歐盟防務(wù)一體化的努力與阻力

吳敏文

2019年6月26日，德國(guó)和荷蘭政府官員在比利時(shí)首都布魯塞爾簽署協(xié)議，計(jì)劃建立首個(gè)聯(lián)合軍事互聯(lián)網(wǎng)“戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢(shì)網(wǎng)絡(luò)”，并將此網(wǎng)定位為歐盟防務(wù)一體化的基礎(chǔ)。此前的6月17日，法國(guó)、德國(guó)和西班牙已經(jīng)共同簽署研發(fā)“下一代戰(zhàn)斗機(jī)”的框架協(xié)議，“下一代戰(zhàn)斗機(jī)”的性能指標(biāo)將超越美國(guó)第五代戰(zhàn)機(jī)F-35。

近年來(lái)，歐盟在努力不斷推動(dòng)防務(wù)一體化，但也面臨眾多障礙，要建立一支相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的“歐盟軍隊(duì)”，還有很長(zhǎng)的路要走。

步履維艱

歐盟是一個(gè)成員國(guó)不斷拓展的超國(guó)家組織。1992年2月7日，歐共體原6國(guó)（法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡）和新加入的丹麥、英國(guó)、愛爾蘭、希臘、西班牙、葡萄牙共12國(guó)在荷蘭小城馬斯特里赫特簽署《歐洲聯(lián)盟條約》，歐洲聯(lián)盟（即歐盟）正式成立，條約決定設(shè)立歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐盟議會(huì)和歐盟法院。

1997年，歐盟12國(guó)簽署的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》生效，規(guī)定了歐盟財(cái)政政策的基本規(guī)則。1999年，歐盟決定創(chuàng)立歐元，并成立歐洲中央銀行。2002年7月，歐元正式流通，這是歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的決定性步驟。2004年10月28日，歐盟議會(huì)通過(guò)《歐盟憲法》，這是歐盟政治一體化的標(biāo)志性步驟。迄今，歐盟共有正式成員國(guó)28個(gè)（英國(guó)退出后為27個(gè)），候選成員國(guó)5個(gè)，談判加入國(guó)1個(gè)（冰島）。

一個(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)達(dá)成較高程度一體化的邦聯(lián)，要求在防務(wù)上實(shí)現(xiàn)一定程度的一體化，其訴求不難理解。1991年12月將“共同外交與安全政策”作為與歐盟政治、經(jīng)濟(jì)政策并列的三大支柱之一。1993年，歐盟決定以先期建立的法德混合旅為基礎(chǔ)，擴(kuò)展一支法、德、比利時(shí)、盧森堡和西班牙5國(guó)參加、總兵力約5萬(wàn)人的“歐洲軍團(tuán)”。然而，由于在防務(wù)上長(zhǎng)期倚賴北約所造成的慣性，“歐洲軍團(tuán)”組建進(jìn)展乏力。

2003年3月20日，美、英聯(lián)軍在沒有取得聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán)的情況下對(duì)伊拉克開戰(zhàn)。由于德、法、比利時(shí)、盧森堡等歐盟國(guó)家明確反對(duì)美、英對(duì)伊拉克的戰(zhàn)爭(zhēng)，被時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德諷刺為“老歐洲”。“老歐洲”國(guó)家開始著手建立統(tǒng)一的軍事指揮機(jī)構(gòu)，加大了建設(shè)“歐盟軍隊(duì)”的力度。歐盟國(guó)家計(jì)劃打造18支“歐盟戰(zhàn)斗群”，將每支1500人規(guī)模的戰(zhàn)斗群建成歐盟快速反應(yīng)力量的支柱。但受到指揮決策流程復(fù)雜、北約啟動(dòng)快反部隊(duì)建設(shè)等因素的制約和影響，“歐盟戰(zhàn)斗群”建設(shè)被迫縮減。結(jié)果，無(wú)論“歐洲軍團(tuán)”還是“歐盟戰(zhàn)斗群”的建設(shè)，都沒有取得預(yù)期的成果。

但歐盟防務(wù)一體化的夢(mèng)想依然誘人。2016年9月，首次沒有英國(guó)首相參加的歐盟峰會(huì)在斯洛伐克首都布拉迪斯拉發(fā)召開，與會(huì)的27國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人深入討論了“組建永久性歐盟軍事指揮部”等建立“歐洲軍隊(duì)”的防務(wù)一體化路線圖。11月，歐盟委員會(huì)提出“歐洲防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”，并設(shè)立每年55億歐元的“歐洲防務(wù)基金”，以促進(jìn)歐盟國(guó)家在防務(wù)領(lǐng)域的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

最新進(jìn)展

2017年，美國(guó)政府的更迭為歐盟防務(wù)一體化提供了新的推力和契機(jī)。美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普采取幾乎是“蔑視歐洲”的政策，不僅在貿(mào)易爭(zhēng)端上對(duì)歐盟國(guó)家糾纏不休，而且不斷催逼北約盟國(guó)增加防務(wù)開支，甚至把美國(guó)“保衛(wèi)歐洲”的義務(wù)與合作，當(dāng)成一場(chǎng)“給貨付錢”的交易。這種做法令歐盟憂慮叢生。

在特朗普上任第1年，即2017年的西方七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上，特朗普沒有明確表示“將遵守”，《北約憲章》第五條的集體防衛(wèi)條款。這是自1949年杜魯門總統(tǒng)以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)第一次沒有表示將遵守《北約憲章》，也是北約歷史上的第一次。與此同時(shí)，特朗普猛烈抨擊了北約各成員國(guó)沒有遵守諾言，將國(guó)防開支的比例提高到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2%的標(biāo)準(zhǔn)。這無(wú)疑是對(duì)歐洲各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的當(dāng)頭棒喝。

在法國(guó)總統(tǒng)馬克龍的號(hào)召下，歐盟9國(guó)計(jì)劃組建一支聯(lián)合軍事干預(yù)部隊(duì)

面對(duì)美國(guó)種種“退群”行為，以及歐盟面臨的恐怖襲擊、難民潮、網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全困境，德國(guó)總理默克爾明確表示：“我們完全依靠別人的時(shí)代從一定程度上已經(jīng)結(jié)束。歐洲必須把命運(yùn)掌握在自己手中?！狈▏?guó)總統(tǒng)馬克龍也明確回應(yīng)，歐盟國(guó)家必須打造“真正的歐洲軍隊(duì)”。

長(zhǎng)久以來(lái)，歐盟軍事組織的發(fā)展一直很緩慢

2017年12月11日，歐盟理事會(huì)宣布，歐盟批準(zhǔn)了25個(gè)成員國(guó)簽署的防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”，同意將歐盟衛(wèi)勤指揮、軍事行動(dòng)、海洋監(jiān)視以及網(wǎng)絡(luò)安全等作為首批17個(gè)防務(wù)合作項(xiàng)目，涵蓋軍事培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)安全、后勤支持、救災(zāi)和戰(zhàn)略指揮等方面。歐盟委員會(huì)主席容克明確表示：“歐盟成員國(guó)達(dá)成‘永久結(jié)構(gòu)性合作’的決定，為打造歐洲防務(wù)聯(lián)盟奠定了基礎(chǔ)，歐洲不能、也不應(yīng)該把安全和防務(wù)事務(wù)交給他人打理?！?/p>

2018年6月25日，在法國(guó)總統(tǒng)馬克龍的號(hào)召下，法國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)及英國(guó)等9國(guó)簽訂“歐洲干預(yù)倡議”意向書，計(jì)劃組建一支聯(lián)合軍事干預(yù)部隊(duì)。這標(biāo)志著在新的歷史時(shí)期歐盟防務(wù)一體化邁出實(shí)質(zhì)性的一步。

特朗普上臺(tái)后要求歐盟各國(guó)增加防務(wù)支出，使得歐盟加強(qiáng)自身防務(wù)水平的需求更加迫切

與此同時(shí)，在武器裝備的研制和發(fā)展上，歐洲國(guó)家也盡量體現(xiàn)自己的獨(dú)立性。在作戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)方面，美國(guó)與歐洲盟國(guó)在戰(zhàn)術(shù)網(wǎng)絡(luò)上有數(shù)據(jù)鏈接。美軍專門為北約盟國(guó)研發(fā)了“多功能信息分發(fā)系統(tǒng)”，這一系統(tǒng)比美軍自用的“聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)信息分發(fā)系統(tǒng)”技術(shù)難度和成本都有降低，但可以融為一體。而德國(guó)和荷蘭計(jì)劃共同研制的“戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢(shì)網(wǎng)絡(luò)”，是比美國(guó)提供的“多功能信息分發(fā)系統(tǒng)”更加復(fù)雜、功能更加強(qiáng)大的戰(zhàn)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。

英國(guó)、意大利、荷蘭等國(guó)都購(gòu)買了美國(guó)的第五代戰(zhàn)機(jī)F-35，但在新一代戰(zhàn)機(jī)研制上，英國(guó)去年宣布了第六代戰(zhàn)機(jī)暴風(fēng)的研制計(jì)劃，法國(guó)、德國(guó)和西班牙共同簽署研發(fā)“下一代戰(zhàn)斗機(jī)”的框架協(xié)議。這些都表明了歐盟國(guó)家不愿意只有依賴美國(guó)這一種選擇，而是追求一定的自主性和獨(dú)立性。

在軍事行動(dòng)合作方面，美國(guó)與歐盟國(guó)家也面臨新的“不協(xié)調(diào)”。7月初，美國(guó)政府?dāng)⒗麃唵?wèn)題特別代表詹姆斯·杰弗里訪問(wèn)德國(guó)時(shí)，要求德國(guó)向敘利亞派遣地面部隊(duì)，以替換部分美國(guó)軍隊(duì)繼續(xù)打擊極端組織“伊斯蘭國(guó)”殘余力量，遭到德國(guó)政府的抵制。這是2003年歐盟國(guó)家抵制美國(guó)入侵伊拉克后，美國(guó)與歐盟國(guó)家在軍事行動(dòng)協(xié)調(diào)方面的重要分歧。

前路漫漫

如今，英國(guó)“脫歐”已成定局，這一方面削弱了歐盟的整體實(shí)力，另一方面也使得法、德成為無(wú)可爭(zhēng)議的歐盟軸心，兩國(guó)都明確支持歐盟防務(wù)一體化。在歐洲最重要的兩個(gè)大國(guó)取得一致的情況下，歐盟一體化可望取得一些積極的進(jìn)展。但是，就實(shí)際情況而言，歐盟防務(wù)一體化仍然面臨諸多障礙。

法國(guó)總統(tǒng)馬克龍2017年上任以來(lái)，多次提出重塑歐洲，呼吁打造“真正的歐洲軍隊(duì)”。德國(guó)總理默克爾對(duì)此表示支持，并提議“設(shè)立一個(gè)設(shè)有輪值主席的歐洲安全理事會(huì)”。但是，在2018年11月13日的一戰(zhàn)終戰(zhàn)百年紀(jì)念活動(dòng)中，美國(guó)總統(tǒng)特朗普嘲諷了馬克龍建立“歐洲軍隊(duì)”的主張。

其實(shí)，美國(guó)為歐洲防務(wù)一體化劃定了明確的界限。默克爾和馬克龍所謂的“真正的歐洲軍隊(duì)”，至少包含以下要素：獨(dú)立運(yùn)行的指揮體系、實(shí)力充實(shí)（至少10萬(wàn)～20萬(wàn)人）的作戰(zhàn)部隊(duì)，以及獨(dú)立運(yùn)行的指揮控制系統(tǒng)等。

但美國(guó)對(duì)歐盟防務(wù)一體化早就畫定了3條紅線，即不能把歐洲和美國(guó)分離開來(lái)、不能建立與北約相重復(fù)的架構(gòu)、不得歧視北約中的非歐盟成員國(guó)。這3條紅線與歐盟防務(wù)一體化的主要訴求，即逐漸擺脫對(duì)美國(guó)和北約在安全領(lǐng)域的依賴，建立平等的歐美關(guān)系，明顯是針鋒相對(duì)的。

此外，防務(wù)開支也是個(gè)大問(wèn)題。目前，在北約的防務(wù)支出中，美國(guó)占了70%，2020財(cái)年軍費(fèi)達(dá)到7500億美元。而法國(guó)大約460億美元，德國(guó)只有455億美元。其GDP占比，法國(guó)只有1.8%，德國(guó)僅占1.3%。德國(guó)因?yàn)榉绖?wù)開支占GDP的比例太低，受到特朗普的一再嚴(yán)厲指責(zé)。然而，如果建設(shè)一支“真正的歐洲軍隊(duì)”，歐盟國(guó)家的防務(wù)開支肯定要超過(guò)GDP 的2%。特朗普對(duì)于法、德熱衷建設(shè)“歐洲軍隊(duì)”的嘲諷，大概含有“不當(dāng)家不知柴米貴”的意味。

歐盟國(guó)家的內(nèi)部協(xié)調(diào)也非易事。歐盟主要國(guó)家都既是歐盟國(guó)家，也是北約盟國(guó)，而其他的一些歐洲小國(guó)，有的只是其中一個(gè)組織的成員。這就為美國(guó)拆解和牽制歐盟防務(wù)一體化的努力提供了機(jī)會(huì)。到目前為止，歐盟防務(wù)一體化的努力，尚未有一個(gè)計(jì)劃或者動(dòng)議，得到所有歐盟國(guó)家的支持。因此，歐盟防務(wù)一體化還面臨很多不確定性，還有很長(zhǎng)的路要走。