淺析PPP模式下項目財務(wù)管理問題

韋 杏

引言

由于我國社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民對公共服務(wù)產(chǎn)品的需求方面也提出了更高的要求；與此同時，我國政府對社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也加大了力度。但是想要建設(shè)好公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要大量得資金作為支撐，在如此時代背景之下，如果只是依賴政府的財政來對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，將不能很好地滿足人民得需求。由此，PPP模式產(chǎn)生了，而且被應(yīng)用得較為廣泛。PPP模式目前還存在著進(jìn)步的空間，如果能夠?qū)Υ藛栴}進(jìn)行改善，將有利于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對PPP模式下的財務(wù)管理問題進(jìn)行研究，除了能夠?qū)ξ覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)有較大的促進(jìn)作用外，對水務(wù)行業(yè)公司也將會有積極意義。

一、PPP概述

PPP事實上是一種和社會資本共同合作的形式，之所以采取這種方式是政府部分在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在一些問題，主要是資金短缺的問題；更加具體地說，政府部門和社會資本兩者一同合作，并且協(xié)商對相關(guān)的細(xì)則進(jìn)行制定，也要解決兩者需要承擔(dān)的一些風(fēng)險問題和相應(yīng)的利益分配問題，通過提供相應(yīng)的公共服務(wù)和產(chǎn)品來達(dá)到共贏目標(biāo)。

PPP模式具體的步驟是以政府為主體，來授權(quán)和準(zhǔn)許相關(guān)的投融資部門，對其進(jìn)行政府代表的制定，來和社會資本私營部門共同出資對PPP項目公司進(jìn)行成立，除此之外，還要負(fù)責(zé)PPP項目的建設(shè)和運(yùn)營。PPP這種管理模式有著許多優(yōu)勢，不僅可以將資本利益最大化，對政府的公共職能服務(wù)質(zhì)量也能有一個很好的提升效果，從而進(jìn)一步服務(wù)好社會的公共工作[1]。

二、PPP模式下項目財務(wù)管理問題

（一）賬目資金的管理問題

PPP模式賬目資金的管理存在著一些問題，主要體現(xiàn)在資金管理并不規(guī)范、社會資本賬目較為混亂、會計的核算準(zhǔn)確性不高、票據(jù)管理和使用有漏洞等幾個方面。除此之外，還可能有部分項目的資金不能及時提供的問題存在，這個問題將會使資金鏈斷裂，項目也會因此受到影響而不能正常進(jìn)行。

（二）財務(wù)預(yù)算和成本管理問題

在PPP項目之中財務(wù)預(yù)算問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是我國政府不夠重視財務(wù)預(yù)算，從而影響到預(yù)算法的執(zhí)行并不能到位；二是沒有對財務(wù)預(yù)算有一個很好的了解，存在部分項目并沒有進(jìn)行全面的財務(wù)預(yù)算和成本管理，從而使得在具體的實施過程之中，PPP項目有較大可能性出現(xiàn)資金和資源的浪費(fèi)，對于成本也不能很好地進(jìn)行控制。

而在成本管理方面也并不健全，在建設(shè)PPP項目時，需要大量的資金，由此最重要的是要做到利益最大化，但是在這種情況下，通常會忽略了進(jìn)行項目建設(shè)時對成本的管理和控制，如果在成本管理和控制方面有所忽視，那么將不能提供依據(jù)給成本建設(shè)的總體預(yù)算，成本管理和控制最終不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用[2]。

除了建設(shè)期的成本管理外，水務(wù)行業(yè)PPP項目更強(qiáng)調(diào)長期運(yùn)維，不能“重建設(shè)，輕運(yùn)營”，要求社會資本在較長合作期限內(nèi)進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，如放松運(yùn)維期內(nèi)成本管理，將使水務(wù)項目公司的利潤大大降低，從而導(dǎo)致社會資本方投資回報率低。

（三）投資管理問題

對于政府而言，如果采用PPP管理模式，需要投入的資金量相對來說并不大，而對于PPP項目公司而言恰恰相反，需要數(shù)目較大的社會融資。在實現(xiàn)社會融資的過程中，將會有相對而言比較高的成本，而科學(xué)的、合理的擔(dān)保體系并沒有形成，這樣使得投資管理的體系也并不健全，仍然存在較多的問題，最終的結(jié)果是不能很好地科學(xué)管理PPP項目投資管理，也無法有效地回收投資利益。由此，對PPP項目相關(guān)的一些法律體系以及政策協(xié)調(diào)進(jìn)行完善，對于政府而言，是在PPP模式實施過程下必須要解決的問題。

三、加強(qiáng)PPP模式下的項目財務(wù)管理的措施

（一）強(qiáng)化風(fēng)險識別和控制能力

PPP項目具有一些較為明顯的特點，如投資時間長以及資本回收周期長。由于這些特點，政府部門和PPP項目的水務(wù)行業(yè)參與企業(yè)都需要在項目經(jīng)營過程之中深入了解PPP項目在各個層面的風(fēng)險點[3]。

PPP項目涉及到的風(fēng)險因素對于政府部門來說主要包括了三個方面，分別是管理風(fēng)險、政治路線以及低收入風(fēng)險。而水務(wù)行業(yè)公司所承擔(dān)的風(fēng)險相對而言更多，包括了管理控制風(fēng)險、建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險、資金的籌措、使用的風(fēng)險以及投資回報的風(fēng)險。

在PPP項目中需要政府部門和水務(wù)行業(yè)公司兩者共同面對的風(fēng)險有市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險。PPP項目的經(jīng)營管理風(fēng)險具有一些特點如多樣性和復(fù)雜性，因此，項目的多個參與方都需要強(qiáng)化風(fēng)險識別以及風(fēng)險控制能力。

比如在某個以PPP模式運(yùn)行的項目中，一家水務(wù)行業(yè)公司是項目的實施機(jī)構(gòu)、在項目的具體實施過程中，當(dāng)?shù)卣捎玫墓芾頇C(jī)制是和水務(wù)行業(yè)公司共同承擔(dān)財務(wù)管理的風(fēng)險，采用的融資方式是由水務(wù)行業(yè)公司來負(fù)責(zé)籌集項目的建設(shè)費(fèi)用。這對企業(yè)提出較高的要求，不僅要求其對成本控制要進(jìn)行強(qiáng)化，也要對項目的預(yù)期收益有一個保證。而政府會承擔(dān)拆遷費(fèi)用，多種付費(fèi)機(jī)制相結(jié)合等措施的實施，可以有效地發(fā)揮出水務(wù)行業(yè)公司的活力。

（二）建立合理的定價機(jī)制

水務(wù)行業(yè)PPP項目具有很強(qiáng)的綜合性，項目本身包括若干子項目，而子項目性質(zhì)又有所不同（可能包括非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性多種類型），如果能夠建立科學(xué)合理的定價機(jī)制，將會對PPP項目產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用，因為這可以使政府部門和水務(wù)行業(yè)公司兩者之間在財務(wù)管理目標(biāo)方面的分歧得以消除，而對資源進(jìn)行優(yōu)化配置以及最大化。建立合理的定價機(jī)制也可以在資產(chǎn)價格方面有一定的監(jiān)管作用，從而避免社會公共利益被惡意侵占，最終可以在較大程度上保證水務(wù)行業(yè)公司的投資效益[4]。

（三）強(qiáng)化對成本的管控

PPP項目的一些特點如投資回報時間長等在前文有所提及，除此之外，還有就是投資的金額較大以及利潤率并不高，而且項目在建成之后還有后續(xù)工作如運(yùn)行維護(hù)工作要做好，在這種情況下，對成本的管控進(jìn)行強(qiáng)化顯得尤為重要。而對成本管控工作進(jìn)行強(qiáng)化時，首先要做的就是以市場資源作為根據(jù)來做好成本的估算工作，之后就對成本控制進(jìn)行科學(xué)合理的策劃，然后制定好一個操作性較強(qiáng)以及切合實際的成本管控措施，各級管理機(jī)構(gòu)都需要嚴(yán)格地按照程序和規(guī)定來對成本進(jìn)行管控，管控的內(nèi)容主要有項目的成本費(fèi)用、折舊的年限以及銷售的費(fèi)用等。

（四）強(qiáng)化對投資預(yù)算的管控

投資管理的一項較為重要的工作就是對項目進(jìn)行投資前考察和評估，要將多種因素結(jié)合起來，包括有市場、資源和政策環(huán)境等因素，要對項目的投資預(yù)算做出較為準(zhǔn)確的判斷，強(qiáng)化對投資預(yù)算的管控。在強(qiáng)化對投資預(yù)算管控的過程之中，要注意對投資比例進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，要為項目投資預(yù)算的科學(xué)性提供一個保障。想要實現(xiàn)對投資預(yù)算的管控，可以通過兩級管控來完成，兩級即水務(wù)行業(yè)項目公司和總的承包單位兩者，要保證每一筆錢在非生產(chǎn)支出方面能夠有所減少，在必須工程建設(shè)方面進(jìn)行充分利用，從而避免在使用資金時具有盲目性以及造成浪費(fèi)。

四、結(jié)束語

PPP模式這個較新的項目被政府積極地推廣著，其也在我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中發(fā)揮了較大的作用。PPP模式具有許多優(yōu)勢，如可以在一定程度上減輕政府在財政方面的壓力，也可以給一些水務(wù)行業(yè)公司以及其他的社會資本較大的機(jī)會。雖然如此，但是PPP模式在項目財務(wù)管理方面仍然存在著一些問題，這些問題的解決，可以從風(fēng)險識別和控制、成本的管控、合理的定價機(jī)制、投資預(yù)算的管控多方面考慮。