淺析城市規(guī)劃與國土規(guī)劃管理中的矛盾及措施

查春梅

遼寧蘇地源國土規(guī)劃測(cè)繪咨詢有限公司 遼寧沈陽 110033

1 兩大規(guī)劃的主要矛盾分析

在城市規(guī)劃和國土規(guī)劃的實(shí)際管理工作中，兩者之間的主要矛盾體現(xiàn)在規(guī)劃的編制以及具體的實(shí)施目的、內(nèi)容、編制規(guī)程及規(guī)劃期限上，以下對(duì)上述問題進(jìn)行詳細(xì)分析。

1.1 編制方面兩者的編制部門不一樣

建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的編制，而國土資源部門負(fù)責(zé)國土規(guī)劃的編制。由于兩者所屬的編制部門有比較明確的職責(zé)分工，因此，從各自部門的利益出發(fā)，兩者的主要矛盾往往體現(xiàn)在用地的規(guī)模和功能布局上。然而，盡管兩者還是存在著比較多的職能交叉點(diǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行工作中，兩個(gè)編制部門之間往往出現(xiàn)缺乏交流、信任和支持等問題，導(dǎo)致在編制城市規(guī)劃與國土規(guī)劃過程中容易出現(xiàn)規(guī)劃之間沖突、不一致，甚至脫節(jié)等問題。

1.2 實(shí)施方面在實(shí)施過程中，兩者存在著不一樣的管理目的、管理內(nèi)容、編制規(guī)程以及規(guī)劃期限

（1）管理目的。兩者在管理層次和管理目的上是不一樣的。國土規(guī)劃管理屬于高層次的，它是對(duì)國家土地資源的整體布局與安排，而相對(duì)來說城市規(guī)劃屬于低了一個(gè)層次的規(guī)劃，它是對(duì)城市建設(shè)的一個(gè)具體規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要管理目的是對(duì)土地利用的整體規(guī)劃，具體來說就是以社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與需求為導(dǎo)向，結(jié)合土地本身的用途及適應(yīng)性等特征，對(duì)如何合理開發(fā)、利用、保護(hù)土地資源在規(guī)劃布局和利用時(shí)間上的一個(gè)整體規(guī)劃與安排。而城市規(guī)劃的主要管理目的則是根據(jù)城市功能和發(fā)展方向?qū)Τ鞘?、分區(qū)等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。

（2）管理內(nèi)容。兩者的主要管理內(nèi)容是不一樣的。國土規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是通過綜合分析實(shí)時(shí)的土地資源的利用現(xiàn)狀，對(duì)土地的需求和發(fā)展進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的預(yù)測(cè)，根據(jù)已確定的土地利用的方針政策，對(duì)土地利用進(jìn)行專業(yè)的國土規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃，編制具體可行的規(guī)劃方案，并實(shí)施具體的規(guī)劃措施。而城市規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是在促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合均衡發(fā)展的基礎(chǔ)下，全面考慮和綜合安排城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源。

（3）編制的規(guī)程。由于兩者的工作思路完全不同，所以兩者的編制規(guī)程也不一樣。土地規(guī)劃采取的管理編制規(guī)程是逐級(jí)編制，是一種從上到下、從整體到局部的編制方式。而城市規(guī)劃采取的管理編制規(guī)程是綜合編制，是一種從上到下以及從下到上相互交替相互結(jié)合的編制方式。土地規(guī)劃具有較強(qiáng)的計(jì)劃性，它的編制重點(diǎn)是保護(hù)土地，特別重點(diǎn)的內(nèi)容是保護(hù)耕地方面，通常采用從上到下的方式對(duì)耕地的占用以及耕地的保護(hù)指標(biāo)進(jìn)行層層下達(dá)并且規(guī)定不能隨意更改破壞。而城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的實(shí)操性，它的編制重點(diǎn)是城市的建設(shè)與發(fā)展，主要是結(jié)合城市相關(guān)發(fā)展行業(yè)的用地需求，在時(shí)間上和空間上對(duì)土地利用上進(jìn)行科學(xué)合理的安排。

（4）規(guī)劃的期限。兩者的規(guī)劃限期不一樣，國土規(guī)劃具有合理的規(guī)劃期限，而城市規(guī)劃的期限比較隨意。國土規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是確定土地利用整體規(guī)劃的實(shí)施期限，通常是由國務(wù)院統(tǒng)籌確定，再通過土地管理部門發(fā)文對(duì)各級(jí)土地的整體利用規(guī)劃期限進(jìn)行正式而明確的規(guī)定，規(guī)定的主要內(nèi)容包括規(guī)劃期以及規(guī)劃基期的數(shù)據(jù)等。通常來說，為了適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期規(guī)劃發(fā)展，對(duì)土地利用整體規(guī)劃具有縣級(jí)以上規(guī)模的設(shè)立近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃，近期規(guī)劃的期限通常是5年，中長(zhǎng)期規(guī)劃的期限通常是10～15年。

2 完善兩大規(guī)劃的主要措施分析

2.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則的核心是通過合理開發(fā)利用土地資源實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃正是通過對(duì)可持續(xù)土地利用的整體規(guī)劃，來保障土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用。因此，城市規(guī)劃也應(yīng)該綜合考慮城市發(fā)展中的資源利用與環(huán)境保護(hù)問題，分析研究土地不同規(guī)劃下城市系統(tǒng)的不同發(fā)展方向，在土地資源承載力的約束下，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步形成可持續(xù)發(fā)展原則支配下的城市規(guī)劃的新思路。這樣既能保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.2 堅(jiān)持資源與發(fā)展并重的原則，科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃

從土地資源的合理開發(fā)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利用為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行土地利用規(guī)劃，以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的控制指標(biāo)作為大前提，科學(xué)合理地制定規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于城市規(guī)劃，更要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展、人文等多種因素進(jìn)行綜合整體分析，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國的城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)需求進(jìn)行用地規(guī)劃。

2.3 加強(qiáng)各規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的土地管理的相關(guān)法律法規(guī)條件下，土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間存在缺乏整體協(xié)調(diào)合作和適當(dāng)溝通的現(xiàn)象。另外，很多客觀存在的原因也導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有著難以協(xié)調(diào)的矛盾存在。

3 結(jié)語

綜上所述，在實(shí)際的運(yùn)行管理上，城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的主要矛盾是編制方面和實(shí)施方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，化解兩者的矛盾，需要在城市規(guī)劃中讓國土規(guī)劃的作用得到充分發(fā)揮，并結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際需要，制定合理科學(xué)的國土規(guī)劃，高度重視國土規(guī)劃和城市規(guī)劃管理中的溝通與協(xié)調(diào)。在有效保護(hù)現(xiàn)有的有限土地資源的前提下，制定出符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的城市規(guī)劃來引導(dǎo)城鎮(zhèn)向著更加規(guī)范化、更加集約化、更加現(xiàn)代化的方向發(fā)展，促進(jìn)土地、城市、居民和環(huán)境的和諧穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國現(xiàn)代化社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的繁榮昌盛。