水電工程移民城鎮(zhèn)化安置初探

文韜　曾威

摘要：水電項目多在高山峽谷，河谷周邊可供搬遷安置的區(qū)域較少，結(jié)合目前國家城鎮(zhèn)化要求，水電移民城鎮(zhèn)化安置成為移民安置的新方式。本文通過對城鎮(zhèn)化特點、內(nèi)容梳理，研究移民城鎮(zhèn)化特點藏區(qū)特點，并以雙江口水電站為例，對水電移民城鎮(zhèn)化安置進行研究，為后續(xù)移民項目城鎮(zhèn)化安置提供參考。

Abstract： Hydropower projects are mostly in alpine valleys， and there are few areas for relocation and resettlement around the valley. Combined with the current urbanization requirements， urbanization of hydropower immigrants has become a new way of resettlement. Based on the characteristics and contents of urbanization， this paper studies the characteristics of Tibetan urbanization characteristics， and takes Shuangjiangkou Hydropower Station as an example to study the urbanization resettlement of hydropower immigrants， and provide reference for the urbanization resettlement of subsequent immigration projects.

關鍵詞：水電工程;移民;城鎮(zhèn)化;雙江口

Key words： hydropower project;immigration;urbanization;Shuangjiangkou

中圖分類號：D632.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0081-02

1? 城鎮(zhèn)化的定義及特點

一般認為“城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史進程”[1]。

我國“城鎮(zhèn)化”的特點主要包括：第一，政府推動性;第二，持續(xù)的加速性，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率呈大幅上升的趨勢;第三，與經(jīng)濟發(fā)展相互依存，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對經(jīng)濟的發(fā)展具有強大的促進功能，反之經(jīng)濟的發(fā)展又對城鎮(zhèn)化的進程起到強大的支撐功能;第四，與市場化相伴隨，我國的城鎮(zhèn)化進程實際上是與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型（計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟）同步發(fā)生的。城鎮(zhèn)化應包括以下5個方面的內(nèi)容：第一，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)活動逐步向非農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程[2];第二，從社會結(jié)構(gòu)來說，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)集聚和轉(zhuǎn)化的過程;第三，從意識形態(tài)來說，城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變過程;第四，從地理形態(tài)來說，城鎮(zhèn)化是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程;第五，從空間結(jié)構(gòu)來說，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向城市集聚以及集聚后再分散的過程[3]。

2? 移民城鎮(zhèn)化的特點

移民的城鎮(zhèn)化安置是依托國家大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的契機所形成的一種新型安置方式，所以其在根本上是國家宏觀意義上“城鎮(zhèn)化”進程的組成部分。因此，城鎮(zhèn)化安置具有上述與宏觀意義上的“城鎮(zhèn)化”相似的特點。同時，移民城鎮(zhèn)化安置因其特殊性又具有自身的特點。

2.1 導向性

一般的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村居民“先生產(chǎn)后生活”的過程，即先解決移居城鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展再考慮定居城鎮(zhèn)生活，其實質(zhì)是一個自愿選擇的過程，即“農(nóng)民進城”;而移民城鎮(zhèn)化安置的過程則是移民自農(nóng)村直接搬遷進駐集鎮(zhèn)，再通過少土、無土、土地長效補償、養(yǎng)老保障、二三產(chǎn)業(yè)安置等生產(chǎn)安置措施，由國家政策扶持，從事以非農(nóng)活動為主的經(jīng)營活動，以維系和改善自身生活水平的過程，其實質(zhì)是一個非自愿向自愿轉(zhuǎn)變的過程，即“讓農(nóng)民進城”。

2.2 同步性

傳統(tǒng)的“以農(nóng)為本”的安置思路強調(diào)將移民進行集中或分散安置，隨之配套生產(chǎn)資料或發(fā)放補償資金以保障生活和生產(chǎn)的延續(xù)，它與城鎮(zhèn)化安置相比未對“移民進城”、“移民從事二、三產(chǎn)業(yè)”進行統(tǒng)籌規(guī)劃，導致一部分移民想進入城鎮(zhèn)發(fā)展或轉(zhuǎn)變生活、生產(chǎn)方式的愿望落空，這樣不利于移民健康的后續(xù)發(fā)展;而城鎮(zhèn)化安置移民則是將移民安置問題與城鎮(zhèn)化建設有機的結(jié)合起來，讓安置移民與移民城鎮(zhèn)化同步進行，這種安置思路是根本意義上的城鎮(zhèn)化的過度階段，有利于引導和促進城鎮(zhèn)化，使移民更快更好的適應城鎮(zhèn)化。

2.3 可容納性

城鎮(zhèn)規(guī)模及其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平所鑄成的城鎮(zhèn)人口環(huán)境容量與就業(yè)安置環(huán)境容量直接影響移民安置的數(shù)量及效果。城鎮(zhèn)化安置需與城鎮(zhèn)發(fā)展等規(guī)劃相銜接，結(jié)合區(qū)域城鎮(zhèn)化要求統(tǒng)籌考慮。

2.4 門檻性

雖然國家全力保障移民的后續(xù)發(fā)展，但移民生活水平的提高歸根結(jié)底還得靠移民自力更生。因此，農(nóng)村移民勞動力科學文化素質(zhì)水平狀況也制約移民城鎮(zhèn)化安置。

2.5 政策扶持

在推進移民城鎮(zhèn)化安置過程中，必須依靠政策調(diào)控，一方面通過配套的財稅、戶籍、土地經(jīng)營等政策引導移民與發(fā)展在地域空間上的合理分配與協(xié)調(diào)運行，最終達到促進移民平穩(wěn)的后續(xù)發(fā)展的目的;另一方面，移民進行城鎮(zhèn)化安置后，由于生活環(huán)境、收入構(gòu)成與之前變化明顯，不可避免的存在社會、經(jīng)濟等風險，此情況下需要政府及時的制定公共政策，以預防或規(guī)避風險及其消極后果，以保證移民正常、良好的生活、經(jīng)營秩序，進而維護社會的穩(wěn)定和安全。

搬遷安置方案應結(jié)合移民生產(chǎn)安置方案，本著有利生產(chǎn)、方便生活、節(jié)約用地、確保安全的原則，分析確定搬遷地點、搬遷安置人口、基礎設施配置的項目、規(guī)模、投資等。新型城鎮(zhèn)化的提出對于移民搬遷安置方案的擬定提出了更高的要求，居民點建設如何更好的與城鎮(zhèn)建設想結(jié)合成為目前面臨的又一新難題。雙江口水電站移民安置規(guī)劃設計調(diào)整，在搬遷安置方案擬定過程中，結(jié)合城市規(guī)劃，對城鎮(zhèn)化安置思路進行摸索與嘗試。

3? 雙江口移民城鎮(zhèn)化思路探究

3.1 搬遷安置方案擬定結(jié)合城鎮(zhèn)化安置的思路嘗試

在新的社會發(fā)展趨勢下，移民安置一方面需要建立移民長效補償機制，另一方面，移民建設必須結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，形成大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進。

雙江口水電站移民安置規(guī)劃設計過程中，因新增逐年貨幣補償安置方式，移民意愿發(fā)生較大變化。根據(jù)兩縣初步摸底成果，約75移民意向選擇逐年貨幣補償安置;隨著生產(chǎn)安置方式的改變，移民搬遷安置意愿也隨之發(fā)生較大變化。移民搬遷安置不再受土地約束，其中馬爾康縣英戈洛、溫古、饒巴、加達、色理、石江咀六個村1433移民要求靠近縣城集中安置。根據(jù)移民意愿及現(xiàn)場踏勘，初擬兩套搬遷安置方案，方案一：六村移民集中安置在馬爾康縣城規(guī)劃區(qū)松崗鎮(zhèn);方案二：六村移民集中安置在馬爾康縣城規(guī)劃區(qū)馬爾康鎮(zhèn)——松崗鎮(zhèn)梭磨河沿岸5個集中居民點。方案比選過程中，由于地方提出方案一實施難度較大，部分用地被區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用，最終選擇方案二，但方案一結(jié)合城市規(guī)劃集中打造的城鎮(zhèn)化安置思路值得深入研究及借鑒。

在雙江口移民安置點工作推進過程中，以國家新型城鎮(zhèn)化和四川省“兩化互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的思想為指導，結(jié)合地方實際情況和阿壩州的城鎮(zhèn)建設，提出了“通過移民促進城鎮(zhèn)化建設，幫助移民享受城鎮(zhèn)化成果”的總體工作思路——即借助移民建設所帶來的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、基礎設施投入等契機，加快推進全州的新型城鎮(zhèn)化，使移民建設充分與城鎮(zhèn)建設相結(jié)合，即促進城鎮(zhèn)化進程，又使移民能夠享受到區(qū)域城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的好處。

3.2 規(guī)劃亮點

3.2.1 優(yōu)化布局、優(yōu)先移民

結(jié)合規(guī)劃區(qū)實際用地條件、建設情況，在充分依循上位規(guī)劃所確定的功能結(jié)構(gòu)，配套體系和交通體系的基礎上，為使規(guī)劃區(qū)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、景觀、風貌、功能體系等方面能更好的營造和構(gòu)建，規(guī)劃對控制性詳細規(guī)劃所確定的用地布局局部進行優(yōu)化，局部功能設施進行整合。

3.2.2 明晰產(chǎn)業(yè)、細化功能

在充分依循上位規(guī)劃所確定的功能結(jié)構(gòu)，各類設施用地安排的基礎上，為使規(guī)劃區(qū)的文化特色、產(chǎn)業(yè)特色、地域特色能更好的體現(xiàn)，規(guī)劃從移民居住區(qū)的自然條件、文化背景、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境等方面切實入手，實現(xiàn)產(chǎn)鎮(zhèn)一體，城鄉(xiāng)一體，移民居住與產(chǎn)業(yè)區(qū)域的高度結(jié)合。對規(guī)劃區(qū)各功能分區(qū)的功能進行進一步細化，對規(guī)劃區(qū)的建筑業(yè)態(tài)進行進一步的明晰。將旅游服務核心和文化展示核心合而為一，打造多層次的產(chǎn)業(yè)與功能組合次序。

3.2.3 結(jié)合環(huán)境、構(gòu)建景觀

在充分依循相關規(guī)劃的指導下，規(guī)劃不僅結(jié)合規(guī)劃區(qū)周邊的優(yōu)越的自然生態(tài)條件，更從產(chǎn)業(yè)實際出發(fā)，在生態(tài)構(gòu)建，景觀營造等面方面結(jié)合產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，業(yè)態(tài)分布，使規(guī)劃區(qū)的文化特色、生態(tài)環(huán)境、景觀風貌、居住品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)形象等方面都能夠得到很好的展示。集中布局方案主要體現(xiàn)為天街、官寨、彩林的一體化打造，移民社區(qū)與半山牧場的整體結(jié)合，旅游核心與公共商業(yè)配套的重疊整合等各方面。

4? 結(jié)論

本文在通過對城鎮(zhèn)化特點梳理及移民城鎮(zhèn)化特點研究，以雙江口水電站為例提出移民城鎮(zhèn)化安置思路進行初探。主要結(jié)果如下：

①我國城鎮(zhèn)化具有政府推動性、持續(xù)加速性、與經(jīng)濟發(fā)展相互依存、與市場化相伴隨等特點。

②城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、意識形態(tài)轉(zhuǎn)變、地理形態(tài)轉(zhuǎn)變、空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變五大內(nèi)容。

③移民城鎮(zhèn)化與一般農(nóng)村城鎮(zhèn)化既有共性也有自身特點，其主要體現(xiàn)在導向性、同步性、可容納性、門檻性、政策扶持性等方面。

④雙江口水電站建設征地移民搬遷安置方案擬定，通過對移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域環(huán)境等因素綜合考慮，擬定移民城鎮(zhèn)化安置思路，一方面促進移民城鎮(zhèn)化安置，使移民享受城鎮(zhèn)化優(yōu)勢;另一方面通過移民安置加快安置區(qū)公共服務設施、基礎設施建設，使安置區(qū)居民享受移民安置帶來的好處，達到移民與安置區(qū)居民共同發(fā)展的目標。雖然城鎮(zhèn)化安置方案最終未采用，但搬遷安置城鎮(zhèn)化安置思路值得借鑒。

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