我國PPP模式發(fā)展問題與建議研究

康君

遼寧省本溪市政府投資評審中心 遼寧本溪 117000

1 我國PPP模式推進(jìn)過程中存在問題

1.1 發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不徹底

部分地方政府及單位僅把PPP模式看成一種融資手段，改革發(fā)展意識不強(qiáng)，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展理念重視不夠。這其中，一部分地方政府及單位因PPP模式的程序復(fù)雜、管理要求高等原因而更偏向于財政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式，采用PPP模式的主動性不強(qiáng)；另一部分地方政府采用PPP模式也是為了引入社會資本，獲得項目資金，把融資責(zé)任幾乎全部推給社會資本方，在項目統(tǒng)籌策劃時，重建設(shè)輕運(yùn)營，未能實現(xiàn)長期的風(fēng)險共擔(dān)，不僅與發(fā)揮PPP模式的積極作用相悖，更增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

1.2 PPP政策法規(guī)不完善

現(xiàn)階段，我國國家層面PPP專門立法或條例尚未出臺，沒有形成成文的PPP法律法規(guī)。中央層面，PPP管理部門主要是財政部和發(fā)改委，盡管兩者的管理范圍以公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相區(qū)分，但兩者本身在許多領(lǐng)域就有交叉，致使地方政府在實際工作中存在混淆。另外，即使國務(wù)院法制辦已經(jīng)發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），也在關(guān)于選擇社會投資人“兩招并一招”的模式、“社會資本”的范圍是否包括本地國企、選擇社會資本的有限競爭等諸多問題上留有爭議，需要進(jìn)一步明確。

1.3 地域、行業(yè)發(fā)展推動不平衡

一方面，PPP項目在我國地域分布上整體發(fā)展不平衡。西部地區(qū)PPP項目需求量大且增長速度快，東北部需求量相對較小，但東部地區(qū)PPP項目落地情況較好，西部地區(qū)PPP項目落地有所加速。另一方面，PPP項目在行業(yè)發(fā)展推動上也呈現(xiàn)不平衡的態(tài)勢。

1.4 項目運(yùn)作有待規(guī)范

自2014年以來，PPP模式在我國掀起了一波浪潮，各地眾多PPP項目集中爆發(fā)，PPP項目全過程涉及財稅、法律、工程、采購等領(lǐng)域，由于在短時間內(nèi)大干快上，缺乏相應(yīng)人才儲備，造成決策和操作程序上的不規(guī)范。許多PPP項目的物有所值和財政可承受能力論證往往流于形式，先有“定論”，再有“雙論”，PPP項目的不規(guī)范實施也造成了地方債務(wù)風(fēng)險。

1.5 民營資本參與熱情不高

從目前全國PPP項目的實施情況來看，參與PPP的社會資本方多是國有企業(yè)，民營資本參與熱情并不高。首先，是因為PPP項目本身投資大，期限長，民營資本受自身資金限制，參與度不高；其次，相對于其他投資主體，民營部門在融資上表現(xiàn)出渠道窄、成本高、規(guī)模小等制度性缺陷，使其在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于不利地位，民營部門的融資困難，嚴(yán)重影響民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的積極性；再次，PPP項目收益偏低，資本具有逐利性，會引導(dǎo)資金流向能夠盈利的領(lǐng)域，前期巨額的投資，收益又偏低的PPP項目，對民營資本吸引力不足。

2 相關(guān)對策和建議

2.1 樹立科學(xué)的發(fā)展理念

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府要轉(zhuǎn)變“政府主導(dǎo)話語權(quán)”的傳統(tǒng)思想，認(rèn)識PPP模式的重要作用，注重PPP項目契約精神，樹立“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的科學(xué)發(fā)展理念。推廣PPP模式，歸根結(jié)底是實施公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好地提供公共服務(wù)。具體看，一方面要積極參與PPP模式相關(guān)知識的培訓(xùn)，努力提高專業(yè)知識技能，主動轉(zhuǎn)變自身職能定位；另一方面按照中央出臺的相關(guān)政策文件，各地政府要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)工作，落實責(zé)任主體，確保工作平穩(wěn)有效地推進(jìn)。

2.2 完善法律法規(guī)，健全體制機(jī)制

目前，PPP條例已列入國務(wù)院立法計劃，應(yīng)積極推動高層次的立法，爭取出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，及時清理、修訂不適應(yīng)當(dāng)前PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)，并理順職能部門分工，形成中央和地方統(tǒng)一和明確的管理權(quán)屬；完善PPP模式發(fā)展所需相關(guān)配套措施，完備的PPP模式操作流程，為PPP項目落地提供制度保障。

2.3 規(guī)范推進(jìn)項目實施，加強(qiáng)項目動態(tài)管理

一是做實項目前期工作。對PPP項目準(zhǔn)確界定、嚴(yán)格把關(guān)，杜絕“偽PPP項目”，抓緊項目的規(guī)劃、可研、立項、環(huán)評等前期準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步提高項目實施方案的科學(xué)性、規(guī)范性和可行性。二是進(jìn)一步推動項目實施信息公開。依托PPP綜合信息平臺，及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息，確保項目實施公開透明、有序推進(jìn)，保證項目實施質(zhì)量，加大對違約責(zé)任的處理，常態(tài)化清理項目庫，對存在問題的項目及時清理糾正。三是強(qiáng)化績效考核，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項目驗收績效指標(biāo)體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗收。四是加大對示范項目的跟蹤督導(dǎo)，充分發(fā)揮示范項目的引領(lǐng)和帶動作用。

2.4 逐步擴(kuò)大民資PPP項目參與度

只有民營資本真正介入了PPP項目，才真正實現(xiàn)了推廣PPP模式的意義。逐步擴(kuò)大民資PPP項目參與度，一方面要擴(kuò)大民資出路，另一方面可以有效提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的運(yùn)營效率，可考慮適當(dāng)劃分領(lǐng)域，特別是政府監(jiān)管要求較低、涉及公共服務(wù)面相對較窄的領(lǐng)域，如公共停車場，引導(dǎo)民營資本投資。

2.5 引入第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)

在PPP模式持續(xù)發(fā)展、PPP項目資產(chǎn)證券化不斷發(fā)展的過程中，第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)以相對客觀、更專業(yè)的角色為參與各方提供更權(quán)威的幫助，防止可能的道德風(fēng)險，促進(jìn)項目順利實施。PPP模式運(yùn)作中，推動第三方評估的制度化、程序化、規(guī)范化極為必要，這就要求相關(guān)政府部門加強(qiáng)信息披露和社會監(jiān)督，兼顧各利益相關(guān)方的利益訴求，增強(qiáng)PPP項目的透明度，結(jié)合我國國情，以保證引入第三方科學(xué)有效的評估，推動我國PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

PPP 模式的推進(jìn)，對于我們認(rèn)清當(dāng)前的新經(jīng)濟(jì)形勢有著重大的意義，當(dāng)然其自身還存在著一些疏漏和不足，這就要求我們理論結(jié)合實踐，不斷探索前行，這樣才能對我國新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相應(yīng)的幫助和建議