地方政府債務(wù)可持續(xù)性研究

江俊龍　周旻　王太林

摘要：在我國，地方政府債務(wù)問題變得越來越敏感。地方政府能否履約，不僅影響到其本身，更關(guān)系到政府在民眾心中的形象。本文對地方政府債務(wù)的可持續(xù)性進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上給出相應(yīng)建議。

Abstract： In China， local government debt has become more and more sensitive. The settlement of obligation affects local government as well as whole government system. This paper gives specific suggestions based on the analyzing sustainability of local government debt.

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);可持續(xù)性;投資者關(guān)系管理

Key words： local government debt;sustainability;IRM

中圖分類號：F810.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0069-02

0? 引言

近幾年，社會各界對地方政府債務(wù)的關(guān)注程度越來越密切，對地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的風(fēng)險也做了多方面的探討，美國次貸危機(jī)及歐債危機(jī)的爆發(fā)表明，某個領(lǐng)域、某個地區(qū)的債務(wù)違約，有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至引發(fā)金融危機(jī)及社會政治危機(jī)。對地方政府債務(wù)進(jìn)行必要的監(jiān)督與控制，從而降低其可能導(dǎo)致的風(fēng)險已成為社會共識。

十九大報告提出：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。政府工作報告也明確：政府要帶頭講誠信守契約，決不能“新官不理舊賬”。……深化財稅金融體制改革。深化中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，推進(jìn)中央與地方收入劃分改革。規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。

因而，維護(hù)地方政府債務(wù)安全、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險也成為亟待解決的問題。

1? 可持續(xù)性風(fēng)險含義及影響因素

政府債務(wù)問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的爭論焦點(diǎn)，其中存在兩種截然對立的觀點(diǎn)：一是“可以舉債，舉債有益”。該派認(rèn)為，因?yàn)檎杖肱c政府支出存在時間上的差異，所以政府可以通過舉債，合理安排資金，提高資金的使用效率和效果。二是“不可以舉債，舉債有害”。該派認(rèn)為，政府作為管理者，不是創(chuàng)收主體，政府舉債最終會通過稅費(fèi)等形式轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)或居民，影響企業(yè)或居民的創(chuàng)收意愿，導(dǎo)致資源的低效配置和社會生產(chǎn)效率的降低。但是，隨著社會的發(fā)展，對舉債的認(rèn)識不再處于極端的位置，合理利用債務(wù)資金已是共識。

在我國，地方政府是中央政府和基層群眾的橋梁。在履行其職能過程中，地方政府通過不同方式舉債籌集資金，用以改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、提高教育醫(yī)療等公共事業(yè)投入，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極的促進(jìn)作用。但由于制度等方面的原因，地方政府的舉債行為存在不規(guī)范和不透明等問題，地方政府債務(wù)規(guī)模增長過快且與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財政收入水平不匹配的現(xiàn)象也不斷涌現(xiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷增大。目前地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。

債務(wù)到期時，一是終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系，主要包括以下幾種方式：①債務(wù)人按照約定履行還本付息義務(wù);②舉新債還舊債;③債轉(zhuǎn)股;④債權(quán)人自愿放棄債權(quán);⑤債務(wù)人破產(chǎn)，通過法院判決終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系;⑥將債務(wù)轉(zhuǎn)給其他人。二是延續(xù)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，主要是指債權(quán)人和債務(wù)人達(dá)成協(xié)議，對原有債務(wù)進(jìn)行展期。

目前對地方政府債務(wù)的可持續(xù)性認(rèn)識主要存在以下3種觀點(diǎn)。一是財政收支匹配觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府債務(wù)的可持續(xù)性主要是指財政收入覆蓋財政支出的能力;二是籌資能力觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府債務(wù)的可持續(xù)性主要是指地方政府的籌資能力;三是債權(quán)人對地方政府償債能力的認(rèn)可程度觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府債務(wù)的可持續(xù)性主要是指債權(quán)人對地方政府償債能力的認(rèn)可程度。

雖然3種觀點(diǎn)存在差異，但它們實(shí)際上都是反映地方政府終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系的能力。因此，地方政府債務(wù)可持續(xù)性可界定為地方政府終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系的能力。即，地方政府債務(wù)可持續(xù)性又可具體分為終止或延續(xù)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的能力。地方政府債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險則表現(xiàn)為地方政府終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系能力的削弱或喪失。目前來看，可持續(xù)性風(fēng)險主要來自以下幾個因素。

①債務(wù)資金的低效使用。當(dāng)債務(wù)資金的獲利能力低于其使用成本時，償還能力就是受到影響。債務(wù)資金主要用于生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。當(dāng)債務(wù)資金用于非生產(chǎn)性支出時，由于債務(wù)資金使用本身沒有或很少產(chǎn)生直接收益，導(dǎo)致債務(wù)支出本身無法維持債務(wù)償還能力。此時，主要看債務(wù)資金使用所帶來的間接收益。當(dāng)債務(wù)資金用于生產(chǎn)性支出時，所有者身份的缺位，會導(dǎo)致債務(wù)資金的低效率使用，難以在市場競爭中產(chǎn)生優(yōu)勢，使得債務(wù)資金的獲利能力低于其使用成本。

②籌資能力受限。歷經(jīng)多年的探討與實(shí)踐，對于地方政府的籌資主體身份界定問題取得較大的進(jìn)展。從被排除在市場之外到有條件的市場準(zhǔn)入資格，地方政府的籌資能力雖然得到改善，但依然受限。最新《預(yù)算法》中明確了地方政府的舉債主體資格，但在籌資資金的規(guī)模、方式、用途等方面都做了嚴(yán)格的規(guī)定。

③破產(chǎn)受限。地方政府破產(chǎn)不是稀罕事，過去幾十年，美國曾有兩百多個地方政府申請破產(chǎn)保護(hù)。目前在我國，無論是普通民眾還是地方管理者，都有著根深蒂固的觀念：地方政府是不可以破產(chǎn)的。我國出臺的《破產(chǎn)法》僅適用于企業(yè)。雖然相關(guān)部委曾在研究報告中提出允許地方政府破產(chǎn)的政策建議，但要真正落實(shí)，估計還有很長的路要走。

④轉(zhuǎn)移能力受限。當(dāng)?shù)胤秸疅o力履行還本付息義務(wù)時，在原有中央與地方關(guān)系背景下，中央政府會承擔(dān)起相應(yīng)的履約義務(wù)。但隨著政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，中央政府和地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)界線越來越清晰：中央政府主要關(guān)注國家總體安全和跨區(qū)域的事務(wù)，而地方政府則承擔(dān)起本區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，誰決策誰擔(dān)責(zé)的思想下，地方政府向中央政府轉(zhuǎn)移債務(wù)的可能性已大大降低。

2? 改善可持續(xù)性的途徑

2.1 優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

雖然債務(wù)具有還本付息義務(wù)，但不同性質(zhì)的債務(wù)還是存在顯著差異。根據(jù)資金用途特點(diǎn)，合理選擇債務(wù)資金來源與方式具有重要意義。

據(jù)2011國家審計公告顯示：債務(wù)資金既投向于能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流、并有一定收益的項目，如交通運(yùn)輸項目;也投向于無收益的項目，如保障性住房等。合理安排債務(wù)資金的來源，使其匹配債務(wù)資金的運(yùn)用是提高地方政府債務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)。

大智慧數(shù)據(jù)庫顯示：2019年上半年：①信貸ABS優(yōu)先A檔證券最高發(fā)行利率為5%，最低發(fā)行利率為2.97%，平均發(fā)行利率為3.64%，上半年累計上行36個基點(diǎn);優(yōu)先B檔證券最高發(fā)行利率為5.50%，最低發(fā)行利率為3.20%，平均發(fā)行利率為3.91%，上半年累計上行75個基點(diǎn)。②企業(yè)ABS優(yōu)先A檔證券最高發(fā)行利率為9.80%，最低發(fā)行利率為2.94%，平均發(fā)行利率為4.72%，上半年累計下行55個基點(diǎn);優(yōu)先B檔證券最高發(fā)行利率為12%，最低發(fā)行利率為4%，平均發(fā)行利率為6.29%，上半年累計下行109個基點(diǎn)。③ABN優(yōu)先A檔最高發(fā)行利率為7.8%，最低發(fā)行利率為3.3%，平均發(fā)行利率為4.97%，上半年累計上行4個基點(diǎn);優(yōu)先B檔最高發(fā)行利率為7%，最低發(fā)行利率為3.89%，平均發(fā)行利率為5.30%，上半年累計上行63個基點(diǎn)。

由上面信息可知，地方政府可以與債權(quán)人進(jìn)行合理的溝通與談判，對債務(wù)資金的成本與方式進(jìn)行合理安排。

2.2 健全投資項目后評價制度

在我國，地方政府一方面承擔(dān)著公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者，另一方面又進(jìn)入特定的競爭領(lǐng)域進(jìn)行商品和服務(wù)的供給。雙重角色使得地方政府投資項目與企業(yè)投資項目呈現(xiàn)顯著差異，它具有投資數(shù)額巨大、建設(shè)程序復(fù)雜、社會影響范圍廣建設(shè)周期長等較明顯的特點(diǎn)。

項目后評價，是指在項目竣工驗(yàn)收并投入使用或運(yùn)營一定時間后，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評價方法與指標(biāo)，將項目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果與項目的可行性研究報告、初步設(shè)計（含概算）文件及其審批文件的主要內(nèi)容進(jìn)行對比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出相應(yīng)對策建議，并反饋到項目參與各方，形成良性項目決策機(jī)制。通過項目后評價，不斷提高投資決策水平和政府投資效益。

2.3 加強(qiáng)投資者關(guān)系管理

地方政府通過充分的自愿性信息披露，運(yùn)用金融和市場營銷的方法加強(qiáng)與投資界（涵蓋現(xiàn)有的投資者和潛在投資者、經(jīng)紀(jì)商以及媒體等中介群體）的溝通，促進(jìn)投資界對地方政府的了解和認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)地方政府價值最大化的戰(zhàn)略管理行為。

3? 結(jié)論

目前來看，地方政府債務(wù)可持續(xù)性不存在問題。雖然從短期來看，可能存在個別地方由于現(xiàn)金流的短缺無法及時履約，但地方政府依舊有能力將債務(wù)展期。從中長期來看，隨著地方政府資產(chǎn)管理和經(jīng)營能力的改善和提高，債務(wù)可持續(xù)性也會隨之顯著改善，但是需要加強(qiáng)對債務(wù)的有效監(jiān)管，及時識別并排除其中存在的隱患。

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