善治視域下我國(guó)檔案治理路徑探析

楊 鵬/上海大學(xué)圖書情報(bào)檔案系

“檔案，治理與發(fā)展：映射未來社會(huì)”是2008年第16屆國(guó)際檔案大會(huì)設(shè)定的主題。2018年11月26日，國(guó)際檔案理事會(huì)第五次年會(huì)主題設(shè)定為“檔案：治理、記憶與遺產(chǎn)”。時(shí)隔10年，國(guó)際檔案會(huì)議再次以“治理”為主題，探討治理視角下檔案工作的透明負(fù)責(zé)、可持續(xù)發(fā)展等問題，充分體現(xiàn)了治理理論對(duì)檔案事業(yè)產(chǎn)生的深刻變革。

1 檔案治理的概念

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理已經(jīng)進(jìn)行了比較廣泛深入的研究，普遍強(qiáng)調(diào)治理具有多元主體協(xié)同的顯著特征，并認(rèn)同治理應(yīng)以追求善治為最終目的。然而學(xué)界對(duì)“檔案治理”尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，如晏秦分別從檔案的治理工具價(jià)值和檔案治理功能發(fā)揮的條件規(guī)則兩個(gè)角度對(duì)檔案治理作出定義，第一個(gè)定義認(rèn)為“檔案治理是檔案在社會(huì)事務(wù)治理過程中為了實(shí)現(xiàn)善治而發(fā)揮作用的過程”[1]，第二個(gè)定義認(rèn)為“檔案治理是在多元主體協(xié)作下，遵循一定的規(guī)則，通過科學(xué)合理的管理而實(shí)現(xiàn)善治的過程”[2]。這兩種定義雖然論述角度略有不同，但都強(qiáng)調(diào)了檔案治理的最終目的就是實(shí)現(xiàn)善治。

2 檔案治理的目標(biāo)：檔案善治

檔案治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)檔案善治，那么何謂“善治”？歐盟委員會(huì)認(rèn)為“善治是為了實(shí)現(xiàn)公平、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而進(jìn)行的透明負(fù)責(zé)的管理”[3]；俞可平認(rèn)為“善治的本質(zhì)在于塑造政府和社會(huì)良好的聯(lián)結(jié)關(guān)系，囊括合法透明、公平正義等要素”[4]?？梢钥闯?，善治是官方與非官方通過協(xié)調(diào)一致達(dá)成的合作與相互信任，善治是治理所能呈現(xiàn)的最佳狀態(tài)。關(guān)于“檔案善治”這一概念，學(xué)界還鮮有關(guān)注。本文將“檔案善治”表述為：各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公眾等多元主體在一定準(zhǔn)則下通過合作協(xié)商對(duì)檔案事業(yè)進(jìn)行公正透明、科學(xué)有效的治理，檔案善治是檔案治理所能達(dá)到的最佳生態(tài)。

通過對(duì)俞可平等學(xué)者的解讀，筆者認(rèn)為檔案善治主要包括以下特征：公正法治、開放透明、高效協(xié)作、穩(wěn)定和諧。其中公正法治是檔案善治的重要基石，開放透明是檔案善治的核心要素，高效協(xié)作是檔案善治實(shí)現(xiàn)的主要方式，穩(wěn)定和諧則是檔案善治的最終結(jié)果，這些維度層層遞進(jìn)、彼此配合、相互關(guān)聯(lián)、構(gòu)成整體。

具體而言，公正強(qiáng)調(diào)借助檔案維護(hù)公平正義，檔案治理需要遵循公平正義，這是夯實(shí)社會(huì)信任的重要基礎(chǔ)；公正的治理需要法律護(hù)航，檔案治理必須合法化，這是檔案善治實(shí)現(xiàn)的保障。開放，不僅是檔案信息更加開放，更是檔案館、檔案工作、檔案部門職能的進(jìn)一步開放；開放的基礎(chǔ)上還要求高度透明，透明的檔案治理是貫穿治理全過程的透明化。高效則指檔案善治是高效率、高效能的治理，在確保治理質(zhì)量的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)治理便捷；高效通過多元主體協(xié)同共治得以實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、廣大民眾的廣泛參與。穩(wěn)定指檔案善治是安全穩(wěn)定的治理，要維護(hù)檔案安全，實(shí)現(xiàn)治理穩(wěn)定。和諧則在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，強(qiáng)調(diào)檔案善治不是失衡的治理，而是平衡有序、可持續(xù)的治理。

3 善治視域下的檔案治理路徑

3.1 崇尚檔案治理公正法治

檔案善治的崇高價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)檔案治理的公平正義。檔案是無可替代的歷史憑證，能夠伸張正義、夯實(shí)信任治理的基礎(chǔ)，這是檔案的核心價(jià)值之一，更是檔案治理承載貫徹的核心理念。2018年國(guó)際檔案大會(huì)年會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了檔案治理與公平正義的關(guān)系，認(rèn)為“檔案是維護(hù)社會(huì)公平正義、調(diào)和矛盾沖突、捍衛(wèi)平等權(quán)利和促進(jìn)多元文化融通的有力憑證”[5]。一方面，治理公平強(qiáng)調(diào)的是治理標(biāo)準(zhǔn)的一致，不僅指治理中設(shè)置公平合理的制度、規(guī)則，也包括治理中各方身份平等的對(duì)待、人與社會(huì)利益關(guān)系的平衡；另一方面，治理公正要求在檔案治理過程中遵循基本價(jià)值取向，尊重治理的正當(dāng)性，尊重公民權(quán)利。

基于法理保駕護(hù)航的檔案治理才會(huì)體現(xiàn)公正，依法治檔是實(shí)現(xiàn)檔案善治的保障?！度珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中明確指出法治的重要性，“強(qiáng)調(diào)法治化是檔案事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)，檔案法治能力和水平的顯著提升對(duì)奠定檔案工作在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)支撐作用具有重要意義”[6]。檔案法治化建設(shè)主要有：第一，“要恪守以民為本、立法為民理念，建立體系完備、科學(xué)合理的檔案法律法規(guī)體系，從而使檔案管理部門有法可依”[7]。各主體進(jìn)行檔案管理活動(dòng)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)檔案法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，依法處理檔案事務(wù)。第二，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立一支嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍，依法治理檔案事務(wù)，強(qiáng)化檔案行政執(zhí)法。此外還要完善監(jiān)管機(jī)制，建立分工合理、權(quán)責(zé)一致的檔案行政監(jiān)管體系。第三，要重視法律的宣傳普及工作，培育公民的檔案法治意識(shí)，使公民主動(dòng)學(xué)法、守法、用法。

3.2 推動(dòng)檔案治理開放透明

開放是檔案治理的重要環(huán)節(jié)，是檔案善治的顯著體現(xiàn)?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，我國(guó)檔案館館藏呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)，檔案的開放率卻在整體下降”[8]。總體而言，我國(guó)綜合檔案館檔案開放情況與我國(guó)豐富的檔案資源量極不匹配，檔案信息閉而不開，這樣檔案的社會(huì)共享難以實(shí)現(xiàn)，檔案善治更難實(shí)現(xiàn)。因此，首先要開放檔案信息，促進(jìn)檔案服務(wù)社會(huì)化、大眾化和檔案信息的共享。檔案部門應(yīng)及時(shí)將不涉及國(guó)家社會(huì)安全利益、不違反檔案保密等級(jí)，尤其是涉及民生、為公眾所關(guān)切的檔案信息主動(dòng)向社會(huì)予以開放。其次，檔案治理的開放還要體現(xiàn)在檔案工作、檔案事業(yè)的不斷開放上。檔案部門要打造日益零距離的檔案館，實(shí)行檔案館職能的開放，擴(kuò)展利用者群體，創(chuàng)新開放方式，吸納檔案中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與檔案館建設(shè)。最后“檔案部門要立足用戶需求，強(qiáng)調(diào)用戶參與，注重用戶互動(dòng)、用戶反饋、用戶體驗(yàn)和開放效果，靈活調(diào)整開放策略”[9]。

檔案治理透明是開放基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步、更高層次，是指在不斷開放的基礎(chǔ)上，做到檔案治理組織透明、決策透明和實(shí)施透明。第一，“組織透明要求公民有權(quán)知道治理組織的配置、職權(quán)范圍、履權(quán)規(guī)則及辦事程序等信息”[10]。組織透明的關(guān)鍵在于各級(jí)檔案組織權(quán)力的透明。第二，決策透明主要指公眾、社會(huì)組織等可依照檔案法律、規(guī)則及既定程序參與到檔案治理決策過程中，決策的謀劃制定要做到社會(huì)知曉和確保廣泛參與。2019年9月1日起正式實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》要求充分保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策，“對(duì)于檔案治理而言，要在決策前對(duì)治理主題進(jìn)行全面調(diào)查、廣泛收集意見；在決策過程中，采取檔案專家論證、社會(huì)公眾聽證等方式，提高決策水平；在決策后，及時(shí)公示決策結(jié)果，接受社會(huì)公眾評(píng)議，收集社會(huì)反饋意見，完善決策”[11]。第三，檔案治理的實(shí)施也要透明，實(shí)施過程中的招標(biāo)投標(biāo)、資金分配、建設(shè)進(jìn)度、實(shí)施效果都需要透明。

3.3 促進(jìn)檔案治理高效協(xié)作

檔案善治顯著的要素就是治理的高效率和高效能。檔案治理效率是指在既定時(shí)間內(nèi)所能調(diào)動(dòng)的檔案資源、人員、資金、技術(shù)等，更側(cè)重治理過程的便捷。與之密切聯(lián)系的是檔案治理效能，即檔案治理為實(shí)現(xiàn)檔案善治而所能呈現(xiàn)的有效功能，更強(qiáng)調(diào)治理的效果。注重檔案治理效率效能就意味著：一方面，要重視單位時(shí)間內(nèi)檔案治理所消耗的人力、物力、財(cái)力等資源，節(jié)約時(shí)間和能耗，檔案治理并非一蹴而就、盲目追求高效，而是在相關(guān)部門統(tǒng)籌謀劃、恰當(dāng)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出符合檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)決策，需要積極借助新媒體、大數(shù)據(jù)、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)提升檔案治理績(jī)效；另一方面，要重視提高檔案治理活動(dòng)產(chǎn)生的有效功能，注重治理效果和治理質(zhì)量，消耗最少的資源取得最佳的效果。

檔案治理的高效主要通過多元主體協(xié)同共治得以實(shí)現(xiàn)。依據(jù)治理理論，檔案治理的主體不再是單一的，而是以檔案部門為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與為主要方式?！皺n案治理的本質(zhì)是治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系的平衡、調(diào)整和分配”[12]。因此，檔案善治下的多元主體關(guān)系應(yīng)實(shí)現(xiàn)：政府主導(dǎo)、多元合作、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)。首先，檔案部門應(yīng)起到主導(dǎo)作用，發(fā)揮“元治理”的重要角色，但檔案部門的職責(zé)不再是劃槳而是掌舵，需要營(yíng)造檔案服務(wù)社會(huì)化的環(huán)境，并非直接提供檔案服務(wù)。其次，檔案善治要求各類主體平等參與、合作協(xié)調(diào)。最后，檔案部門要積極鼓勵(lì)、支持和培育各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民參與到整合開發(fā)公共檔案資源中去，增強(qiáng)檔案資源建設(shè)的活力。

3.4 追求檔案治理穩(wěn)定和諧

檔案治理的安全穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)檔案善治的必然要求。檔案治理不僅重視對(duì)檔案實(shí)體的安全保管，也重視檔案人員安全防范能力的提升和社會(huì)公眾檔案安全意識(shí)的培養(yǎng)，這就需要構(gòu)建起完善的檔案安全防范培育機(jī)制。一方面，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)檔案治理穩(wěn)定強(qiáng)調(diào)合理化解在治理過程中產(chǎn)生的各種矛盾，要重視社會(huì)力量的參與，發(fā)展社會(huì)化的檔案治理機(jī)構(gòu)；另一方面，由于檔案治理的主體更加多元，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系更加復(fù)雜，主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系如何理順是實(shí)現(xiàn)檔案治理穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，要加快檔案治理與各項(xiàng)治理工作的深度融合，構(gòu)建全新的檔案治理模式，確保檔案治理長(zhǎng)治久安、穩(wěn)定有序。

檔案治理的安全穩(wěn)定為檔案治理的可持續(xù)發(fā)展提供屏障，當(dāng)檔案治理呈現(xiàn)可持續(xù)時(shí)，意味著形成了平衡有序、和諧再生的良好治理生態(tài)。“檔案治理作為檔案事業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，可持續(xù)發(fā)展思想是貫穿其中的指導(dǎo)思想和基本理念，是檔案治理未來發(fā)展態(tài)勢(shì)的重要表征，是檔案善治的內(nèi)在本質(zhì)性要求”[13]。首先，在可持續(xù)理念指導(dǎo)下，要著重提升檔案管理者的治理素養(yǎng)，增強(qiáng)其面對(duì)不同治理環(huán)境、新穎治理方式、便捷治理技術(shù)和新時(shí)期治理要求的能力；其次，還需要有數(shù)量豐富、結(jié)構(gòu)合理、館藏優(yōu)質(zhì)的檔案資源予以支撐，檔案信息資源是檔案治理的核心生態(tài)因子，要加強(qiáng)民生檔案、家庭檔案、特色檔案、專題檔案的收集與開發(fā)，實(shí)現(xiàn)檔案資源“應(yīng)歸盡歸、應(yīng)管盡管”的良性格局，建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系；最后，要發(fā)揮檔案館的社會(huì)教育功能和檔案部門的學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力，使檔案部門能夠及時(shí)感知治理環(huán)境的變化并適時(shí)調(diào)整舉措，從而達(dá)到長(zhǎng)治長(zhǎng)穩(wěn)、和諧發(fā)展的善治。