健全黨內(nèi)監(jiān)督體系是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的核心

摘 要：作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的黨內(nèi)監(jiān)督，既是監(jiān)督范圍概念，又是監(jiān)督主體概念。黨內(nèi)監(jiān)督蘊(yùn)涵了黨的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督，無(wú)論是作為監(jiān)督范圍概念，還是作為監(jiān)督主體概念，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中都居于核心地位。健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的核心是健全黨內(nèi)監(jiān)督體系。健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，包括健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系和健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系。健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，重點(diǎn)是健全中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方各負(fù)其責(zé)、基層具體落實(shí)的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系;健全黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、部門職能責(zé)任的黨內(nèi)監(jiān)督橫向組織體系;健全同級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)委對(duì)地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系，重點(diǎn)是健全黨委全面監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督職能分工體系;健全自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)之間的相互監(jiān)督等不同類型的監(jiān)督共同發(fā)揮作用的黨內(nèi)監(jiān)督職能協(xié)調(diào)體系;健全以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象、日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補(bǔ)充的黨內(nèi)監(jiān)督職能運(yùn)行體系。

關(guān)鍵詞：黨和國(guó)家監(jiān)督體系;黨內(nèi)監(jiān)督體系;黨內(nèi)監(jiān)督組織體系;黨內(nèi)監(jiān)督職能體系

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2019）04-0017-08

健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系是黨的十九大報(bào)告提出的加強(qiáng)黨的建設(shè)的八個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)之一，是推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程的重要舉措之一。黨和國(guó)家監(jiān)督體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，在這一系統(tǒng)工程中黨內(nèi)監(jiān)督居于核心地位。健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的核心是健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，以健全的黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)國(guó)家監(jiān)督，形成黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督相互貫通、融為一體的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

一、黨內(nèi)監(jiān)督概念說(shuō)明

黨內(nèi)監(jiān)督，從字義上解釋，是關(guān)于監(jiān)督范圍的概念，是指黨對(duì)自己內(nèi)部的黨組織和黨員的監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要方面。

但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨員公職人員占了國(guó)家公職人員的絕大多數(shù)，黨員和國(guó)家公職人員在很大程度上是交叉重合的。①因此，黨對(duì)黨員的監(jiān)督客觀上也是對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督，國(guó)家對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)督的主要對(duì)象就是對(duì)國(guó)家公職人員中的黨員的監(jiān)督。在我國(guó)，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督具有高度的內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性。如果以對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督為視角，這時(shí)的黨內(nèi)監(jiān)督說(shuō)的也就是黨對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督。這樣，黨內(nèi)監(jiān)督就不僅僅是一個(gè)監(jiān)督范圍的概念，同時(shí)也是一個(gè)監(jiān)督主體的概念，即黨作為監(jiān)督主體對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督，對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。黨對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督，對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，不僅是現(xiàn)實(shí)的反映，而且具有憲法依據(jù)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！雹谶@反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家本質(zhì)的一致性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，自然也有權(quán)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員，也應(yīng)該監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員。因此，作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的黨內(nèi)監(jiān)督，既是監(jiān)督范圍的概念，又是監(jiān)督主體的概念。黨內(nèi)監(jiān)督蘊(yùn)涵了黨的監(jiān)督。從對(duì)黨組織和黨員監(jiān)督的視角看，它是黨內(nèi)監(jiān)督;從對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督的視角看，它是黨的監(jiān)督。

健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，是把黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督作為一個(gè)統(tǒng)一體來(lái)看待的。在這個(gè)統(tǒng)一體中，具有監(jiān)督主體多元性、監(jiān)督方法多樣性和監(jiān)督對(duì)象一致性的特點(diǎn)。黨內(nèi)監(jiān)督之所以能夠和國(guó)家監(jiān)督相互貫通，形成黨和國(guó)家監(jiān)督體系，就是因?yàn)辄h內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督具有共同的監(jiān)督對(duì)象，反映的是不同的監(jiān)督主體對(duì)共同的監(jiān)督對(duì)象，即行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。如上所述，中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，掌握著最重要的國(guó)家權(quán)力，國(guó)家公職人員，特別是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部中的絕大多數(shù)是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員。中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展的黨內(nèi)監(jiān)督的主要對(duì)象和重點(diǎn)內(nèi)容就是對(duì)黨員公職人員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。只有把黨內(nèi)監(jiān)督做好了，才能保證國(guó)家權(quán)力的正確行使、正常運(yùn)行。

實(shí)際上，黨的十九大報(bào)告提到的健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督都有類似的道理，即以各類監(jiān)督中最重要、最具特色的內(nèi)容表達(dá)不同主體對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。具體說(shuō)就是：黨內(nèi)監(jiān)督，表達(dá)的是黨對(duì)掌握和行使公權(quán)力的黨員公職人員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，即黨的監(jiān)督;國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，是指負(fù)有專門監(jiān)督職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督（或法律監(jiān)督）和審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督;③民主監(jiān)督，是指以人民政協(xié)為主要代表的各民主黨派和各界民主人士通過(guò)參政議政的形式開(kāi)展的對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督;司法監(jiān)督，是指人民法院通過(guò)司法程序以司法方式開(kāi)展的對(duì)被提起訴訟的違法犯罪的公職人員的審判監(jiān)督;群眾監(jiān)督，是指以群團(tuán)組織為主要代表的廣大人民群眾通過(guò)批評(píng)、建議、申訴、控告或檢舉的方式開(kāi)展的對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督;輿論監(jiān)督，是指各級(jí)各類傳播媒體以社會(huì)輿論的方式開(kāi)展的對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。這也就是說(shuō)，黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督應(yīng)該是以監(jiān)督主體的不同來(lái)劃分的，反映的是不同的監(jiān)督主體通過(guò)不同的方式對(duì)同一的監(jiān)督對(duì)象——行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。黨和國(guó)家監(jiān)督體系是以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有組織有分工的體系，黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督主體是有組織有分工的主體。它們各自以不同的角色從不同的側(cè)面用不同的方式發(fā)揮著共同的對(duì)公職人員監(jiān)督的作用。健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系是一項(xiàng)組織化的系統(tǒng)工程。

二、黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中居于核心地位

在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是核心。黨內(nèi)監(jiān)督，無(wú)論是作為監(jiān)督范圍的概念，還是作為監(jiān)督主體的概念，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中都居于核心的地位。作為范圍概念，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著國(guó)家權(quán)力，對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的黨組織和黨員的監(jiān)督顯然是黨和國(guó)家監(jiān)督體系監(jiān)督的重點(diǎn);作為主體概念，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中行使國(guó)家權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，顯然是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督。這是由以下三個(gè)要素決定的：

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督本質(zhì)一致性的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位。中國(guó)共產(chǎn)黨作為掌握著國(guó)家政權(quán)的長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，執(zhí)政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的核心，對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督在本質(zhì)上是一致的，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上也就是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。另一方面，黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，使黨面臨的最大危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)就是權(quán)力的濫用，權(quán)力可能帶來(lái)的對(duì)黨員隊(duì)伍的腐蝕，對(duì)黨的肌體的侵害。從這個(gè)意義上說(shuō)，要保證黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，就必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。因此，黨和國(guó)家監(jiān)督體系的監(jiān)督，首先是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)行使公權(quán)力的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，首先是加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。正如習(xí)近平總書記所指出的：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的?！盵1]加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，就是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。并且，只有健全了黨內(nèi)監(jiān)督體系，加強(qiáng)了黨的自我監(jiān)督，才能保證黨的先進(jìn)性和純潔性，才能堅(jiān)持和鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，也才能保證黨和國(guó)家監(jiān)督體系監(jiān)督的有效性。

（二）黨員占公職人員的絕大多數(shù)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督對(duì)象高度重合的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督不僅在本質(zhì)上是一致的，而且在對(duì)象上高度重合。如上所述，黨員公職人員占了國(guó)家公職人員的絕大多數(shù)，黨員和國(guó)家公職人員在很大程度上是交叉重合的。從這個(gè)意義上說(shuō)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，也就是加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督做好了，既抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，又穩(wěn)住了國(guó)家公職人員的基本面，國(guó)家公職人員的大局也就穩(wěn)定了。否則，其他監(jiān)督也難以發(fā)揮作用。所以說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中居于核心地位。“在黨和國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失靈?！盵2]只有把黨內(nèi)監(jiān)督做好了，特別是把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督好了，才能保證黨和國(guó)家監(jiān)督的有效性。

（三）黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從監(jiān)督主體的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大的制度優(yōu)勢(shì)?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵3]黨領(lǐng)導(dǎo)一切，自然包括了對(duì)監(jiān)督工作和反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)。如上所述，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系的話語(yǔ)下，黨內(nèi)監(jiān)督，不僅僅是監(jiān)督對(duì)象和范圍的概念，同時(shí)也是監(jiān)督主體的概念，即黨的監(jiān)督。黨作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)力量，同時(shí)也是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的監(jiān)督主體，自然是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中最主要的、最重要的監(jiān)督主體，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中居于核心地位。領(lǐng)導(dǎo)就必須有領(lǐng)導(dǎo)的樣子，領(lǐng)導(dǎo)必須率先垂范。黨只有首先健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，做好黨內(nèi)監(jiān)督，把黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督好了，才有資格領(lǐng)導(dǎo)黨和國(guó)家監(jiān)督體系，才能領(lǐng)導(dǎo)好國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和其他各方面的監(jiān)督。所以說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的核心地位。

三、健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系

黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，是指黨內(nèi)監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)以及這些機(jī)構(gòu)之間的相互聯(lián)系而形成的有機(jī)整體。健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，解決的是黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)督主體及其地位和作用問(wèn)題，以及由此形成的黨內(nèi)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題。總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)和成果，健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，重點(diǎn)必須把握好以下三點(diǎn)：

（一）健全黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的地方組織各負(fù)其責(zé)、黨的基層組織具體落實(shí)的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系

黨內(nèi)組織體系，從縱向考察，是由黨的中央組織、省市縣各級(jí)地方黨組織和基層各級(jí)各類黨組織組成的有機(jī)統(tǒng)一體。其中，黨的中央組織，即黨中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)是核心。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅(jiān)持以習(xí)近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做到“兩個(gè)維護(hù)”。相應(yīng)的，健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，從縱向看，就是健全以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中央紀(jì)委統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省市縣各級(jí)地方黨組織各司其職、各負(fù)其責(zé)，基層各級(jí)各類黨組織具體落實(shí)、抓好落實(shí)的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系。這也就是說(shuō)，在黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系中，黨中央是黨內(nèi)監(jiān)督體系的大腦和中樞，是黨內(nèi)監(jiān)督工作的最高決策機(jī)關(guān)，把方向、定政策、出方案、做決定;中央紀(jì)委是對(duì)黨中央負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)監(jiān)督工作的前線指揮部，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作;省市縣各級(jí)地方黨組織是黨內(nèi)監(jiān)督體系的主干部分，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督工作落實(shí)的中堅(jiān)力量，應(yīng)該根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，組織好黨內(nèi)監(jiān)督工作，把中央精神層層傳導(dǎo)下去，切實(shí)負(fù)起責(zé)任;基層各級(jí)各類黨組織是黨內(nèi)監(jiān)督體系的細(xì)胞，黨內(nèi)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)組織，要依據(jù)中央精神和上級(jí)部署抓好具體落實(shí)，把黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作貫穿于黨和國(guó)家工作的全過(guò)程、各方面，把全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的根在基層扎實(shí)扎深。

（二）健全黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任、職能部門負(fù)職能責(zé)任的黨內(nèi)監(jiān)督橫向組織體系

黨內(nèi)組織體系，從橫向考察，是由黨的委員會(huì)（包括從中央到地方到基層的各級(jí)各類黨的委員會(huì)，以下簡(jiǎn)稱黨委）、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)（包括從中央到地方到基層的各級(jí)各類黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，以下簡(jiǎn)稱紀(jì)委）以及組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等黨的職能部門組成的有機(jī)統(tǒng)一體。其中，黨委是核心，黨委對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位的一切工作負(fù)總責(zé);紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)之職責(zé);各職能部門都有自己相應(yīng)的職權(quán)，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，就是黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，職能部門負(fù)與其職能相關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，簡(jiǎn)稱職能責(zé)任。

黨委負(fù)主體責(zé)任就是要求各級(jí)黨委要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，切實(shí)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，要統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、抓好落實(shí)。“黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須問(wèn)責(zé)?！雹偌o(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任就是要求各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)的責(zé)任。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，既要當(dāng)好同級(jí)黨委的參謀和助手，“協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，又要具體履行監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”。②職能部門的職能責(zé)任就是要求黨內(nèi)的各職能部門要把黨中央關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的精神貫徹落實(shí)到各職能部門的具體工作中，切實(shí)擔(dān)負(fù)起職能責(zé)任。既要在各自的職能工作中貫徹黨中央的加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的精神，又要抓好本部門內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督工作，實(shí)行“一崗雙責(zé)”。

（三）健全同級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)委對(duì)地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

紀(jì)委工作領(lǐng)導(dǎo)體制是關(guān)系到紀(jì)檢監(jiān)察工作成敗的重大問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委實(shí)行的是在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下的工作體制。但是，雙重領(lǐng)導(dǎo)只是一個(gè)原則性的規(guī)定，在雙重領(lǐng)導(dǎo)中，同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)如何劃分可以有多種模式。針對(duì)傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》作出了強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的決定，并在后來(lái)的黨的十九大審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》中寫入了黨章;③中共十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”④。強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的主要措施有兩個(gè)方面：一是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作以上級(jí)紀(jì)委為主，線索處置、立案審查等在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告;二是各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。⑤這兩方面的重要舉措，有效地提高了各級(jí)紀(jì)委工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，提高了反腐敗的威懾力和實(shí)效性。同時(shí)，黨中央還通過(guò)加強(qiáng)巡視巡察監(jiān)督和派駐派出監(jiān)督等方式，做到巡視巡察全覆蓋和派駐派出全覆蓋，進(jìn)一步強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，提高紀(jì)委的權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨委（黨組）的監(jiān)督。隨著這些措施的出臺(tái)和推進(jìn)，地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在日常工作、具體事務(wù)和查辦案件上以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制客觀上正在逐步形成。

在新體制下，各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和主體責(zé)任主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，并對(duì)紀(jì)檢工作提出明確要求。二是加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作執(zhí)行情況的監(jiān)督，包括對(duì)紀(jì)委工作的監(jiān)督。這也就是說(shuō)，各級(jí)黨委應(yīng)該統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)好本地區(qū)、本部門、本單位的黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，負(fù)主體責(zé)任;各級(jí)紀(jì)委應(yīng)該按照中央的統(tǒng)一部署、黨委的具體規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)紀(jì)委做好黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的日常工作、具體事務(wù)和查處腐敗案件，負(fù)專門責(zé)任。同級(jí)黨委負(fù)主體責(zé)任，有助于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的各項(xiàng)工作統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃、維護(hù)大局，保證黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的貫徹落實(shí);上級(jí)紀(jì)委負(fù)專門責(zé)任，有助于提高紀(jì)檢工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，解決同級(jí)監(jiān)督乏力、難以生效的問(wèn)題;同時(shí)，同級(jí)黨委的監(jiān)督，又有助于防范紀(jì)委權(quán)力的濫用，保證黨內(nèi)監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的路線方針政策的指導(dǎo)下，在社會(huì)主義法治的軌道上健康發(fā)展。[4]

四、健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系

健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，為黨內(nèi)監(jiān)督提供了組織基礎(chǔ)和組織保障。健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系，將進(jìn)一步說(shuō)明有權(quán)開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督的各監(jiān)督主體在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的職能分工問(wèn)題，不同類型的監(jiān)督的職能特點(diǎn)及其配合協(xié)調(diào)問(wèn)題，以及各監(jiān)督主體如何發(fā)揮職能作用即職能運(yùn)行問(wèn)題。關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督職能體系的構(gòu)建，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例》）和黨的十九大報(bào)告提出了總體框架，去年12月，在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平發(fā)表的《在新起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革》的重要講話（以下簡(jiǎn)稱《講話》）提供了重要指導(dǎo)。

（一）健全黨委全面監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督職能分工體系

《監(jiān)督條例》第九條明確規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系?！边@一規(guī)定表明，黨內(nèi)監(jiān)督體系，從職能或職責(zé)分工上看，就是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨委的全面監(jiān)督、紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督、工作部門的職能監(jiān)督、基層組織的日常監(jiān)督和黨員群眾的民主監(jiān)督相互配合、相互協(xié)調(diào)組成的有機(jī)統(tǒng)一的整體。這一有機(jī)整體體現(xiàn)了習(xí)近平總書記在《講話》中強(qiáng)調(diào)的“合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力”的要求。[5]

其中，黨委的全面監(jiān)督職責(zé)強(qiáng)調(diào)的是黨委監(jiān)督的全面性，既包括宏觀上的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)，也包括微觀上的督促、檢查、落實(shí);既包括對(duì)所轄范圍內(nèi)的黨的工作和黨的干部的監(jiān)督，也包括對(duì)上級(jí)黨委、紀(jì)委工作的監(jiān)督。[6]紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是紀(jì)委監(jiān)督的專門性，紀(jì)委是專門履行監(jiān)督職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)開(kāi)展監(jiān)督工作的主要機(jī)關(guān)，紀(jì)委必須加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。黨的工作部門的職能監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是要把監(jiān)督工作貫穿于黨的工作的方方面面，不留死角。黨的基層組織的日常監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)常性，黨內(nèi)監(jiān)督工作貫穿于黨的日常的事務(wù)性的工作中。黨員群眾的民主監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)監(jiān)督的民主性。黨員群眾的民主監(jiān)督不僅是權(quán)利，更是不容推卸的義務(wù)，是對(duì)黨應(yīng)盡的責(zé)任。

（二）健全自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)之間的相互監(jiān)督等不同類型的監(jiān)督共同發(fā)揮作用的黨內(nèi)監(jiān)督職能協(xié)調(diào)體系

《監(jiān)督條例》第四條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用。堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸。”這實(shí)際上是對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則和職能協(xié)調(diào)的規(guī)定。它強(qiáng)調(diào)要把各種不同類型的監(jiān)督“充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效”[5]。其中，組織監(jiān)督是由組織進(jìn)行的按照組織權(quán)限和組織程序開(kāi)展的監(jiān)督，是依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)行并擁有組織處置權(quán)的監(jiān)督。組織監(jiān)督體現(xiàn)組織權(quán)威，落實(shí)組織管理，按照組織程序進(jìn)行，因此，它是自上而下的監(jiān)督，黨中央具有最高的組織權(quán)威。健全黨內(nèi)監(jiān)督體系要強(qiáng)化組織監(jiān)督。民主監(jiān)督反映的是主權(quán)觀念，既包括黨員對(duì)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，也包括下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織的監(jiān)督。從目前來(lái)看，這方面的監(jiān)督還存在著很多不完善的地方，存在著較大的改進(jìn)空間，所以要改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督。同級(jí)相互監(jiān)督是指同一層級(jí)的黨組織和黨的干部之間的相互監(jiān)督，包括同級(jí)黨委和紀(jì)委的相互監(jiān)督、同級(jí)黨的工作部門的相互監(jiān)督、同級(jí)基層組織的相互監(jiān)督和同級(jí)黨的干部的相互監(jiān)督。同級(jí)之間最能夠相互了解，最具備相互監(jiān)督的條件，運(yùn)用得好，同級(jí)相互監(jiān)督最能夠收到好的監(jiān)督效果。因此，要發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督的作用。

總之，在黨內(nèi)監(jiān)督職能體系中，不僅要有自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督，而且還必須有同級(jí)之間的相互監(jiān)督。只有這三個(gè)方面的監(jiān)督都健全了，共同發(fā)揮作用，才能稱得上黨內(nèi)監(jiān)督職能體系的健全，才能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。

（三）健全以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象、日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補(bǔ)充的黨內(nèi)監(jiān)督職能運(yùn)行體系

習(xí)近平總書記指出：全面從嚴(yán)治黨，重點(diǎn)是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。要“管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時(shí)，特別是要把一把手管住管好”[5]?！侗O(jiān)督條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”這就是說(shuō)，全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，重點(diǎn)是抓好對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督。那么，如何抓好以“關(guān)鍵少數(shù)”為重點(diǎn)對(duì)象的黨內(nèi)監(jiān)督呢？《監(jiān)督條例》從加強(qiáng)日常管理監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督兩個(gè)方面做出了重要部署。

所謂日常管理監(jiān)督，是指把監(jiān)督工作融入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理中，使監(jiān)督工作制度化、常態(tài)化，是黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式。[6]抓好日常管理監(jiān)督，必須建立健全黨內(nèi)六大制度，即組織生活會(huì)制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度等。①所謂巡視巡察監(jiān)督，是指在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，縣以上的各級(jí)黨組織建立專職機(jī)構(gòu)，派出專職人員以巡回視察的形式對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行的監(jiān)督，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式和戰(zhàn)略性制度安排。[6]巡視巡察監(jiān)督是對(duì)日常管理監(jiān)督的重要補(bǔ)充，可以敦促各級(jí)各類黨組織加強(qiáng)日常管理監(jiān)督，避免由于種種原因在日常管理監(jiān)督中可能出現(xiàn)的監(jiān)督惰性、相互庇護(hù)等問(wèn)題;有助于上級(jí)黨組織直接聽(tīng)取下級(jí)黨組織及其廣大干部群眾對(duì)加強(qiáng)黨的建設(shè)和反腐倡廉工作的意見(jiàn)建議，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)建議，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，具有較強(qiáng)的威懾力，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、全面從嚴(yán)治黨的利器。

總之，以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象，以日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補(bǔ)充，形成了黨內(nèi)監(jiān)督職能運(yùn)行體系，或者說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督工作運(yùn)行機(jī)制。

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責(zé)任編校? ? 王學(xué)青

Perfection of Inner-Party Supervision： Center of Perfecting the Supervision Mechanism of the Whole Party and the Nation

HUANG Xiaohui （School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350117， Fujian， China）

Abstract： Inner-Party supervision， as a segment of the supervision system of the Party and the nation， relates to supervision sphere as well as supervision subject. Inner-Party supervision connotes Party supervision. Inner-Party supervision， be it a concept relating to supervision sphere or to supervision subject， lies at the center of the supervision system of the Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision is the center of perfecting the supervision mechanism of the whole Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision mechanism has within its coverage the organization system and the function system for inner-Party supervision. For the inner-Party supervision system， the focus should be the vertical organizational system with unified leadership of the central committee， local organizations shouldering their own responsibilities， and primary level organizations in charge of the implementation; the horizontal organizational system where the Party committee shoulders the subject responsibility， the discipline inspection committee the supervising responsibility， and the department its functional responsibility; and the double leadership mechanism where Party committees of the same level and discipline inspection committees of the higher level impose leadership on local discipline inspection committees of all levels and those of the primary levels. For a sound system of inner-Party supervision， emphasis is to be laid on the construction of a supervision division mechanism for the wholesale supervision of the Party committee， professional supervision of the discipline inspection committee， functional supervision of departments， daily supervision of primary level organizations， and democratic supervision of Party members; a coordinated supervision mechanism in which different forms of supervision of the top-down organizational supervision， the bottom-up democratic supervision and mutual supervision of equal-level organizations is to be constructed; and a supervision operation mechanism where leaders are to be supervised in particular， daily management supervision as the major supervision form， compensated with itinerary supervision， is to be perfected.

Keywords： supervision mechanism of the Party and the nation; inner-Party supervision mechanism; organization mechanism of inner-Party supervision; functional mechanism of inner-Party supervision