界定為國(guó)有資產(chǎn)和暫按國(guó)有資產(chǎn)管理的一律抽回，這和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)于出資行為屬于捐贈(zèng)的認(rèn)知并不一致，和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中“任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或者挪用社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)”的要求也不相符。這種資產(chǎn)歸屬不明確狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)組織自身難以確認(rèn)對(duì)資產(chǎn)的權(quán)利邊界，影響了社會(huì)組織獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，也難以激發(fā)社會(huì)組織籌集資金、促進(jìn)資產(chǎn)保值增值的積極性。

（二）有關(guān)注冊(cè)資金變更登記規(guī)則不完善

法人成立后，注冊(cè)資金的增減直接影響其獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，必須經(jīng)過法定程序予以確認(rèn)。三類社會(huì)組織登記條例均將注冊(cè)資金（即現(xiàn)行法規(guī)中的活動(dòng)資金、原始基金數(shù)額、開辦資金）作為登記事項(xiàng)，如需變更，應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記，但法律法規(guī)對(duì)具體如何變更缺乏明確規(guī)定，特別和《公司法》相對(duì)照：一是對(duì)社會(huì)組織需要減少注冊(cè)資金時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)履行通知債權(quán)人及向社會(huì)公示的相關(guān)程序，是否需要編制資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)產(chǎn)清單缺少相關(guān)規(guī)定;二是減少注冊(cè)資金是否應(yīng)當(dāng)不少于最低限額缺少相關(guān)規(guī)定;三是注冊(cè)資金發(fā)生變化時(shí)，關(guān)于修改章程的具體要求缺少相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定的空缺，容易導(dǎo)致以下問題：

第一，難以防范社會(huì)組織的發(fā)起人、負(fù)責(zé)人通過減資變相套空、私分社會(huì)組織資產(chǎn)的情況，有些登記管理機(jī)關(guān)為了避免發(fā)生類似風(fēng)險(xiǎn)，只允許辦理增資登記，不允許辦理減資登記，一定程度上也限制了正常的減資需求。

第二，缺少必要的公告、通知程序，債權(quán)人的合法權(quán)益得不到有效保障，這使得社會(huì)組織作為普通民事主體參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，其償債能力、責(zé)任范圍處于不確定狀態(tài)，交易安全性、信任度容易受影響。

第三，在變更過程中，經(jīng)由章程體現(xiàn)的出資人和注冊(cè)資金的關(guān)系模糊不清，特別在民辦非企業(yè)單位章程中要求“記載開辦資金和出資者如為多個(gè)出資人，應(yīng)分別載明每位出資人的出資金額”，一方面，容易造成出資人享有與公司股東類似財(cái)產(chǎn)權(quán)利的錯(cuò)覺;另一方面，由于出資人不享有對(duì)注冊(cè)資金的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，出資行為發(fā)生后，就成為一種歷史記錄，只可能出現(xiàn)社會(huì)組織資產(chǎn)的總體變化，不可能出現(xiàn)每位出資人出資金額的單獨(dú)變化（否則涉嫌抽逃出資或私分社會(huì)組織資產(chǎn)），但章程又必須記載每位出資人和出資金額，這就造成社會(huì)組織需要減資時(shí)，章程中相關(guān)事項(xiàng)無從著手修改，而不修改章程又與實(shí)際情況不符，難以在民事活動(dòng)中厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這一邏輯漏洞往往導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位無法正常辦理注冊(cè)資金變更登記手續(xù)（主要是減資登記）。

（三）注冊(cè)資金治理邏輯不清晰

在年檢等日常管理實(shí)務(wù)中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一些社會(huì)組織凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資金數(shù)額，有的甚至為負(fù)數(shù)，對(duì)此，登記管理機(jī)關(guān)一般會(huì)從風(fēng)險(xiǎn)防控、規(guī)范引導(dǎo)的角度提出整改要求，督促社會(huì)組織盡快補(bǔ)齊。這一要求的目的是推動(dòng)社會(huì)組織正常運(yùn)作，保證社會(huì)組織能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，但作為一項(xiàng)管理手段，缺乏法律法規(guī)的支持。

第一，從法人資格看，注冊(cè)資金只是社會(huì)組織準(zhǔn)入時(shí)的門檻，從邏輯上不能延伸至事中事后管理的要求，也不能認(rèn)為凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資金就構(gòu)成喪失法人資格的要件。

第二，從現(xiàn)行管理規(guī)定看，目前僅有民政部出臺(tái)的《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于國(guó)家有關(guān)行業(yè)主管部門規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，年檢結(jié)論視情確定為“基本合格”或“不合格”。而現(xiàn)行規(guī)定中，只有教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域民辦非企業(yè)單位的行業(yè)主管部門規(guī)定了最低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)則沒有相關(guān)規(guī)定。2018年民政部公布的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》作出了基金會(huì)年末凈資產(chǎn)總額不得低于草案中所要求的注冊(cè)資金數(shù)額的表述，但尚不具備法律效力，且對(duì)于已經(jīng)成立但注冊(cè)資金達(dá)不到該草案規(guī)定最低限額的基金會(huì)，沒有提出明確管理要求（該草案規(guī)定，省級(jí)登記的基金會(huì)，注冊(cè)資金不得低于800萬元人民幣;民政部登記的基金會(huì)，注冊(cè)資金不得低于6000萬元人民幣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行法規(guī)的最低限額）。

第三，從資產(chǎn)使用要求看，注冊(cè)資金是社會(huì)組織可以自主支配使用的合法財(cái)產(chǎn)，可以用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)，一些社會(huì)組織因收支不平衡，動(dòng)用注冊(cè)資金開展活動(dòng)，并不違背社會(huì)組織資金使用的相關(guān)規(guī)定。社會(huì)組織入不敷出、資不抵債等問題均屬于自身經(jīng)營(yíng)管理的問題，可以通過民事手段予以解決，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位發(fā)現(xiàn)這種情況，可以加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財(cái)務(wù)培訓(xùn)，難以為繼的可以引導(dǎo)注銷登記，但不適合一律視作違法違規(guī)行為，直接使用行政手段予以處理。

四、關(guān)于完善社會(huì)組織注冊(cè)資金管理制度的建議

注冊(cè)資金是社會(huì)組織成為獨(dú)立法人的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)組織資產(chǎn)的重要組成部分。建立完善社會(huì)組織注冊(cè)資金管理制度，既要立足于社會(huì)組織的民事主體身份，充分借鑒公司注冊(cè)資本管理的思路，理清社會(huì)組織作為獨(dú)立法人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，又要把握好社會(huì)組織作為非營(yíng)利法人的特性，明確有關(guān)注冊(cè)資金管理的特殊要求，強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)非營(yíng)利屬性的正確認(rèn)識(shí)。

（一）界定出資性質(zhì)，理清社會(huì)組織對(duì)注冊(cè)資金的權(quán)責(zé)邊界

第一，通過立法明確“出資”行為屬于“捐贈(zèng)”而非“投資”，出資人身份等同于捐贈(zèng)人，承認(rèn)和保護(hù)社會(huì)組織對(duì)注冊(cè)資金享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)禁被任何組織或個(gè)人侵占。社會(huì)組織法人一旦成立，出資人一律不得抽回出資，不再享有對(duì)出資的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不得獲得投資權(quán)益和投資回報(bào)。

第二，明確注冊(cè)資金的社會(huì)公共屬性，社會(huì)組織基于“委托—代理”理論擁有財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和控制權(quán)[5]，但這種權(quán)利的行使必須受到法律法規(guī)和章程的約束，必須立足于組織使命和業(yè)務(wù)范圍，必須經(jīng)由內(nèi)部治理程序決定如何管理和使用，資產(chǎn)收益不得用于分配。

第三，明確社會(huì)組織及其理事、監(jiān)事、管理人員的管理義務(wù)，對(duì)于擅自私分、挪用、侵占財(cái)產(chǎn)，違規(guī)使用資金，利用職務(wù)之便為自己或他人謀取利益，或由于決策不當(dāng)、疏于管理導(dǎo)致社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)受到損失的，不僅要對(duì)社會(huì)組織依法予以處理，還應(yīng)明確相關(guān)人員的法律責(zé)任。

第四，在法律法規(guī)和章程中賦予出資人一定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與治理權(quán)以及司法救濟(jì)權(quán)，以最大程度保證出資人出資或捐贈(zèng)的公益目的得以實(shí)現(xiàn)（而不是投資回報(bào)最大化）。如果發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織及其管理人員違背法律法規(guī)和宗旨，使用注冊(cè)資金或者惡意私分、侵占、挪用社會(huì)組織資產(chǎn)，出資人或捐贈(zèng)人有權(quán)提起民事訴訟，有關(guān)理事、監(jiān)事及管理人員要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。

（二）優(yōu)化完善有關(guān)注冊(cè)資金登記管理規(guī)則

第一，刪除章程示范文本中要求記載每位出資人和出資金額的內(nèi)容，強(qiáng)化出資的捐贈(zèng)屬性，體現(xiàn)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論增資或者減資，都與原出資人和出資金額無關(guān)，變更登記、修改章程的路徑更加順暢。

第二，規(guī)范減資需要履行的程序。從民事主體的角度，減少注冊(cè)資金會(huì)直接影響債權(quán)人利益，這和公司等營(yíng)利性法人有共性。從維護(hù)交易安全和債權(quán)人利益的角度，有必要借鑒《公司法》，要求社會(huì)組織在辦理減資登記前應(yīng)當(dāng)編制資產(chǎn)負(fù)債表及財(cái)產(chǎn)清單，向債權(quán)人、組織成員、會(huì)員、捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾履行必要的通知、公告義務(wù)，并在辦理變更登記時(shí)提交公告證明以及債務(wù)清償、債務(wù)擔(dān)保情況的說明，不按規(guī)定履行通知公告義務(wù)的需要承擔(dān)法律責(zé)任。從維護(hù)社會(huì)公共資產(chǎn)安全的角度，必要的公告程序也有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防范通過減資套空社會(huì)組織資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，對(duì)禁止性事項(xiàng)作出明確規(guī)定。對(duì)于出資人不得抽逃出資、減少后的注冊(cè)資金不得少于法定最低限額、凈資產(chǎn)不得低于法定注冊(cè)資金限額等禁止性事項(xiàng)需要作出明確規(guī)定，并配套相應(yīng)的罰則，便于管理機(jī)關(guān)操作和執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，對(duì)凈資產(chǎn)不足注冊(cè)資金的問題作出區(qū)分處理，達(dá)不到法定限額的，納入行政執(zhí)法范疇;高于法定限額但低于登記時(shí)的注冊(cè)資金的，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記;管理機(jī)關(guān)可借助年度檢查、信用管理等手段提醒、告知其履行信息公開義務(wù)。

（三）推動(dòng)信息公示，強(qiáng)化信用監(jiān)管

注冊(cè)資金的制度設(shè)計(jì)最初是一種信用擔(dān)保手段，是法人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的體現(xiàn)，作為登記事項(xiàng)，注冊(cè)資金始終是社會(huì)組織信用公示的一項(xiàng)必要內(nèi)容。但從實(shí)際情況看，無論是營(yíng)利法人還是非營(yíng)利法人，登記的注冊(cè)資金數(shù)額對(duì)于法人償債能力和經(jīng)營(yíng)能力的保障功能往往是“徒有虛名”，僅公開注冊(cè)資金數(shù)額，并不能真實(shí)體現(xiàn)社會(huì)組織運(yùn)作情況。因此，有必要借鑒企業(yè)信息公開和年度報(bào)告相關(guān)要求，建立完善社會(huì)組織信息公開制度，不僅要公開登記的注冊(cè)資金信息，還應(yīng)當(dāng)以年度報(bào)告的方式，向社會(huì)公開資產(chǎn)負(fù)債、收入支出的詳細(xì)信息，公開有關(guān)資產(chǎn)管理和使用的內(nèi)部民主程序決策信息，便于會(huì)員單位、商業(yè)伙伴、政府部門、社會(huì)公眾綜合判斷社會(huì)組織償債能力、活動(dòng)情況和信用品質(zhì)。

（四）健全相關(guān)法律法規(guī)體系

有關(guān)社會(huì)組織注冊(cè)資金管理的規(guī)定分布于多個(gè)法規(guī)制度中，有必要統(tǒng)籌考慮加以完善：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過頒布《社會(huì)組織法》《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》等形式，從法律、行政法規(guī)層面強(qiáng)化社會(huì)組織法人地位，明確社會(huì)組織資產(chǎn)屬性，并做好與《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接。二是參考《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》的形式，制定專項(xiàng)管理制度，理清管理思路和管理措施。三是完善《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》以及社會(huì)組織登記、年檢、年報(bào)、信息公開等相關(guān)制度，建立邏輯清晰的法規(guī)制度體系。

五、結(jié)束語

注冊(cè)資金是社會(huì)組織合法登記的前提，是社會(huì)組織資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)內(nèi)容，與社會(huì)組織非營(yíng)利原則的遵守和各方權(quán)利義務(wù)的邊界緊密相關(guān)。從民事主體的角度看，注冊(cè)資金是社會(huì)組織對(duì)外開展民事活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和信用擔(dān)保，是承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)能力的體現(xiàn)，這與公司等營(yíng)利性法人存在共性。但從非營(yíng)利組織角度看，社會(huì)組織注冊(cè)資金具有鮮明的社會(huì)公共屬性，其作用是保障社會(huì)組織能夠正常運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)自身宗旨，出資人不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能簡(jiǎn)單照搬營(yíng)利性法人相關(guān)規(guī)定處理問題。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)組織注冊(cè)資金管理的思路不夠清晰、規(guī)則比較模糊，這實(shí)際上折射出現(xiàn)行立法關(guān)于社會(huì)組織法人地位、基本權(quán)利、資產(chǎn)屬性等本源性問題的制度安排還比較滯后。隨著我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量逐年增多、資產(chǎn)總額不斷增大，涉及注冊(cè)資金問題的矛盾糾紛也越來越多，有必要以完善注冊(cè)資金制度為起點(diǎn)，夯實(shí)邏輯基礎(chǔ)，健全法律體系，保障法人的獨(dú)立人格，維護(hù)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)安全，強(qiáng)化社會(huì)組織非營(yíng)利意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)組織健康可持續(xù)發(fā)展。

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