論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型

摘要 隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理成為新課題，這是包括法律、公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)等使權(quán)力具體化的決策過程，且以整合的方式，通過廣泛的行動(dòng)者和利害關(guān)系人處理各種環(huán)境問題。論文認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)與科技理性獨(dú)大和公眾風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)專家知識(shí)提出質(zhì)疑之后，信息扭曲、隱匿和程序參與及正當(dāng)性不足正成為傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制的最大挑戰(zhàn)。制度邏輯正促使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式發(fā)生變革，應(yīng)充分闡釋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的行政權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)，基于合作國(guó)家的行政法治理念，以參與為基礎(chǔ)的公私協(xié)力正成為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的新模式，新模式是通過廣泛的行動(dòng)者與利益關(guān)系人處理環(huán)境問題的協(xié)同機(jī)制。在治理模式轉(zhuǎn)型之下，通過提升國(guó)家立法主體與行政主體的政策制定能力、市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力、社會(huì)主體參與的知識(shí)與能力等來形塑環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)。在制度建構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)反省長(zhǎng)期以來技術(shù)與行政官僚的風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)威決策體系，在突破公私藩籬的基礎(chǔ)上，推動(dòng)科學(xué)民主化與擴(kuò)大科學(xué)知識(shí)審查社群，以“生態(tài)現(xiàn)代化”為進(jìn)路，就各種不同公私協(xié)力的類型來做不同的制度設(shè)計(jì)，通過風(fēng)險(xiǎn)交流與信息透明提升決策效能。其要旨在于，政府、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)基于合作的參與，達(dá)成法律與政策目的?？傊谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型及風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的時(shí)代背景下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的官僚、階層、修補(bǔ)式、個(gè)別式、中央集權(quán)的命令控制路線，轉(zhuǎn)變成強(qiáng)調(diào)預(yù)防、整合、參與、協(xié)商與彈性的公私協(xié)力模式。

關(guān)鍵詞 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理;風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu);科學(xué)民主化;公私協(xié)力

中圖分類號(hào) D912.6 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ? 文章編號(hào) 1002-2104（2019）10-0037-06 ? DOI：10.12062/cpre.20190524

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的重大問題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的生活方式，社會(huì)的運(yùn)作形態(tài)造成很大的沖擊，并且由于其影響規(guī)模與結(jié)果的不確定性等，人們必須通過有效的行動(dòng)作出因應(yīng)。面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所帶來的不確定性及損害，國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)有不同于傳統(tǒng)規(guī)制模式下的考量。這是對(duì)國(guó)家行政能力的考驗(yàn)，更是對(duì)法律的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任設(shè)計(jì)能否因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。近年來，我國(guó)多發(fā)的鄰避事件揭示出傳統(tǒng)的管制模式——環(huán)境決策由專家評(píng)估與行政官僚決定——正遭遇挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的管制模式是一種讓民眾事后知情的模式，在這種模式下，協(xié)商和溝通不足，因而不能為鄰避事件提供有效的解決方案。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理面臨多重困境，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理模式，需要探究風(fēng)險(xiǎn)治理的行政權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)。相對(duì)于傳送帶模式與專業(yè)模式，參與模式能夠?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型提供可靠的法理與制度支撐，并通過公私協(xié)力的方式來實(shí)現(xiàn)。

1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的三重困境

近年各種具有鄰避性質(zhì)設(shè)施的建設(shè)所帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)威脅，促使當(dāng)?shù)孛癖姺此冀?jīng)濟(jì)發(fā)展與健康、福祉、公平之間的關(guān)系，并強(qiáng)烈要求此類環(huán)境決策和行政程序中的民主參與。一方面基于經(jīng)濟(jì)與科技理性獨(dú)大的發(fā)展中國(guó)家邏輯，另一方面公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)專家知識(shí)提出質(zhì)疑，使得風(fēng)險(xiǎn)決策程序的正當(dāng)性面臨改革。在這兩方面的影響之下，附以公部門在管制能力上的不足與社會(huì)信任解體的壓力，傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制模式正遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的困境對(duì)社會(huì)治理思維與治理方式提出新要求。

1.1 經(jīng)濟(jì)與科技理性獨(dú)大的發(fā)展邏輯

起源于重商主義與殖民主義思維的當(dāng)代西方工業(yè)社會(huì)所形塑的工業(yè)現(xiàn)代化是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根源。工業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中所蘊(yùn)含的工具理性邏輯、開發(fā)主義意識(shí)形態(tài)在全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中更加凸現(xiàn)化，這使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模與不確定性在今日遠(yuǎn)超出控制思維發(fā)展的工業(yè)革命時(shí)期。相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程在短短數(shù)十年內(nèi)完成，生產(chǎn)要素的大量投入帶動(dòng)了資源能源的消費(fèi)[1]，以致在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技理性的驅(qū)動(dòng)之下，并未有成熟公民社會(huì)養(yǎng)成的傳統(tǒng)，社會(huì)批判與制衡受到壓制。強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)與科技理性凌駕于弱化的公民社會(huì)之上，這就使得具有重大環(huán)境影響項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)評(píng)制度與程序不斷受到政治與經(jīng)濟(jì)力量的扭曲與干涉。

具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的設(shè)施或土地使用，常會(huì)形成鄰避設(shè)施。雖然專家或技術(shù)官僚認(rèn)為這些建設(shè)項(xiàng)目或土地使用方式在技術(shù)與社會(huì)政策上沒有問題，但卻受到項(xiàng)目所在地居民的強(qiáng)烈反對(duì)或抗?fàn)?。這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施或土地使用除了具有可見性的環(huán)境污染或生態(tài)破壞外，還常常伴隨著環(huán)境損害的不確定性——環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行飽受批評(píng)與環(huán)境決策的高度爭(zhēng)議背景下，大部分鄰避抗?fàn)幨怯捎趯嗟慕?jīng)濟(jì)與科技理性決策模式，以及地區(qū)居民缺乏表達(dá)管道等而引發(fā)。有論者指出，這是政府的“嵌入式?jīng)Q策”在尋求短期效果的同時(shí)阻礙了制度化治理的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而損害了公民對(duì)政府的信任，即環(huán)境法律規(guī)則（環(huán)境影響評(píng)價(jià)、信息公開、公眾參與）“懸置”于行政決策之外，政府權(quán)力運(yùn)作的短期性和隨意性，形成并日益強(qiáng)化“信權(quán)不信法”的認(rèn)知[2]。一旦科技與行政官僚或開發(fā)者沒有與項(xiàng)目所在地居民作好風(fēng)險(xiǎn)交流，再加上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的理解與接受程度不同，以及基于社會(huì)價(jià)值的選擇偏好，很容易導(dǎo)致鄰避抗?fàn)幇l(fā)生。

杜健勛：論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期1.2 公眾風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)專家知識(shí)的質(zhì)疑

我國(guó)當(dāng)前仍處在一個(gè)專家化、科學(xué)化的時(shí)代，面對(duì)越來越繁復(fù)的社會(huì)事務(wù)，政治家通常是掌握管制權(quán)的技術(shù)官僚，且通過專業(yè)治理掌控國(guó)家機(jī)器?；诓煌牧?chǎng)，政府及技術(shù)專家與民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)有不同的理解，前者更多的是從制度的層面來定義，后者更多的是從文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來“建構(gòu)”風(fēng)險(xiǎn)，有學(xué)者把這兩種風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式歸納為“理性/規(guī)則”模式和“經(jīng)驗(yàn)/直覺”模式[3]。民眾的經(jīng)驗(yàn)/直覺風(fēng)險(xiǎn)感知是“基于時(shí)間和空間的聯(lián)想與類比而發(fā)揮作用，通過相似的經(jīng)歷、聯(lián)想、圖像、情感等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最糟糕情景進(jìn)行認(rèn)知，從而將環(huán)境中的不確定性和威脅性因素轉(zhuǎn)化成情感性的反應(yīng)（恐慌、擔(dān)心和害怕），并在情感性反應(yīng)的支配下采取行動(dòng)”[4]。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程中，專家知識(shí)有可能為了迎合政治而被操縱，并且以服務(wù)地方政策為導(dǎo)向，另外，技術(shù)專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，有可能規(guī)避其不確定或不熟悉的模糊地帶，結(jié)果便掩蓋了科學(xué)事實(shí)與社會(huì)價(jià)值分殊對(duì)于環(huán)境決策的影響，也掩蓋了行政官僚為達(dá)特定政治目的而選擇性利用科學(xué)與專家知識(shí)的可能性。

民眾對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從隱忍到爆發(fā)社會(huì)行動(dòng)的轉(zhuǎn)變歷程，事實(shí)上也是民眾風(fēng)險(xiǎn)自覺的歷程，科學(xué)知識(shí)不再被單純地視為客觀事實(shí)，而是可以包含主觀價(jià)值的論述。民眾的反抗意識(shí)不再僅局限于直接的受害經(jīng)驗(yàn)，多起鄰避事件都是對(duì)尚未興建的項(xiàng)目進(jìn)行反抗，通過知識(shí)與草根力量的結(jié)合，將風(fēng)險(xiǎn)感知的時(shí)間點(diǎn)往前推移，這些行動(dòng)關(guān)注未來建設(shè)項(xiàng)目對(duì)其居住環(huán)境、財(cái)產(chǎn)與健康等權(quán)益的影響。官方對(duì)于環(huán)境規(guī)制的態(tài)度是一種技術(shù)官僚的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理路線，相信科學(xué)與所謂的“事實(shí)”可以取代政治參與。然而民眾對(duì)專家威權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)有不同的認(rèn)知，并要求在決策上進(jìn)行更廣泛的風(fēng)險(xiǎn)交流，信息公開透明與程序參與。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理范式轉(zhuǎn)換的遲緩，造成了國(guó)家與民眾之間高度的緊張與互不信任的關(guān)系。因此，民眾參與與程序落實(shí)成了決定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理能否獲得社會(huì)信賴的關(guān)鍵，甚至成為我國(guó)環(huán)境法律體系實(shí)現(xiàn)從規(guī)范建構(gòu)到重視程序理性的必然性與必要性因素。

1.3 傳統(tǒng)管制缺陷及公部門能力限制

傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制模式所重視的是上對(duì)下的關(guān)系，可能會(huì)造成信息無法有效傳遞，管制者與被管制者間會(huì)形成互不信任及沖突的關(guān)系。

首先，信息扭曲與隱匿問題。當(dāng)代社會(huì)面對(duì)的是信息的大量化與分殊化，公部門對(duì)于專業(yè)的信息掌握有限，私人卻保有極大的知識(shí)與信息。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理需要大量信息來掌握當(dāng)前所面對(duì)的情況，在信息掌握不足的情況下，會(huì)讓使用傳統(tǒng)管制模式的管制者花費(fèi)更多成本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷。風(fēng)險(xiǎn)信息交流的缺失會(huì)進(jìn)一步加深管制者與被管制者之間的敵對(duì)性，并可能因此產(chǎn)生惡性循環(huán)，讓管制目的無法達(dá)成。

其次，行政官僚必須在保護(hù)社會(huì)大眾健康、風(fēng)險(xiǎn)成本考量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間進(jìn)行衡量，這是具有高度復(fù)雜與多元的敏感問題。在決策壓力之下，行政官僚為取得妥協(xié)，經(jīng)常進(jìn)行科學(xué)與政治統(tǒng)合決策，即一方面宣稱其是基于科技理性進(jìn)行決策而具有絕對(duì)的客觀性，另一方面，其決策卻能迎合某種政策或政治目的。但是，涉及不同價(jià)值的環(huán)境事務(wù)評(píng)估決策，是鑲嵌在主流的科學(xué)范式或社會(huì)價(jià)值之上的，而科學(xué)范式是可以被否證或是發(fā)生范式轉(zhuǎn)移的，社會(huì)價(jià)值也會(huì)發(fā)生變遷與沖突。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)管制模式事實(shí)上已經(jīng)受雙重價(jià)值層次的影響，在認(rèn)識(shí)論上不能全然宣稱其是科學(xué)的與不容質(zhì)疑的，如果決策一旦稍有偏失，即面臨正當(dāng)性的挑戰(zhàn)。

最后，現(xiàn)行具有重大環(huán)境影響項(xiàng)目的建設(shè)決策程序缺乏良好的公眾參與機(jī)制。公眾參與多流于形式，聽證會(huì)、溝通會(huì)等形式上的參與機(jī)制多淪為項(xiàng)目建設(shè)單位的政策說明會(huì)，全面審慎評(píng)估的信息付之閡如，從而缺乏持不同立場(chǎng)利害關(guān)系人對(duì)話溝通的平臺(tái)。很多實(shí)證分析表明：一方面，環(huán)評(píng)執(zhí)行中具有高通過率的環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì);另一方面，環(huán)評(píng)存在低民眾參與以及信息異化的情形。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策由技術(shù)專家通過政府部門封閉作出，表達(dá)與參與的程序與實(shí)體權(quán)利存在不彰的情形，輔之公民社會(huì)弱化的發(fā)展脈絡(luò)，這樣使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策中環(huán)評(píng)程序理性遭受破壞。

2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的行政權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的難題迫使在行政決策時(shí)應(yīng)有不同于以往的判斷因素。西方國(guó)家多以政黨與代表性社團(tuán)協(xié)商為原則進(jìn)行政治運(yùn)作，國(guó)家將多元利益代表團(tuán)體吸納進(jìn)入國(guó)家體系當(dāng)中，法律與政策是先經(jīng)過政黨與代表團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商并取得共識(shí)后的制度外顯，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政部門的立法授權(quán)構(gòu)成了強(qiáng)大的正當(dāng)性基礎(chǔ)[5]。我國(guó)并未有西方國(guó)家強(qiáng)大的公民社會(huì)力量與歷史傳統(tǒng)，環(huán)境立法過程并不能如西方政治過程吸納環(huán)境保護(hù)等多元利益與團(tuán)體。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的行政權(quán)基本模式

行政權(quán)的正當(dāng)性來源有三種模式：①傳送帶模式。在傳送帶模式下，對(duì)行政權(quán)的控制來自于經(jīng)選舉的立法機(jī)關(guān)，并且由立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的行使，行政權(quán)的主要任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)的法律。因此，行政權(quán)的正當(dāng)性來源于立法授權(quán);②專業(yè)模式。行政權(quán)本身擁有專業(yè)的人才與資源，完全可以勝任現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)性的管制事務(wù)，專業(yè)知識(shí)和能力成為其權(quán)力行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這不但要求立法授權(quán)的弱化，盡量擴(kuò)張行政權(quán)的邊界，以彌補(bǔ)立法的不足，亦要求司法機(jī)關(guān)權(quán)力自制并尊重行政機(jī)關(guān)的決定;③參與模式。專家與官僚的行政決策不可避免地存在某些弊端，通過民主參與可以避免這些弊端。在實(shí)現(xiàn)參與的過程中，可以將原來規(guī)制所重視的實(shí)體問題推進(jìn)到重視利害關(guān)系人實(shí)質(zhì)參與的程序理性。借由程序理性并結(jié)合專業(yè)與民意來取得行政權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。此外，葉俊榮教授認(rèn)為Jerry Marshaw教授提出的尊嚴(yán)理論也是行政權(quán)正當(dāng)性的來源，如果無法從正當(dāng)法律程序與自然法的人性尊嚴(yán)上定義行政權(quán)的正當(dāng)性，決策的正確性并不是行政程序的全部，更深一層的尊嚴(yán)程序價(jià)值，如衡平、預(yù)測(cè)可能性、透明性，以及參與與隱私等，都是行政權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)[6]。傳統(tǒng)代議政治的運(yùn)作模式，是由立法機(jī)關(guān)源于民意進(jìn)行政治決策、制定法律，再由行政部門及其技術(shù)官僚依據(jù)專業(yè)資源執(zhí)行法律與政策，并在個(gè)別議題中提供所謂的正確答案。然而，此種模式的制衡顯得相當(dāng)脆弱，尤其在涉及高度專業(yè)、技術(shù)性事務(wù)時(shí)更是如此，在缺乏民主參與的機(jī)制下，公民監(jiān)督政府十分微弱，同時(shí)，這種模式會(huì)陷入抑制公民團(tuán)體組織、運(yùn)作并推動(dòng)改革的惡性循環(huán)[7]。傳送帶模式的最大缺點(diǎn)在于其“法律形式主義”，涉及環(huán)境事務(wù)等高度科技關(guān)聯(lián)的議題，立法者無法完全控制行政權(quán)的政策空間，包括執(zhí)行工具的選擇、標(biāo)準(zhǔn)的制定、政策價(jià)值的次序等。專業(yè)模式下的行政權(quán)正當(dāng)性仍然存疑，實(shí)證研究業(yè)已發(fā)現(xiàn)，通過行政機(jī)關(guān)的專業(yè)資源進(jìn)行的決策往往并不能讓人滿意。同時(shí)，牽涉到專家?guī)淼倪t鈍、腐化甚至利益關(guān)聯(lián)等，往往會(huì)犧牲公共利益，此模式會(huì)形成所謂的政府、企業(yè)與專家的“鐵三角”或俘獲現(xiàn)象。

因此，無論是傳送帶模式（立法授權(quán)）亦或?qū)I(yè)模式（行政權(quán)擁有專業(yè)資源），在環(huán)境事務(wù)決策中尚不足以成為賦予行政權(quán)正當(dāng)性的理由。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)促使我們反思與批判通過立法授權(quán)與專家政治所形構(gòu)行政權(quán)正當(dāng)性可能存在的瑕疵，轉(zhuǎn)而探尋以公眾參與為基礎(chǔ)的行政權(quán)正當(dāng)性方式。因此，需要認(rèn)識(shí)到在一個(gè)導(dǎo)向程序理性、信息透明、公開及充分對(duì)話的正當(dāng)性基礎(chǔ)上，參與模式所追求的是公民的實(shí)質(zhì)參與、風(fēng)險(xiǎn)交流，以及程序理性，這是行政權(quán)獲得正當(dāng)性的必要路徑。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策而言，實(shí)質(zhì)參與也是重要的制度功能承載，基于此發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公民參與和程序理性的法理念來回應(yīng)社會(huì)需求。

2.2 參與模式的展開及治理工具的運(yùn)用

基于民主理念的參與模式以及程序正義對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理具有重要的啟示意義。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理參與模式是“科學(xué)民主化”的理念踐行，參與模式承認(rèn)公民認(rèn)知科學(xué)知識(shí)的能力，并因此恢復(fù)其認(rèn)知行動(dòng)的主體地位，且以公民身份直接或間接介入科技議題決策。這造就了政府、專家與公眾相互對(duì)話、溝通與協(xié)商的機(jī)會(huì)，一方面可以使得環(huán)境類科技決策在知識(shí)與事實(shí)層次更趨近真實(shí)，另一方面也增進(jìn)了公共價(jià)值的形塑。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理不應(yīng)被看成是僅與政府或者他人有關(guān)的事情，而“應(yīng)該是公民自己的事情，主動(dòng)有效的參與應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從一元的行政化管理模式到政府、各種社會(huì)組織、企業(yè)與公眾共同參與的社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變”[9]。在市場(chǎng)化、主體多元化、治理網(wǎng)絡(luò)化和層級(jí)化的脈絡(luò)之下，以參與模式改革的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的新工具可以分為基于市場(chǎng)的工具、自愿性協(xié)議和基于信息的手段等。

基于市場(chǎng)的環(huán)境治理工具可追溯至1970年代，現(xiàn)在已得到越來越多的運(yùn)用，在環(huán)境稅費(fèi)和排放權(quán)交易等方面發(fā)揮了非常良好的作用。自愿性協(xié)議是產(chǎn)業(yè)界和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的一種談判，這種協(xié)議包括單邊承諾和公共志愿計(jì)劃等。單邊承諾是指單一企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的環(huán)境改善計(jì)劃，并且這些計(jì)劃是與利益攸關(guān)者交流后的結(jié)果，是企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的治理方式。公共志愿計(jì)劃是由公共部門來設(shè)定的，通常是確定一些具體的環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及其它的會(huì)員條件，單一企業(yè)參與這些計(jì)劃完全是自愿的，雖然會(huì)員條件事先達(dá)成，并且通常是由產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)或者一些標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)來設(shè)定，但沒有強(qiáng)制性。基于信息的環(huán)境治理手段主要是通過信息披露的方式進(jìn)行環(huán)境治理，包括自愿性信息披露和強(qiáng)制性信息披露，自愿性信息披露如生態(tài)標(biāo)志，環(huán)境管理體系等，強(qiáng)制性信息披露如環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露制度等。

以參與模式為基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理新模式是在對(duì)傳統(tǒng)管制模式進(jìn)行檢討的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，但新模式不是對(duì)傳統(tǒng)模式的完全替代，傳統(tǒng)的科層制治理結(jié)構(gòu)以及與之相適應(yīng)的命令控制型的治理手段仍會(huì)存在，且發(fā)揮非常重要的作用。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制正在轉(zhuǎn)型之中，公部門在社會(huì)治理中的主導(dǎo)角色短期內(nèi)不會(huì)改變?；趨⑴c模式的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理是達(dá)成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的路徑或方法，這種模式是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人類福祉與環(huán)境后果中達(dá)成平衡的關(guān)鍵性因素。

3 公私協(xié)力的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的三重困境，經(jīng)濟(jì)與科技獨(dú)大的發(fā)展思維導(dǎo)致決策程序缺乏多元與透明，在此脈絡(luò)下，又造成忽視社會(huì)公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的感知與價(jià)值偏好，形成對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與接受的高度不信任。因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中，科學(xué)審查群體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大且多元化，多元科學(xué)知識(shí)與社會(huì)價(jià)值應(yīng)當(dāng)慎思辯論，以此來改變傳統(tǒng)的管制缺陷及公部門能力限制問題?；耍L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象除了官方的專家、產(chǎn)業(yè)界的專家之外，還應(yīng)當(dāng)包括持不同意見的專家、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、公民社會(huì)等，這就要求不能也不應(yīng)當(dāng)奉科學(xué)知識(shí)為圭臬，而應(yīng)考慮政策、社經(jīng)、制度與文化等面向[9]。

3.1 公私協(xié)力實(shí)現(xiàn)的治理基礎(chǔ)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型是在面對(duì)諸多科學(xué)不確定性與環(huán)境沖突中，法律規(guī)范需要從實(shí)證的因果確定性管制，轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)不確定性的治理，即從管線末端的管制原則，轉(zhuǎn)向議題過程的預(yù)警與治理原則。新治理模式強(qiáng)調(diào)重視公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)交流，發(fā)展管制者、產(chǎn)業(yè)、科學(xué)與公眾共同接受的管制規(guī)范與治理決策，通過公私協(xié)力來實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。要符合公私協(xié)力的要求，公部門與私部門應(yīng)當(dāng)各自保有自主性，平等地進(jìn)行溝通與協(xié)商，并通過雙方努力，由私部門以自己名義對(duì)外執(zhí)行人民希望國(guó)家必須負(fù)最終責(zé)任的事務(wù)。因此，公私協(xié)力治理中的主體會(huì)不斷增多，這些主體呈現(xiàn)出一種合作與伙伴的關(guān)系。在面對(duì)具有預(yù)防性質(zhì)的環(huán)境決策時(shí)，公部門、引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的企業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)可能蒙受利益損害的民眾、環(huán)境非政府組織、關(guān)心風(fēng)險(xiǎn)決策的普遍民眾等，都應(yīng)廣泛地合作來決定并實(shí)施環(huán)境政策及策略。這是從公眾理解科學(xué)邁向公眾參與科學(xué)的“科學(xué)民主化”的潮流與趨勢(shì)，是普通公眾與科學(xué)知識(shí)的互動(dòng)，是公共利益最大化的治理過程。公私協(xié)力是政府與公民對(duì)公共生活的合作治理，是國(guó)家與公民社會(huì)兩者的最佳狀態(tài)，即善治。在規(guī)范的意義上，私人有認(rèn)知科學(xué)知識(shí)的能力，也是認(rèn)知行動(dòng)的主體，可以以私人身份直接或間接介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等科技議題的決策。私人介入風(fēng)險(xiǎn)議題設(shè)定、政策形成、決策制定、知識(shí)產(chǎn)生的過程，反映了信息社會(huì)雙向、多元溝通中民主的基本價(jià)值。

風(fēng)險(xiǎn)交流是個(gè)人、群體與組織間對(duì)于人們關(guān)心的環(huán)境與自身健康等風(fēng)險(xiǎn)，以及這些風(fēng)險(xiǎn)的信息進(jìn)行交流與互動(dòng)的過程。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策成為不同利益行動(dòng)者相互競(jìng)逐的場(chǎng)域，充滿了高度的政治性與不確定性，通過風(fēng)險(xiǎn)交流，所有利益相關(guān)者得以理解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程，以達(dá)到有效告知、知識(shí)慎思與社會(huì)多元關(guān)懷。因此，從個(gè)人感知與當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)出發(fā)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程應(yīng)當(dāng)發(fā)展開放性、協(xié)商式的對(duì)話，容納多元聲音，縮短專家與民眾在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題上認(rèn)知的差距，由此產(chǎn)生互動(dòng)的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的專門知識(shí)，更重要的是，這個(gè)過程可以建立起社會(huì)對(duì)于專家與行政系統(tǒng)的“信任”。民眾的知識(shí)也許欠缺清晰的科學(xué)思維與邏輯，這恰恰可能是真實(shí)世界的運(yùn)作生態(tài)與寶貴的生活經(jīng)驗(yàn)，是一種社會(huì)理性，通過專家與社會(huì)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題的交流互動(dòng)，共同產(chǎn)生科學(xué)知識(shí)，這是社會(huì)理性與科學(xué)理性自洽的過程。

3.2 治理范式及治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的公私協(xié)力進(jìn)路，可以避免公私部門各自在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)的缺點(diǎn)，并利用各自的力量來追求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)下的因應(yīng)策略，導(dǎo)向環(huán)境善治與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。私部門可以帶來科技上的專業(yè)技能、經(jīng)營(yíng)的效率及企業(yè)家精神，公部門可以帶來一些地方資訊的掌握，公私協(xié)力能夠回應(yīng)傳統(tǒng)管制缺陷與公部門能力限制的問題，公私部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，相互合作，妥善地解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科技類議題。

3.2.1 國(guó)家立法主體和行政主體的政策制定與執(zhí)行能力

國(guó)家在政策與法律的制定與執(zhí)行過程中，始終要貫徹公私協(xié)力的理念，以公私協(xié)力運(yùn)行全局事務(wù)。在涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政策制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸收各利益相關(guān)方的廣泛參與，并且達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)代治理并不是對(duì)政治權(quán)力的全線削弱與收縮，只是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以適應(yīng)各方力量的此消彼長(zhǎng)，并且保證在權(quán)力總量上維持不同性質(zhì)權(quán)力的均衡關(guān)系。

[5]關(guān)保英.社會(huì)變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013（10）：102-120.

[6]葉俊榮.環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序[M].臺(tái)北：翰蘆圖書出版有限公司，2001.

[7]姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012（3）：164-171.

[8]王彬輝.新《環(huán)境保護(hù)法》“公眾參與”條款有效實(shí)施的路徑選擇[J].法商研究，2014（4）：153-160.

[9]杜健勛.環(huán)境利益分配法理研究[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2013：96.

On the governance transformation of environmental risk

DU Jianxun

（School of Economic Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract Environmental risk governance is an important issue in risk society. The occurrence of environmental risks and the increasing number of grassroots actions are challenging the governments ability to govern. Carrying forward the research of environmental risk governance， we should grasp the following important points： firstly， recognizing that due to the development logic of economic and technological rationality， public risk perception and traditional regulatory defects; secondly， explaining problems for environmental risk management; finally， expanding the paradigm discussion on environmental risk governance， which is a decisionmaking process that includes the legalization of laws， public institutions， and social rights. It is a collaborative mechanism that deals with environmental issues through a wide range of actors and stakeholders through publicprivate cooperative governance. In the system construction， we should reflect on the decisionmaking system of longterm technical and administrative bureaucratic risk governance authoritarian. On the basis of breaking public and private barriers， we should promote democratization of science and expand the scientific knowledge review community， with ‘ecological modernization as the way， different types of publicprivate partnerships are used to make different institutional designs， and the effectiveness of decisionmaking is improved through risk communication and information transparency. It aims to achieve legal and policy objectives based on cooperation， government， industry and society. In short， in the context of social transformation and riskprone， environmental risk governance should be transformed from traditional bureaucratic， hierarchical， patched， individual， and centralized commandandcontrol routes to emphasis on prevention， integration， participation， negotiation， and resilience. Publicprivate partnership model.

Key words environmental risk governance; risk construction; democratization of science; publicprivate partnership