“楓橋經(jīng)驗(yàn)”演進(jìn)與新時代基層社會治理

陳凱悅

國防大學(xué)政治學(xué)院，上海 201600

黨的十九屆四中全會指出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。誕生于楓橋，卻又不限于楓橋，新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)走出楓橋，擴(kuò)展至各地，成為基層社會治理的經(jīng)典樣板。回望“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展歷程，總結(jié)其核心內(nèi)涵，對于新時代更好地實(shí)踐和運(yùn)用楓橋經(jīng)驗(yàn)，預(yù)防和解決新時代基層社會綜合治理問題，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷史軌跡

最初的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”起源于農(nóng)村社會主義教育運(yùn)動。20世紀(jì)60年代，黨決心要發(fā)動一次以社會主義教育為主要形式的覆蓋全國城鄉(xiāng)范圍的運(yùn)動，活動目標(biāo)是要把絕大多數(shù)“四類分子”改造成社會主義新人。

1963 年 6月，位于浙江諸暨的楓橋地區(qū)作為浙江省社會主義教育運(yùn)動的試點(diǎn)，區(qū)委圍繞“四類分子”的改造進(jìn)行了充分討論，放棄“斗關(guān)殺”那一套對敵斗爭經(jīng)驗(yàn)，通過以擺事實(shí)、講道理為主的做法，創(chuàng)造出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠和發(fā)動群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的成功做法，把絕大多數(shù)“四類分子”改造成為了社會主義新人。

1963 年 10 月底，公安部領(lǐng)導(dǎo)來浙江視察，發(fā)現(xiàn)在以階級斗爭為綱的背景下，楓橋區(qū)竟然沒有發(fā)生捕人的現(xiàn)象，就向正在杭州視察的毛澤東主席做了匯報。毛主席聽后肯定地說 ：“這叫矛盾不上交，就地解決”，并作出好好進(jìn)行總結(jié)的指示。11月，經(jīng)公安部和浙江省公安廳的蹲點(diǎn)研究和討論總結(jié)，形成了以中共浙江省委工作隊(duì)和諸暨縣委署名的《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運(yùn)動中開展對敵斗爭經(jīng)驗(yàn)》。 1964年初，中共中央發(fā)出了《關(guān)于依靠群眾力量，加強(qiáng)人民民主專政，把絕大多數(shù)四類分子改造成為新人的指示》，同時轉(zhuǎn)發(fā)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。由此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國推廣開來。

“文革”時期，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”曾受到一定沖擊，但很快伴隨著改革開放而重新煥發(fā)生機(jī)。1977年10月，由國家公安部干部組成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”工作組進(jìn)駐諸暨。一場關(guān)于“四類分子”摘帽運(yùn)動的試點(diǎn)工作又一次歷史地落在了楓橋鎮(zhèn)身上。經(jīng)過調(diào)查，楓橋鎮(zhèn)的“四類分子”在動亂年代都沒有違法亂紀(jì)的事實(shí)。1978年，在楓橋全區(qū)的“四類分子”中，表現(xiàn)好的和比較好的占89%，有破壞活動的只有1．4%，這有力地證明給他們摘帽的時機(jī)已經(jīng)到來。經(jīng)過多次試點(diǎn)，楓橋全區(qū)累計為3279名“四類分子”摘帽。此后不久，全國治安工作會議對楓橋的摘帽試點(diǎn)工作予以了高度評價：“楓橋的干部、群眾堅(jiān)決貫徹黨的政策，該摘的堅(jiān)決摘… 這是一個很好的經(jīng)驗(yàn)。[1]”

隨著改革開放的擴(kuò)大，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益格局的調(diào)整引發(fā)的矛盾越來越多，諸暨市楓橋區(qū)堅(jiān)持依靠群眾，就地化解矛盾糾紛，維護(hù)社會治安，不斷探索社會綜合治理和平安建設(shè)的新模式。

1998年8月，浙江省公安廳、紹興市委、諸暨市委聯(lián)合組成調(diào)查組，總結(jié)出“黨政動手，依靠群眾，立足預(yù)防，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，再次得到浙江省委省政府、公安部、中央綜治委肯定。2002 年黨的十六大以后，楓橋地區(qū)堅(jiān)持社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定并重的原則，形成了黨政動手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進(jìn)和諧的新格局，力爭做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。

半個世紀(jì)以來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷久彌新，從側(cè)重社會穩(wěn)定到社會全面進(jìn)步，從一元治理到共治共建共享，無論時代如何變化，楓橋人始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終堅(jiān)持人民群眾主體地位，不斷探索基層社會治理的新路徑。

2 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)涵

“依靠群眾就地化解矛盾”是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，人口流動性低，宗族觀念濃厚，這也決定了人們主要依靠士紳階層通過鄉(xiāng)規(guī)民約來平息紛爭、治理社會。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一方面?zhèn)鞒泻桶l(fā)揚(yáng)了中國傳統(tǒng)基層社會的治理理念，廣泛動員各類群眾參與社會治理，推動社會和諧穩(wěn)定，另一方面契合依法治國基本方略，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動群眾依法治理社會，走一條黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的基層社會治理道路。

2.1 堅(jiān)持以人民為中心的核心價值

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主張“依靠群眾、發(fā)動群眾”，最終圍繞的主題是“為了群眾”和群眾的利益高于一切。楓橋干部的眼中從來沒有小事。“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”，這就是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓。大小事都及時解決，絕不拖拉，不上交矛盾。楓橋的干部為了及時地處理發(fā)生在老百姓身邊的事情，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，把老百姓需要辦的事情及時反映到平臺上，主管部門限期辦理?！皸鳂蜴?zhèn)的‘網(wǎng)格化’管理，調(diào)動了公眾參與治理的熱情，暢通了信息傳遞、共享的渠道，這種精細(xì)管理取得了良好的實(shí)際效果?！绷硗?，為了加強(qiáng)警民聯(lián)系，干警與他所聯(lián)系的村組村民，都加有微信，隨時聽取群眾的心聲，解決老百姓要辦的事。

2.2 堅(jiān)持自治法治德治相結(jié)合的基本途徑

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)涵在于“自治、法治、德治”相結(jié)合，正確的處理居民自治和政府管理之間的關(guān)系，將更多的不可缺少的民眾自治納入到基層治理中，而不是將法律作為唯一的社會規(guī)范。社會治理的多元規(guī)范并存是客觀需要，僅強(qiáng)調(diào)法律會導(dǎo)致機(jī)械治理，而過度強(qiáng)調(diào)社會效果則會導(dǎo)致法律權(quán)威性的缺失，因此，基層治理之規(guī)范應(yīng)是結(jié)合了形式因素和實(shí)質(zhì)因素雙重考量后的“整合性的法律”，鄉(xiāng)土性與規(guī)范性相融，傳統(tǒng)與現(xiàn)代共存，努力實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

2.3 堅(jiān)持共建、共治、共享的社會治理制度

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“依靠和發(fā)動群眾”充分體現(xiàn)了社會治理中治理主體的平等參與、多方協(xié)同來管理和治理社會的理念。改革開放之前，人民利益以整體化形式呈現(xiàn)。社會中強(qiáng)調(diào)集體利益亦代表個人利益，社會的整合度較高，社會成員同質(zhì)性較強(qiáng)，政府獨(dú)自承擔(dān)著管理的角色，所以才會出現(xiàn)“大政府、小社會”的論斷。改革開放三十多年后，我國社會進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的激速期，社會的多元化成為時代的特征，人民的整體利益分化成不同的群體利益和個人利益。

在多元化的社會背景下，社會治理主體已實(shí)現(xiàn)從政府是社會管理單一主體到多元主體共同承擔(dān)社會治理角色的轉(zhuǎn)變?！耙揽亢桶l(fā)動群眾”不僅僅是指依靠和發(fā)動社會成員個體，還要充分發(fā)揮群團(tuán)組織以及社會組織的作用。如楓橋鎮(zhèn)中的義務(wù)調(diào)解員、義務(wù)巡防隊(duì)以及志愿者等在解決糾紛和社會治理中都發(fā)揮了積極作用。

3 新時代堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的路徑

社會治理是國家治理在社會領(lǐng)域的實(shí)踐體現(xiàn)，黨的十九屆四中全會《決定》指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這些重要論斷為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新時代發(fā)展帶來了新的使命。

3.1 創(chuàng)新群眾工作機(jī)制和工作方法

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是基于正確認(rèn)識和系統(tǒng)處理人民內(nèi)部矛盾，妥善解決基層尖銳復(fù)雜問題而產(chǎn)生的?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展，也必須體現(xiàn)認(rèn)識和實(shí)踐的科學(xué)性、系統(tǒng)性。因此，完善相關(guān)制度、創(chuàng)新工作方法，特別是健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制，這是創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要保障。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視在社會管理方面建立科學(xué)的體制機(jī)制，特別是基礎(chǔ)性的工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層工作，機(jī)制問題尤為重要。2013年12月，習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議上的講話中就特別提出，化解農(nóng)村社會矛盾，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定有序，提高預(yù)防化解社會矛盾水平，“要從完善政策、健全體系、落實(shí)責(zé)任、創(chuàng)新機(jī)制等方面入手”，并要求大家“學(xué)習(xí)和推廣‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”要從建立機(jī)制入手，維護(hù)基層特別是農(nóng)村社會的穩(wěn)定。2014年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中也提到，要“創(chuàng)新基層管理服務(wù)”，“總結(jié)推廣‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制”。這些要求，既反映了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)在要求，也反映了實(shí)踐發(fā)展的客觀需要。在新的歷史條件下進(jìn)一步總結(jié)推廣和創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，必須從建立健全預(yù)防化解矛盾糾紛機(jī)制入手，這樣才能真正把各類矛盾、問題解決在基層和萌芽狀態(tài)，切實(shí)保障社會穩(wěn)定健康發(fā)展。

3.2 依托基層黨組織加強(qiáng)群眾工作

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生和發(fā)展，源于我黨在基層社會有著堅(jiān)實(shí)的根基，有著深厚的群眾基礎(chǔ)。從基層開始，自下而上建立嚴(yán)密的組織體系，并依靠基層組織發(fā)揮作用，這是我們黨的一大優(yōu)勢。根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，黨的一切工作特別是群眾工作必須從基礎(chǔ)抓起，抓好基礎(chǔ)、筑牢基礎(chǔ)，否則“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。因此，習(xí)近平在強(qiáng)調(diào)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的長遠(yuǎn)價值和現(xiàn)實(shí)意義時，特別關(guān)注這一經(jīng)驗(yàn)所包含的廣泛的基層和基礎(chǔ)作用。他指出：“‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’雖然誕生在農(nóng)村，但其強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、就地解決問題的基本精神具有普遍的指導(dǎo)意義?！睆摹皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的基層和基礎(chǔ)意義出發(fā)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新發(fā)展這一經(jīng)驗(yàn)要特別注重“強(qiáng)化基層基礎(chǔ)”“抓基層、抓基礎(chǔ)”。他曾經(jīng)以“平安浙江”建設(shè)、平安市縣創(chuàng)建為切入點(diǎn)提出，“創(chuàng)建平安市縣，關(guān)鍵是抓基層、抓基礎(chǔ)”[2]。一方面要抓基層，確保平安創(chuàng)建工作在基層有人抓、有人管；另一方面要抓基礎(chǔ)，全面提高基層開展平安創(chuàng)建工作的能力和水平，盡量把問題解決在萌芽之中，解決在發(fā)生之初。