新中國成立70年以來我國教師隊(duì)伍建設(shè)的歷程、成就與反思

于維濤

【摘 要】以我國教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和外部環(huán)境為邏輯起點(diǎn)，分析新中國成立70年以來我國教師隊(duì)伍建設(shè)的路向演進(jìn)，可以劃分為“師蘇”改造、困難挫折、恢復(fù)調(diào)整、法制規(guī)范和分類施策五個(gè)時(shí)段?；仡櫸覈處熽?duì)伍建設(shè)艱難曲折的演進(jìn)歷程，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有諸多問題值得反思。面向未來，需要系統(tǒng)化推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì);促進(jìn)教師隊(duì)伍高位均衡發(fā)展;著力提升教師的思想品德修養(yǎng);同步提高教師職業(yè)吸引力與入職門檻;完善“一主多輔”責(zé)權(quán)明晰的協(xié)同治理體系。

【關(guān)鍵詞】新中國成立70年 教師隊(duì)伍建設(shè) 經(jīng)驗(yàn)分析

新中國成立以來，我國教師隊(duì)伍建設(shè)已走過70年的歷程，取得了令人矚目的建設(shè)成就?；诤暧^的歷史和學(xué)術(shù)視野，闡釋中國特色教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐，揭示經(jīng)驗(yàn)表象背后的內(nèi)在邏輯，凝練引領(lǐng)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革有價(jià)值的規(guī)律，無疑具有重要意義。

一、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的演變歷程

對70年來我國教師隊(duì)伍建設(shè)的演變階段的劃分既要注重教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，又要考慮教師隊(duì)伍建設(shè)的外部大環(huán)境，本文將從五個(gè)時(shí)期加以考察。

1.1949—1966年：“師蘇”改造時(shí)期

新中國成立初期，國家根據(jù)工業(yè)化建設(shè)的人才需求和“蘇聯(lián)模式”對教師隊(duì)伍進(jìn)行全面改造，幫助教師加強(qiáng)學(xué)習(xí)、改造思想。1951年，教育部合并召開第一次全國初等教育會議和第一次全國師范教育會議，明確提出教師隊(duì)伍建設(shè)主要面向工業(yè)與農(nóng)村，服務(wù)工農(nóng)，要求“特別要借助蘇聯(lián)教育建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，確定為培養(yǎng)百萬人民教師而奮斗的目標(biāo)，并參照蘇聯(lián)教育制度設(shè)置教師培養(yǎng)與培訓(xùn)分離的獨(dú)立師范教育體系[1]136。1951—1954年，又陸續(xù)密集頒布了《幼兒園暫行規(guī)程》等制度。3次全國性師范教育工作會議和若干制度的頒布，為70年的教師隊(duì)伍發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是初步確立了教師的政治地位，加強(qiáng)了教師思想政治教育;二是保障每個(gè)省份建成一所師范類院校;三是逐步確立集中統(tǒng)一的教師隊(duì)伍管理體制;四是1957年“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”和“反右運(yùn)動(dòng)”對教師隊(duì)伍造成沖擊。

2.1966—1978年：困難挫折時(shí)期

1966年開始的無產(chǎn)階級“文化大革命”期間，教育戰(zhàn)線與教師隊(duì)伍成為重災(zāi)區(qū)。學(xué)校停課鬧革命，一批學(xué)校被撤銷，一批教師改行，一批教師被下放到農(nóng)村、工廠、“五七”干校進(jìn)行勞動(dòng)改造?！叭珖叩葘W(xué)校7年沒有招生，全國師范院校教育系幾乎都被撤散?！盵2]1971年，全國教育工作會議炮制的“兩個(gè)估計(jì)”對剛剛起步的教師隊(duì)伍建設(shè)更是雪上加霜。這場持續(xù)時(shí)間長、波及范圍廣的動(dòng)亂，導(dǎo)致教師隊(duì)伍建設(shè)遭受嚴(yán)重的困難挫折?！案咝Ｈ谓處煍?shù)量由1965年的138116人減至1972年的130175人，減少了7900多人，其中全國高校的教授數(shù)量從1965年的3506人減少到 1977年的2288人。”[3]這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是師范教育體系被嚴(yán)重削弱;二是教師隊(duì)伍管理制度嚴(yán)重混亂;三是師道尊嚴(yán)遭受了嚴(yán)重的沖擊;四是廣大教師感情受到了嚴(yán)重的傷害。

3.1978—1993年：恢復(fù)調(diào)整時(shí)期

據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1949—1981）》統(tǒng)計(jì)，1981年全國有高中教師49萬人，64%未達(dá)到本科合格學(xué)歷;初中教師235萬人，82%未達(dá)到合格學(xué)歷;小學(xué)教師558萬人，48%未達(dá)到中師、高中畢業(yè)文化程度[4]。面對數(shù)量短缺、大量教師學(xué)歷不合格的問題，對教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)被提上重要日程。1978年印發(fā)的《關(guān)于恢復(fù)或建立教育學(xué)院或教師進(jìn)修學(xué)院報(bào)批手續(xù)的通知》提出力爭在三五年內(nèi)，使現(xiàn)有文化業(yè)務(wù)水平較低的教師大多數(shù)達(dá)到相應(yīng)學(xué)歷程度。此后又頒布了《全國重點(diǎn)高等學(xué)校接受進(jìn)修教師工作暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》等系列政策文件，恢復(fù)重建師范教育和教師培養(yǎng)體系。1980年召開的全國師范教育工作會議強(qiáng)調(diào)師范教育是“工作母機(jī)”，1985年印發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，讓教師素質(zhì)提升再次受到了空前的重視?！蔼?dú)立設(shè)置的高等師范院校由1978年57所發(fā)展到1991年257所，招生人數(shù)18.37萬人?！盵1]663這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是重建獨(dú)立設(shè)置的師范教育體系，保證中小學(xué)穩(wěn)定的師資來源;二是鼓勵(lì)教師在職攻讀學(xué)歷、學(xué)位，提升業(yè)務(wù)能力;三是改革教育體制，調(diào)動(dòng)教師的積極性;四是倡導(dǎo)尊師重教，鼓勵(lì)教師終身從教。

4.1993—2012年：法制規(guī)范時(shí)期

1993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)加快教育法制建設(shè)，成為20世紀(jì)90年代乃至21世紀(jì)初教育與教師隊(duì)伍法制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。隨后《中華人民共和國教師法》的頒布與實(shí)施標(biāo)志著我國教師隊(duì)伍建設(shè)正式邁入具有基本法律依據(jù)和保障的階段。1997年，黨的十五大提出的“依法治國”營造了良好的外部氛圍，為教育法制建設(shè)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。這一時(shí)期出臺的《中華人民共和國教育法》等涉及教師的法規(guī)制度有60多項(xiàng)，逐步形成了中國特色的教師隊(duì)伍建設(shè)法律制度體系。此外，為著力解決全國范圍的拖欠教師工資問題，2005年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，將中小學(xué)教師工資全額納入縣級以上人民政府財(cái)政預(yù)算，教師工資待遇保障問題基本解決。這一階段的主要特點(diǎn)有3個(gè)：一是以法律和部門規(guī)章的形式協(xié)同推進(jìn)建章立制，以法規(guī)的形式對教師隊(duì)伍建設(shè)予以規(guī)范;二是教師的任職資格等制度從無到有，從低水平發(fā)展到全面覆蓋;三是關(guān)注教師隊(duì)伍的數(shù)量增長和工資待遇保障。

5.2012年至今：分類施策時(shí)期

2012年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》以及教育部等部委印發(fā)《關(guān)于深化教師教育改革的意見》等六個(gè)子文件，針對高校青年教師、職校兼職教師、農(nóng)村義務(wù)教育教師、特殊教育教師、幼兒園教師的隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)做出重點(diǎn)部署，聯(lián)合打出具有里程碑意義的“一主六輔”教師隊(duì)伍建設(shè)“組合拳”。此后，國家先后出臺了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等多個(gè)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了校長、教師的專業(yè)發(fā)展路徑。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（以下簡

稱“2018年《意見》”）是新中國成立以來黨中央出臺的第一個(gè)關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的里程碑式的政策文件，教師隊(duì)伍建設(shè)從此步入升級改版的發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期有7個(gè)特點(diǎn)：一是加強(qiáng)黨對教師隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo);二是形成更高水平的師范教育體系;三是抬高教師入職門檻;四是啟動(dòng)“人工智能+教師隊(duì)伍建設(shè)”行動(dòng);五是補(bǔ)強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)弱項(xiàng);六是提高教師社會地位;七是優(yōu)化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的生態(tài)

治理。

二、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的重要成就

70年以來，教師隊(duì)伍建設(shè)取得了令人矚目的成就，為教育事業(yè)改革發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的人才和智力支撐。

1.教師隊(duì)伍建設(shè)基本滿足各類教育的發(fā)展需要

教師隊(duì)伍的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)能力基本滿足各級各類教育發(fā)展需要，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供人才培養(yǎng)、智力支持和社會服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)。專業(yè)訓(xùn)練的教師隊(duì)伍規(guī)模穩(wěn)定增長，《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國共有專任教師1672.85萬人，比1949年98.6萬增加了近16.5倍，平均每年遞增22.2%。為51.89萬所學(xué)校、2.76億大中小幼學(xué)生提供公平而有質(zhì)量的教育。獨(dú)立設(shè)置的高等師范院校從1949年的31所“發(fā)展到380余所，教師教育專業(yè)點(diǎn)保持在5000個(gè)左右”。[5]7

結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，截至2018年，小學(xué)、初中、高中、中職、高校生師比分別為16.98∶1、12.52∶1、13.39∶1、19.59∶1和17.52∶1。

年齡結(jié)構(gòu)得到改善，中青年教師已成為教師隊(duì)伍的主要力量?！拔覈行W(xué)（不含幼兒園）教師有1190多萬人，40歲以下的637.7萬人，占53.55%;高校教師165.7萬人，40歲以下的88.8萬人，占53.57%?！盵6]

整體素質(zhì)顯著提升，高學(xué)歷教師比例不斷提高?！?0余萬名中小學(xué)教師獲得了碩士學(xué)位”[4]，高校教師隊(duì)伍中具有博士學(xué)位的占21%。與此同時(shí)，把提升思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平擺在首位。1991年頒布《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》，2018年分類頒布《新時(shí)代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》等三個(gè)準(zhǔn)則及處理辦法，分類提出教師職業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)和底線要求，逐步構(gòu)建了師德建設(shè)的長效機(jī)制，涌現(xiàn)出像孟二冬、李保國、黃大年、于漪等一大批信仰堅(jiān)定、品德高尚、業(yè)務(wù)精湛、治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、獻(xiàn)身教育的優(yōu)秀教師和先進(jìn)典型。

2.教師隊(duì)伍建設(shè)逐步走向法制化、規(guī)范化軌道

教師隊(duì)伍法制化建設(shè)取得突破，基本形成促進(jìn)教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策環(huán)境。經(jīng)過多年不懈努力，初步形成以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國教師法》為核心，以《中華人民共和國教育法》等為重點(diǎn)，以《教師資格條例》等條例為配套，以《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》等部門規(guī)章和地方政策法規(guī)為補(bǔ)充的具有中國特色的教師隊(duì)伍建設(shè)法律制度體系。

教師人事制度改革不斷向縱深推進(jìn)，取得重大進(jìn)展。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》對我國教育體制改革進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出積極推進(jìn)以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的學(xué)校內(nèi)部管理體制改革。2000年、2003年教育部等部委相繼印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》和《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》，標(biāo)志著以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入啟動(dòng)和實(shí)施階段。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的教師準(zhǔn)入制度。2014年頒布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣、鎮(zhèn)、村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)。2015年印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，在中小學(xué)設(shè)立正高級職稱，“2016—2018年評審為中小學(xué)正高級職稱者達(dá)9000人”[5]8。2017年印發(fā)的《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》要求下放高校教師職稱評審權(quán)。

1999年以來，教育部先后組織實(shí)施了包括“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”“千人計(jì)劃”“萬人計(jì)劃”等“高層次創(chuàng)造性人才工程”和“跨世紀(jì)園丁工程”系列項(xiàng)目，一批優(yōu)秀中青年教師成長為教學(xué)名師、科研骨干。

3.注重以規(guī)劃引領(lǐng)教師專業(yè)化發(fā)展

70年來，教師隊(duì)伍的專業(yè)化水平越來越高，其中一個(gè)重要原因就是國家注重不同時(shí)期通過目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目工程、制度指南等頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對教師隊(duì)伍的專業(yè)引領(lǐng)。在“師蘇”改造初期，規(guī)劃建設(shè)一支“又紅又?！钡慕處熽?duì)伍;在恢復(fù)調(diào)整時(shí)期，規(guī)劃建設(shè)一支“數(shù)量充足、學(xué)歷合格”的教師隊(duì)伍;在法制規(guī)范時(shí)期，規(guī)劃建設(shè)一支“師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力”的教師隊(duì)伍;在新時(shí)代分類施策時(shí)期，培養(yǎng)造就黨和人民滿意的高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊(duì)伍。

改革開放之初，國家對高校教師采取“立足國內(nèi)、在職為主”的培訓(xùn)方略。1986年下發(fā)《高等師范院校師資“七五”規(guī)劃》，1992年印發(fā)《全國高等師范學(xué)校師資培訓(xùn)“八五”計(jì)劃要點(diǎn)》和《關(guān)于加強(qiáng)各級高師（高校）師資培訓(xùn)中心建設(shè)的意見》，提出建立“國家—六大區(qū)—省級”三級高校師資培訓(xùn)基地。1999年按照《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》，教育部連續(xù)實(shí)施中小學(xué)教師繼續(xù)教育工程，帶動(dòng)全國1000多萬中小學(xué)教師進(jìn)行了不低于 40 學(xué)時(shí)的能力提高培訓(xùn)。2010年到2015年連續(xù)下發(fā)《關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》等文件，以實(shí)施“國培計(jì)劃”為抓手，推動(dòng)各地通過多種有效途徑進(jìn)行分類、分層、分崗全員培訓(xùn)。截至2019年，中央財(cái)政累計(jì)投入教師“國培計(jì)劃”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超過170億元，培訓(xùn)各級各類教師超過1700萬人次，有力帶動(dòng)了各地5年一周期、360學(xué)時(shí)的教師全員培訓(xùn)①。

4.教師的政治地位和職業(yè)聲望不斷提高

1956年，周恩來在《關(guān)于知識分子問題的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“知識分子已經(jīng)是工人階級的一部分?！边@對于知識分子的政治地位產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，全國教師的政治地位得以初步確立和提高。1985年1月，第六屆全國人大常委會第九次會議做出決議，設(shè)立并隆重慶祝教師節(jié)，大大鼓舞了教師獻(xiàn)身教育事業(yè)的積極性，提升了教師的政治地位和職業(yè)聲望。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》要求：“在全社會范圍內(nèi)，大力樹立和發(fā)揚(yáng)尊重各級各類教師的良好風(fēng)尚，使教師工作成為最受人尊重的職業(yè)之一?！?987年《國務(wù)院關(guān)于提高中小學(xué)教師工資待遇的通知》做出將中小學(xué)教師和幼兒園教師現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%的決定，1993年的《中華人民共和國教師法》明確規(guī)定教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。一個(gè)“10%”、兩個(gè)“平均工資”，這兩個(gè)關(guān)鍵詞非常清楚地界定了教師政治地位和職業(yè)聲望所涵蓋的一切。

從1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，到1999年《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，再到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，教師的政治地位和職業(yè)聲望在黨和政府的大政方針里屢次得到確認(rèn)與強(qiáng)化。2018年《意見》確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位，把教師的政治地位和職業(yè)聲望提高到前所未有的高度。

5.拓展教師隊(duì)伍建設(shè)理論本土化研究

教育理論和實(shí)踐工作者在研究和回答中國特色教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐模式和理論問題上進(jìn)行了不懈探索與嘗試，促進(jìn)了本土化理論研究的發(fā)展。1978年《政府工作報(bào)告》提出積極開展哲學(xué)……教育學(xué)等方面研究。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》“首次明確教育科學(xué)研究的地位與作用”[1]997。2003年，我國第一本系統(tǒng)論述“教師專業(yè)化”的論著《教師專業(yè)化的理論與實(shí)踐》正式出版。2012年，袁貴仁主編的《建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍》系統(tǒng)介紹我國教師隊(duì)伍建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn)。以在“中國知網(wǎng)”查詢期刊主題詞“教師隊(duì)伍建設(shè)理論”為例，檢索到1341條結(jié)果（截至2019年10月28日），這說明教育科研對教師隊(duì)伍的改革和發(fā)展發(fā)揮了促進(jìn)作用。

在長期的實(shí)踐中，教師隊(duì)伍建設(shè)主要積累了以下九個(gè)方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是堅(jiān)持黨對教師隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo);二是堅(jiān)持把教師隊(duì)伍建設(shè)置于教育事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略支持領(lǐng)域;三是堅(jiān)持全心全意依靠人民教師;四是堅(jiān)持依法治教、依法執(zhí)教;五是堅(jiān)持高端引領(lǐng)，加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè);六是堅(jiān)持政治思想品德修養(yǎng)至上，提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì);七是堅(jiān)持突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)教師教育改革創(chuàng)新;八是堅(jiān)持推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新;九是堅(jiān)持在全社會營造并弘揚(yáng)尊師重教的良好風(fēng)尚。

三、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的主要問題

70年來，我國教師隊(duì)伍發(fā)展成就顯著，但教師隊(duì)伍建設(shè)過程中依然有諸多問題值得總結(jié)與反思。

1.教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)的預(yù)見力不足、執(zhí)行力不強(qiáng)

帕特南認(rèn)為：“社會環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性。”[8]總體來看，我國70年的教師隊(duì)伍建設(shè)政策設(shè)計(jì)長期處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)，教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)建設(shè)大多關(guān)注內(nèi)部特點(diǎn)與規(guī)律，很少去探究教育整體改革與教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)的銜接與關(guān)聯(lián)度。出臺的政策法規(guī)在國家、教育整體改革幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)期都不同程度出現(xiàn)了“滯后”問題，如高校擴(kuò)招、城鎮(zhèn)化、進(jìn)城務(wù)工子女就學(xué)、“二孩政策”等所導(dǎo)致的師生比失衡、質(zhì)量下降、擇校熱、入學(xué)難、入園貴等問題就是典型。

博登海默曾指出：“如果包含在法律規(guī)則部分中的‘應(yīng)然內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對人的行為產(chǎn)生影響的話，那么法律只是一種神話而非現(xiàn)實(shí)。”[9]70年以來，教師隊(duì)伍建設(shè)的政策法規(guī)正是陷入了“執(zhí)行乏力”的尷尬境地。主要表現(xiàn)在：一是政策法規(guī)無能，對復(fù)雜的教師隊(duì)伍建設(shè)無濟(jì)于事;二是政策法規(guī)的調(diào)整對象遺漏錯(cuò)位;三是政策法規(guī)實(shí)施過程中劍走偏鋒。究其原因，最主要的是沒有遵循“法的遵守、法的執(zhí)行和法的適用”的一般規(guī)律來進(jìn)行，而是通過“開會動(dòng)員和動(dòng)嘴”政治運(yùn)動(dòng)式的實(shí)施方式進(jìn)行，既開錯(cuò)了方，又拿錯(cuò)了藥，使法規(guī)成為沒有“牙齒”的老虎。

2.教師隊(duì)伍在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間發(fā)展不均衡

70年來，國家重點(diǎn)關(guān)注教育外部投入保障和資源配置，較少關(guān)注教師隊(duì)伍在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間的不均衡，主要表現(xiàn)在：從城鄉(xiāng)來看，鄉(xiāng)村學(xué)校教師編制短缺，老齡化問題嚴(yán)重，專業(yè)素養(yǎng)和信息技術(shù)能力較弱，職稱評定受限，住房條件簡陋，專業(yè)成長動(dòng)力不足。從區(qū)域來看，中西部邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)優(yōu)秀教師“下不去、留不住”的局面還沒有得到根本改變，仍然存在低薪聘用代課教師的現(xiàn)象。從校際來看，不同學(xué)校之間教師素質(zhì)差距顯著，長期積累的名牌學(xué)?！皳駧煛毙?yīng)依然存在。從群體看，職業(yè)教育“雙師型”人才和新建本科院校高水平領(lǐng)軍人才缺乏。

3.重業(yè)務(wù)、輕思想政治品德建設(shè)問題比較突出

從1951年中共中央發(fā)出《關(guān)于在學(xué)校中進(jìn)行思想改造和組織清理工作的指示》要求在教職員中進(jìn)行思想改造的工作開始，到教育部1953年下發(fā)《關(guān)于中等學(xué)校及小學(xué)教師在職業(yè)余學(xué)習(xí)的幾件事項(xiàng)的通知》強(qiáng)調(diào)各級政府開展初步思想政治教育，到1987年中共中央發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)高等學(xué)校思想政治工作的決定》要求加強(qiáng)教職工隊(duì)伍的思想建設(shè)，再到2018年《意見》提出要著力提升思想政治素質(zhì)，全面加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，教師思想政治教育作為教師隊(duì)伍建設(shè)的重中之重的地位被屢屢提及，但效果不佳。認(rèn)為思想政治教育是“軟”的，業(yè)務(wù)是“硬”的，停留在思想認(rèn)識上多，行動(dòng)落實(shí)少?！翱谔柣?、膚淺化、會議化、強(qiáng)壓式”讓教師思想政治教育活動(dòng)流于形式，難以形成思想政治教育與業(yè)務(wù)工作之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

4.教師職業(yè)吸引力不足，師范類專業(yè)的生源質(zhì)量總體不高

新中國成立以來，黨和政府出臺了很多提高教師職業(yè)吸引力和師范類專業(yè)生源質(zhì)量的激勵(lì)措施，但效果并不明顯。主要表現(xiàn)在：一是人們不愿意選擇教師職業(yè)。在關(guān)于職業(yè)選擇的調(diào)查中，“有78.5%的學(xué)生不愿意選擇教師職業(yè)，58.6%的教師不愿意再選擇教師……全國普通院校師范類畢業(yè)生總計(jì)70萬人，真正到一線做教師的比例很小，有的院校甚至低于10%，教師培養(yǎng)存在‘虛假繁榮”[10]。二是教師工資收入低于期望值。全國有21個(gè)省的公務(wù)員平均工資水平高于教師平均水平。三是教師對“忙會議、忙檢查、忙安全”的被動(dòng)工作和專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不滿。四是師范專業(yè)的錄取分?jǐn)?shù)線相對較低，“除了部屬師范大學(xué)的錄取分?jǐn)?shù)線相對較高之外，地方師范院校的分?jǐn)?shù)線基本都在中等水平以下”[11]，學(xué)前教育尤甚。

5.教師隊(duì)伍建設(shè)多重多頭領(lǐng)導(dǎo)、缺少協(xié)調(diào)

2017年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《教育部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確提出教育部“主管全國的教師工作”，但我國在教師隊(duì)伍管理方面長期存在層次過多、多重執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、管理跨度大、缺少協(xié)調(diào)等問題。人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)不相統(tǒng)一，教育部門及學(xué)校是教師的管理部門與用人單位，卻沒有相應(yīng)的人權(quán)與財(cái)權(quán)，難以發(fā)揮“主管”和“自主權(quán)”的作用。

以上問題有的屬于歷史性、制度性問題，有的屬于結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，需要在發(fā)展中對其高度重視、統(tǒng)籌規(guī)劃，采取針對性的舉措加以解決。

四、我國教師隊(duì)伍建設(shè)的未來展望

站在新的歷史起點(diǎn)，面對新的形勢，我國教師隊(duì)伍建設(shè)面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)要著重抓好以下五個(gè)方面的工作。

1.高位謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

伴隨2018年《意見》的出臺，各種配套政策法規(guī)亦處于相繼出臺和完善之中，高位謀劃、扎實(shí)推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，力爭做到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到哪個(gè)階段，教師隊(duì)伍建設(shè)就超前提升到哪個(gè)階段。一是從理念上，要強(qiáng)調(diào)教師隊(duì)伍建設(shè)在教育事業(yè)中的優(yōu)先地位。二是從目標(biāo)上，服務(wù)創(chuàng)新型國家和教育現(xiàn)代化，培養(yǎng)造就高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師。三是從措施上，分工細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)政策保障措施，強(qiáng)化各個(gè)保障措施之間的密切協(xié)作和配合。四是從保障上，推動(dòng)修訂《中華人民共和國教師法》與《中華人民共和國教育法》。五是從成效上，建立健全教師隊(duì)伍工作責(zé)任追究機(jī)制。

2.促進(jìn)教師隊(duì)伍高位均衡發(fā)展

圍繞城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體高位均衡發(fā)展這一核心任務(wù)，推動(dòng)教師隊(duì)伍高位、均衡發(fā)展。一是從機(jī)制上，建立健全中央宏觀統(tǒng)籌、院校專業(yè)支持、地方微觀管理、學(xué)校評價(jià)引領(lǐng)和教師自主研修的“五位一體”融合發(fā)展機(jī)制。二是從措施上，針對薄弱環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，做到項(xiàng)目精準(zhǔn)、資源精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、成效精準(zhǔn)。如針對鄉(xiāng)村學(xué)校的“小、遠(yuǎn)、偏”特點(diǎn)，定向培養(yǎng)“一專多能”的全科教師。三是成效上，采取外推與內(nèi)生，造血與輸血相結(jié)合的方式，注重長期連續(xù)效果。

3.著力提升教師的思想品德修養(yǎng)

堅(jiān)持“圍繞業(yè)務(wù)抓思想品德修養(yǎng)，抓好思想品德修養(yǎng)促業(yè)務(wù)”的思路，為教育質(zhì)量提高提供思想道德支撐。一是圍繞業(yè)務(wù)工作設(shè)置級部、班級和學(xué)科三個(gè)群體黨小組。二是改進(jìn)學(xué)習(xí)內(nèi)容，加強(qiáng)教師理想信念、傳統(tǒng)文化和踐行社會主義核心價(jià)值觀融合教育，不斷增強(qiáng)教師職業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感。三是創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式，變“填鴨式”“課件式”的學(xué)習(xí)為啟發(fā)式、脫稿式的“聽、看、問、議、思、評”的方式。四是以評價(jià)推動(dòng)教師思想品德修養(yǎng)晉位升級，探索形成聽證制度、輿情監(jiān)督制度和自評、學(xué)生評、同事評、領(lǐng)導(dǎo)評、家長社會評、第三方評估等制度。

4.同步提高教師職業(yè)吸引力與入職門檻

借鑒發(fā)達(dá)國家“以較高的社會地位和優(yōu)厚的報(bào)酬制度吸引優(yōu)秀人才不斷進(jìn)入基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)”[12]，通過綜合整治、合力施策解決教師職業(yè)吸引力和師范類專業(yè)生源質(zhì)量總體不高的制約因素。一是保障教師的合法權(quán)益與督促履行義務(wù)并提;二是確立教師國家公職人員特殊的法律地位與提高工資待遇并重;三是提升教師教育培養(yǎng)質(zhì)量與提高入職門檻并舉;四是調(diào)動(dòng)各級黨委政府積極性與“保障縣這個(gè)教師地位待遇的底部質(zhì)量”[12]并進(jìn);五是弘揚(yáng)尊師重教傳統(tǒng)與重塑教師正面形象并行。同時(shí)，延續(xù)執(zhí)行到農(nóng)村中小學(xué)工作的畢業(yè)生直接享受定級工資，并上浮一檔職務(wù)工資制度的規(guī)定。

5.完善“一主多輔”責(zé)權(quán)明晰的協(xié)同治理體系

全面發(fā)揮教育行政部門的主體作用，充分發(fā)揮輔助部門的各自優(yōu)勢，建立健全“縱向到底，橫向到邊”的協(xié)同治理體系。一是橫向協(xié)同治理。同級黨委政府及其教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)部門有機(jī)聯(lián)動(dòng)，信息互通共享，通過“聯(lián)席會議制度”等方式及時(shí)調(diào)度解決教師隊(duì)伍建設(shè)的問題。二是縱向協(xié)同治理。實(shí)現(xiàn)自上至下、自下而上的教師隊(duì)伍建設(shè)平等對話協(xié)商。三是點(diǎn)面協(xié)同治理。凡是涉及面廣、影響面大的教師隊(duì)伍建設(shè)舉措，應(yīng)先行先試，取得成功經(jīng)驗(yàn)后，再以點(diǎn)帶面、以面帶全進(jìn)行推廣。

“如果歷史真的是不同歷史的延續(xù)，那么教育也真的是不同教育的延續(xù)。”[13]回顧過去，教師隊(duì)伍建設(shè)取得了豐碩成果和彌足珍貴的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。展望未來，實(shí)施科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國，教師隊(duì)伍建設(shè)肩負(fù)的使命光榮而艱巨。堅(jiān)持以新時(shí)代發(fā)展為根本要求，積極對接教育領(lǐng)域的改革發(fā)展，緊扣廣大教師最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的重大問題，教師隊(duì)伍建設(shè)大有可為。我們期待教師隊(duì)伍建設(shè)不斷創(chuàng)新發(fā)展，取得更大進(jìn)展，成為教育重點(diǎn)支持戰(zhàn)略領(lǐng)域的重要生長點(diǎn)。

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本文系教育部委托課題“教師隊(duì)伍保障與教師法修訂研究”成果，課題編號：JSSKT2019005。

（作者單位：國家教育行政學(xué)院）

責(zé)任編輯：孫昕

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