事業(yè)單位預(yù)決算管理問題研究

王 爽 王杜娟

引言

預(yù)決算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算三個(gè)環(huán)節(jié)。預(yù)算編制是通過“兩上兩下”，確定年度財(cái)務(wù)收支方案；預(yù)算執(zhí)行是根據(jù)所確定的年度預(yù)算，所開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)反映；決算是在年度工作完成之后對本年度的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全面總結(jié)。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算環(huán)環(huán)相扣，互相影響、互相制約，共同構(gòu)成預(yù)決算管理的核心內(nèi)容。預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，決算是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，也是來年預(yù)算編制和審核的重要依據(jù)。事業(yè)單體充分發(fā)揮預(yù)決算管理各個(gè)環(huán)節(jié)之間的作用機(jī)制，不僅能夠提升預(yù)決算管理水平，更能夠促進(jìn)改進(jìn)優(yōu)化單位內(nèi)部管理，對提升單位財(cái)務(wù)管理水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，雖然近年來針對事業(yè)單位預(yù)決算管理的制度規(guī)范不斷完善，但在實(shí)際財(cái)務(wù)工作中，事業(yè)單位預(yù)決算管理仍然存在各方面的現(xiàn)實(shí)問題。本文將針對目前事業(yè)單位預(yù)決算管理過程中出現(xiàn)的問題及原因進(jìn)行深入探析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、預(yù)決算管理主要問題

（一）預(yù)算編制粗放不全

有的事業(yè)單位預(yù)算管理制度落實(shí)流于形式，僅將預(yù)算編制看成是申請撥款的形式，預(yù)算歸口管理部門針對上報(bào)的預(yù)算需求缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶闄C(jī)制，致使很多非財(cái)務(wù)性因素并未考慮其中，預(yù)算編制方案也未能納入全部收支項(xiàng)目。

（二）預(yù)算執(zhí)行不力

有的事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)收支沒有嚴(yán)格按照批復(fù)預(yù)算執(zhí)行，特別是預(yù)算支出，甚至存在資金挪用和擠占的情況；實(shí)際工作中，受上級部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核壓力，事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行常出現(xiàn)重進(jìn)度、輕質(zhì)量的傾向，在季度末和年底前為達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求突擊花錢，甚至存在虛列支出的情況；同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行過程中，違反國庫集中支付制度、政府采購制度等相關(guān)政策規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生。

（三）決算數(shù)據(jù)質(zhì)量差，數(shù)據(jù)分析缺位

有的事業(yè)單位決算數(shù)據(jù)質(zhì)量差，實(shí)際工作中常出現(xiàn)決算數(shù)據(jù)與會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)不一致、為報(bào)表審核通過隨意調(diào)整列支科目的情況，造成賬表不符、決算不實(shí)；很多事業(yè)單位決算數(shù)據(jù)分析缺位或僅停留在預(yù)決算數(shù)據(jù)對比、收支變動(dòng)等淺層分析階段，不夠深入細(xì)化。由于決算數(shù)據(jù)質(zhì)量不盡理想和數(shù)據(jù)分析不到位，致使決算數(shù)據(jù)應(yīng)用異常困難，無法為預(yù)算編制提供充分有力的數(shù)據(jù)支撐，也無法促進(jìn)預(yù)決算管理工作的不斷優(yōu)化。

（四）預(yù)算與決算相分離

在實(shí)際執(zhí)行中，由于決算編報(bào)口徑與單位預(yù)算銜接不一致，導(dǎo)致事業(yè)單位部門決算不能全面反映部門預(yù)算執(zhí)行情況；另外，雖然決算數(shù)據(jù)能夠反映資產(chǎn)、人員等資源情況，卻與有關(guān)的資產(chǎn)決算數(shù)據(jù)、政府采購、住房改革支出數(shù)據(jù)相互分離，存在多頭填報(bào)，賬表不一的情況，不能為預(yù)算數(shù)據(jù)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

二、預(yù)決算管理問題原因探析

針對目前預(yù)決算管理存在的問題，筆者結(jié)合實(shí)際工作，試圖從內(nèi)部管理、工作機(jī)制和制度角度予以探析。

（一）缺乏對預(yù)決算管理工作的重視

從管理角度，預(yù)決算管理問題的主要原因，是事業(yè)單位缺乏對預(yù)決算管理工作的重視。有的單位僅將預(yù)決算工作看成是例行工作應(yīng)付了事，沒有將預(yù)決算管理作為提升單位整體財(cái)務(wù)管理工作的重要抓手，對相關(guān)工作投入有限；很多事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員針對預(yù)決算管理制度要求掌握不足，工作效率低下，業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提升。

（二）缺乏有效的預(yù)算監(jiān)控及監(jiān)督考核機(jī)制

從工作機(jī)制角度，預(yù)決算管理問題的主要原因，是事業(yè)單位缺乏對預(yù)決算管理的全流程監(jiān)控以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)監(jiān)控，針對所存在的問題缺乏順暢的內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，不能及時(shí)予以反饋解決，導(dǎo)致問題癥結(jié)始終存在，預(yù)決算管理水平始終停滯不前；同時(shí)針對預(yù)決算管理缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制，致使有關(guān)工作人員缺乏約束和激勵(lì)，不利于提升工作效率和工作質(zhì)量。

（三）缺乏有效的全面預(yù)算管理內(nèi)部控制

從制度角度，預(yù)決算管理問題的主要原因，是事業(yè)單位預(yù)決算管理制度缺失和制度落實(shí)不到位。事業(yè)單位預(yù)決算管理制度實(shí)行多年，大部分單位已基本建立了相關(guān)的管理制度，但是隨著國家財(cái)政制度改革以及新預(yù)算法的出臺(tái)，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的制度建設(shè)；針對重點(diǎn)環(huán)節(jié)，例如預(yù)算執(zhí)行和決算工作，缺乏具體而又明確的制度約束；制度落實(shí)不到位，流于形式，任意調(diào)整的情況仍普遍存在。

三、改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)決算管理的對策建議

為改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)決算管理水平，筆者認(rèn)為，應(yīng)從內(nèi)部管理、工作機(jī)制和制度三個(gè)方面入手，結(jié)合單位實(shí)際切實(shí)落實(shí)預(yù)決算管理有關(guān)規(guī)范制度的各項(xiàng)要求。

1.預(yù)算編制方面。應(yīng)首先健全落實(shí)單位內(nèi)部預(yù)算管理制度。通過制度建設(shè)明確規(guī)定單位內(nèi)部各部門應(yīng)承擔(dān)預(yù)算編制和審核職責(zé)，并加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，確保各項(xiàng)制度全面落實(shí)執(zhí)行到位。二是預(yù)算編制應(yīng)做到全面、細(xì)化。預(yù)算編制應(yīng)體現(xiàn)全面性，將單位所有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目全面納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)全口徑收支預(yù)算；根據(jù)新預(yù)算法要求，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，對一般公共預(yù)算支出按功能分類細(xì)化到類、款、項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到類、款，以此明確財(cái)政資金的支出領(lǐng)域和支出重點(diǎn)。三是加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性和合理性審核。一方面嚴(yán)格按照立項(xiàng)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致審核。首先各單位預(yù)算歸口管理部門應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況制定預(yù)算編制細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為具體業(yè)務(wù)部門上報(bào)預(yù)算提供可操作性的量化指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，針對預(yù)算測算、資產(chǎn)管理、政府采購等預(yù)算編制的各個(gè)方面進(jìn)行全面審核，嚴(yán)格對照立項(xiàng)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際情況，切實(shí)落實(shí)預(yù)算審核內(nèi)部會(huì)商或溝通機(jī)制，針對項(xiàng)目預(yù)算編制進(jìn)行深入細(xì)致的評審。另一方面，預(yù)算審核應(yīng)充分參考借鑒上年度單位決算數(shù)據(jù)，將決算數(shù)據(jù)作為預(yù)算審核的另一項(xiàng)重要依據(jù)。通過決算數(shù)據(jù)所反映的單位可使用資金情況、人員變化情況等，合理預(yù)測下一年度收入與成本水平，同時(shí)將上一年度預(yù)算資金執(zhí)行績效評價(jià)結(jié)果，作為預(yù)算評審的重要參考。

2.預(yù)算執(zhí)行方面。一是要強(qiáng)化預(yù)算剛性。預(yù)算執(zhí)行過程中嚴(yán)格以批復(fù)預(yù)算為依據(jù)，加強(qiáng)支出審核，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度以及政府采購等有關(guān)制度，確保經(jīng)費(fèi)不被挪用或擠占。二是要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。定期地對預(yù)算經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行數(shù)據(jù)總結(jié)與深入分析，對存在的問題及時(shí)解決。通過定期分析預(yù)算執(zhí)行偏差，既能掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度信息，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，更能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)反饋與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的各項(xiàng)問題，大大減少資金支出的隨意性，全面提升資金使用效率。預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控要具體細(xì)化到每一個(gè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控，同時(shí)針對重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)環(huán)節(jié)，更要加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，建立詳細(xì)的預(yù)算執(zhí)行支出臺(tái)賬。三是針對預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題，建立順暢的溝通反饋機(jī)制。及時(shí)向管理層匯報(bào)有關(guān)執(zhí)行偏差等執(zhí)行問題，并采取有效的控制措施，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行控制對實(shí)時(shí)改進(jìn)單位內(nèi)部管理的積極作用，構(gòu)建完善的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相關(guān)促進(jìn)的管理機(jī)制。四是加強(qiáng)監(jiān)督考核，設(shè)立合理完善的預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)體系，以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價(jià)，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算申請相掛鉤，以此促進(jìn)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。

3.決算方面。一是提高對決算工作的重視，充分發(fā)揮預(yù)決算相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的作用機(jī)制。二是要確保決算數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。提高決算數(shù)據(jù)質(zhì)量是加強(qiáng)決算管理的基礎(chǔ)。為此，一方面要夯實(shí)日常財(cái)務(wù)管理工作，嚴(yán)格規(guī)范各項(xiàng)財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)工作，另一方面要規(guī)范決算程序，遵循決算制度，在日常核算的基礎(chǔ)之上，客觀真實(shí)地反映單位年度收支情況、預(yù)決算對比情況、資產(chǎn)情況、人員情況以及政府采購情況等多方面信息，杜絕人為虛報(bào)、任意調(diào)節(jié)支出科目等決算填報(bào)問題，確保決算數(shù)據(jù)的真實(shí)、可靠、完整。三是加強(qiáng)決算數(shù)據(jù)分析與利用。數(shù)據(jù)上報(bào)并不是決算工作的結(jié)束，單位應(yīng)充分利用決算數(shù)據(jù)，從預(yù)算執(zhí)行效率、人員編制管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、運(yùn)行成本、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)等多個(gè)維度，對決算數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，以此及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，同時(shí)為來年預(yù)算編制提供有價(jià)值的參考，充分發(fā)揮決算監(jiān)督反饋機(jī)制。四是借力決算加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控能力，單位可將部門決算中的相關(guān)審核公式移植到預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中，建立健全預(yù)算績效評價(jià)制度。

四、結(jié)語

事業(yè)單位預(yù)決算管理主要以國家財(cái)政政策為約束，因此應(yīng)時(shí)刻把握政策動(dòng)向，不斷將政策要求內(nèi)化為單位內(nèi)部管理制度，與此同時(shí)，事業(yè)單位還應(yīng)從本單位的實(shí)際情況出發(fā)，不斷建立健全單位內(nèi)部管理、工作機(jī)制和制度建設(shè)與落實(shí)，將國家政策性約束與單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理充分結(jié)合，切實(shí)提高單位預(yù)決算管理和財(cái)務(wù)管理水平。