流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開

摘要 在概念清單中，流域只是一個“邊疆概念”;在規(guī)范叢林中，流域法規(guī)范只是散見于政策文本與法律規(guī)范的一種“稀有物種”;在法治類型中，流域法治只是一個被忽視的“邊緣現(xiàn)象”。盡管現(xiàn)行政策、法律規(guī)范中流域元素的權(quán)重不斷提升，但在法學理論上，對于流域一詞的描述和理解都十分薄弱，流域法治研究與實踐仍整體落后。從已有經(jīng)驗來看，對于如何實現(xiàn)流域、跨流域的生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，始終缺乏充足的心理認同、切實經(jīng)驗與法治應(yīng)對。由于生態(tài)文明的頂層設(shè)計、經(jīng)濟社會的現(xiàn)實需求以及法治的實踐回應(yīng)，流域、流域法規(guī)范以及流域法治等，已經(jīng)從法治的邊緣正式走向了中心地帶。欲構(gòu)建流域法治，實現(xiàn)長江流域空間的法治化，必須：①立足“流域”、“流域法治”、“長江流域立法”，流域空間的自然單元、社會經(jīng)濟單元與管理單元等多元屬性，決定了流域的法律屬性，賦予流域空間法律的色彩與基因，奠定了長江流域立法新法理的邏輯起點。②流域法律關(guān)系作為環(huán)境法律關(guān)系的一種特殊構(gòu)造與具體類型，更為復雜、多元與綜合。流域法律關(guān)系本質(zhì)——流域空間的法律化和法律的流域空間化，蘊含著長江流域立法新法理的變革要素。③各國流域治理過程中流域法治的勃興，昭示著法治類型的空間轉(zhuǎn)向。長江流域空間與抽象法治的化合結(jié)晶，塑造了長江流域立法新法理的理論依歸。④從流域到流域法治、從流域立法到長江流域立法的邏輯與展開，構(gòu)建了從流域法治到長江流域立法實踐的法理基礎(chǔ)。完成從事理到法理的轉(zhuǎn)變，有助于推動流域法治的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 流域;長江流域;流域空間;流域法治

中圖分類號 D922.68 ? 文獻標識碼 A ? 文章編號 1002-2104（2019）10-0018-06 ? DOI：10.12062/cpre.20190703

盡管《長江保護法》立法已進入實質(zhì)操作階段，但要將有關(guān)長江流域的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)換為法治創(chuàng)新，進入立法情境，難度較大。制定《長江保護法》首先需要進行重大理論創(chuàng)新，尋找新法理支撐：一方面，新法理能夠為突破現(xiàn)有的立法理念、立法原則和立法模式提供依據(jù)，為制定長江保護法奠定理論基礎(chǔ);另一方面，新法理具有指導實踐功能，可為長江流域立法重構(gòu)社會關(guān)系、重塑管理體制、重建社會秩序提供價值取向和“權(quán)利—權(quán)力”溝通協(xié)調(diào)方法。如此，方能將“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的新理念落地為法律制度，把加快推進生態(tài)文明建設(shè)的各項方針政策和制度措施通過立法制度化、規(guī)范化、程序化并適用于長江經(jīng)濟帶建設(shè)。

1 流域法律屬性：長江流域立法新法理的邏輯起點 ?空間是行政、市場與社會等一切行為的載體，自然成為賦予其他概念以意義的決定性來源[1]，空間性因此成為洞察人類社會的重要維度?？臻g的變遷孕育著法律的演化[2]，法律與空間共同積極地型塑和構(gòu)筑著社會，并在這一過程中持續(xù)不斷地再生產(chǎn)著[3]。將空間引入法律，挑戰(zhàn)與機遇則應(yīng)運而生：挑戰(zhàn)是指空間的復雜性使得法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性特征受到?jīng)_擊，而機遇則是它使法律無法解決的普遍性與特殊性的悖論得以緩解，促使法律不斷地自我超越[4]。環(huán)境法理論供給與制度設(shè)計必然更多地依賴空間的給定屬性，與空間勾連更深、關(guān)聯(lián)更廣。

空間的各部分并非同質(zhì)，時空差異性和人的不同利益訴求影響著法律的分布與運行，成為空間治理的關(guān)鍵因素。作為特殊的空間構(gòu)成，流域是以水為紐帶和基礎(chǔ)的自然空間單元，也是人類活動的社會空間單元，承載著區(qū)域與流域、上下游、左右岸等不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)與群體的利益交融，承接著長時空背景下不同文明形態(tài)的空間交匯。作為層次豐富、功能多樣的復合系統(tǒng)，流域水循環(huán)把環(huán)境、社會和經(jīng)濟等眾多過程連結(jié)起來，不僅構(gòu)成經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題、經(jīng)濟社會問題的共同癥結(jié)所在。流域空間的高度集成性、目標沖突性，鑄就了流域的立體景觀。在不同情境與話語下，流域疊加了自然、經(jīng)濟、生態(tài)以及法律的多元屬性，折射出自然單元、社會經(jīng)濟單元、管理單元以及法律單元的多維面相。

1.1 自然單元

狹義流域概念聚焦其水文自然特征，指一條河流的集水區(qū)域，其邊界為某一河流集水區(qū)的周邊分水嶺。從早期文明到現(xiàn)在，流域在支撐人類社會經(jīng)濟發(fā)展中一直扮演著重要角色，是人類生產(chǎn)生活中最為重要的地理生態(tài)單元之一。有效的流域管理對于可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，許多研究者和管理者倡導強化流域自然單元屬性，立足流域尺度管理水資源。

陳 虹：流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開

中國人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期1.2 社會經(jīng)濟單元

廣義流域概念不僅包括流域內(nèi)的水文網(wǎng)絡(luò)，還包括流域內(nèi)的人口、資源、經(jīng)濟、文化等要素，是地球表面具有明確邊界、因果關(guān)系的區(qū)域開發(fā)和保護實體，也是一個通過物質(zhì)輸移、能量流動、信息傳遞等互相交織、互相制約形成的自然-社會-經(jīng)濟復合系統(tǒng)。與自然流域相比，社會流域的邊界具有動態(tài)演變的特征，以社會水循環(huán)為基礎(chǔ)，突出了社會水循環(huán)系統(tǒng)在流域可持續(xù)利用過程中的地位，并且在很大程度上解決了自然流域邊界對行政單元的分割。由于社會流域與行政區(qū)域空間之間多會形成一種“嵌套”，一種常見的“嵌套”是一個大的流域可能“嵌套”多個行政區(qū)域空間[5]，導致社會及行政單元的現(xiàn)有邊界在運用上的便利與按水文邊界重新組合空間單元的邏輯性，常常存在權(quán)衡取舍的困難。流域管理需要理解不同“社會空間尺度”的生態(tài)及社會過程，社會流域概念為流域和區(qū)域的協(xié)調(diào)提供了較好的尺度范圍。

1.3 管理單元

實踐證明，順應(yīng)水資源的自然運動規(guī)律和經(jīng)濟社會特征，以“可管理的流域”為單元，對水資源實行綜合治理，可使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。立足全流域，基于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的規(guī)律和聯(lián)系來管理流域內(nèi)的水資源，才是進行流域綜合管理、推動流域經(jīng)濟發(fā)展的最佳途徑[6]。傳統(tǒng)基于自然水文循環(huán)過程劃定的流域，很少能夠與社會景觀相吻合，與社會政治單元更常常不一致。為流域?qū)傩宰⑷牍芾硪?，通過行政邊界與水文邊界的協(xié)調(diào)去優(yōu)化水管理，是水資源管理的聰明理念。

1.4 法律單元

流域空間的多元屬性決定了流域的法律屬性：各單元屬性之間的矛盾、水功能要素的沖突、相關(guān)主體的利益博弈等等，對流域法治提出了內(nèi)在需求。例如，正義和合理性在不同的空間具有不同的意義，空間的合理性已經(jīng)成為一個重要研究論題[7];又如，環(huán)境侵害涉及跨介質(zhì)和跨區(qū)域?qū)用?，涉及到環(huán)境侵害對于個人、地方、跨區(qū)域等的影響[8]。在流域空間認知中，自然單元面相最清晰，法律單元面相最為模糊和不彰。流域尺度的水資源管理應(yīng)遵循從自然流域拓展為社會流域、管理流域，進而演化為法律流域的邏輯，賦予流域空間以法律的色彩與基因。

2 流域法律關(guān)系：長江流域立法新法理的變革要素2.1 生態(tài)環(huán)境問題造就了環(huán)境法律關(guān)系的特殊性

要將環(huán)境法律關(guān)系從紛繁復雜的社會關(guān)系中界定清楚，關(guān)鍵在于選取社會生活中的何種“場景”及“過程”以及裁剪的方法。法律關(guān)系是一個由各種各樣的權(quán)利、權(quán)能、義務(wù)和法律上的拘束等形式組成的一個整體，是一個有機結(jié)構(gòu)組合[9]。環(huán)境社會關(guān)系的廣泛性和復雜性，導致環(huán)境法律關(guān)系的種類與性質(zhì)比傳統(tǒng)法律關(guān)系多元，也使得環(huán)境法律規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的復合性[10]，塑造了環(huán)境法律關(guān)系的鮮明特質(zhì)：以環(huán)境法律規(guī)范為基礎(chǔ)、法律主體間的互動關(guān)系、以環(huán)境為媒介形成以及廣泛性和復雜性兼具。

2.2 流域法律關(guān)系是環(huán)境法律關(guān)系的一種特殊構(gòu)造與具體類型2.2.1 流域法律關(guān)系更為復雜、多元與綜合

環(huán)境定義的模糊性、環(huán)境要素的多樣性、環(huán)境法律規(guī)范的復合性[11]，型構(gòu)了環(huán)境法律關(guān)系的多重結(jié)構(gòu)、多種樣態(tài)。如果情境化、具體化到流域空間，流域法律關(guān)系更為復雜、多元與綜合。流域范圍跨度大，各空間要素區(qū)段性和差異性明顯，導致上下游、左右岸和干支流在自然條件、地理位置和經(jīng)濟社會等方面有所不同。長江流域內(nèi)空間差異極大，自然要素、社會經(jīng)濟要素、管理要素與法律要素等相互疊加，各層次法律運行也有所不同，涉及環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等優(yōu)化配置，涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的落地與多元利益的考量，涉及流域治理體制機制的優(yōu)化與選擇等等。這意味著，長江流域保護、開發(fā)與利用的多目標訴求，以水為紐帶的多要素集成，以流域資源配置為中心的多元化利用，在同一空間維度上生成、疊加了相互嵌套的經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系與文化關(guān)系……這些復合性、異質(zhì)性關(guān)系抽象為法律關(guān)系，致使流域法律關(guān)系縱橫交錯。

以河道采砂為例。河道采砂關(guān)系到河勢穩(wěn)定、防洪安全、通航安全乃至生態(tài)環(huán)境、社會治安等諸多事項，是一項涉及面廣、涉及行業(yè)較多、涉及多職能部門的復雜水事活動。按照《水法》《河道管理條例》規(guī)定，河道采砂多種法益，必須予以行政許可管理，但河道采砂許可制度實施辦法一直未能出臺。在公開拍賣河道采砂許可中容易出現(xiàn)價格虛高，難以獲得合理收益。即使取得河道采砂許可，開采過程中難以實現(xiàn)全過程監(jiān)管，超范圍、超量開采現(xiàn)象普遍。作為河道采砂許可支撐的河道采砂規(guī)劃由于涉及范圍廣，無法進行完整的勘探，水下砂石儲藏情況難以摸清;在規(guī)劃批準過程中又需要平衡不同地區(qū)、不同部門的利益，科學性不足。規(guī)劃確定的河砂可采量小，市場被非法開采的河砂充斥[12]。這些非法采砂船不擇地點、不分時間，肆意亂采，嚴重影響江河行洪及航行安全，成為長江生態(tài)遭受破壞的“黑手”之一。嚴打非法采砂，始終是保護長江重要內(nèi)容。2016年“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了河道管理范圍內(nèi)非法采砂，符合規(guī)定的以非法采礦罪定罪處罰。綜上，河道采砂既涉及河道采砂規(guī)劃、河道采砂許可等行政法律關(guān)系，也涉及河道采砂許可的拍賣、交易等民事法律關(guān)系，甚至涉及以“非法采礦罪”追究刑事責任的刑事法律關(guān)系，殊為復雜。

2.2.2 流域法律關(guān)系本質(zhì)：流域空間的法律化和法律的流域空間化

流域空間是人類實踐的對象，流域各相關(guān)主體的行為在流域空間中展開[13]，形成了各種經(jīng)濟社會關(guān)系。以環(huán)境法的空間視角審視流域法律關(guān)系，其實際經(jīng)歷了流域空間的法律化和法律的流域空間化的雙向型構(gòu)：流域空間的法律化是指作為一種物理存在的空間，經(jīng)由人類的改造獲得主觀意義并進而成為法律文本的過程和事實;法律的流域空間化則是指作為一種文本和符號的法律，規(guī)范、調(diào)整各種流域空間的過程和事實。

2.2.2.1 流域空間的法律化

如果一個特殊的空間單元源自多重的時間和空間途徑，精心設(shè)計的法律制度必須通盤考慮這些復雜要素。流域空間的法律化要求實現(xiàn)流域內(nèi)空間資源的優(yōu)化配置、空間秩序的塑造保障以及空間規(guī)則的生成確認，實質(zhì)上是將流域整體空間與流域的各構(gòu)成要素符號化，將流域內(nèi)的山水林田湖以及附著于其上的經(jīng)濟、社會關(guān)系抽象投射為法律圖景的過程。

某種意義上，流域立法可謂是調(diào)整流域空間關(guān)系的法律規(guī)范。以主體功能區(qū)為例。優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)是綠色發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、提升可持續(xù)發(fā)展能力的最主要抓手之一。作為我國獨創(chuàng)的國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃對于形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局具有重要作用，對經(jīng)濟發(fā)展、資源管制、政府績效、府際關(guān)系等約束力不斷增強。加強生態(tài)空間管控，就是要按照“三線一單”要求，制定生態(tài)空間保護清單，推動生態(tài)環(huán)境保護清單式管理[14]。因此，要“按照生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感”需要實施嚴格生態(tài)空間管控，提升生態(tài)空間規(guī)模質(zhì)量。

作為中國尺度最大的空間單元，長江流域在相當程度上與長江經(jīng)濟帶重疊。流域發(fā)展條件的復雜性堪稱全國縮影，是中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略整體研究的典型樣本。作為橫跨我國東中西部的一級軸線，其總體發(fā)展，具有與全國一致的典型性特征，如上中下游（東中西部）發(fā)展差異、經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾、資源環(huán)境約束、水資源安全等。經(jīng)濟帶位于中國自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)多樣性最為豐富的區(qū)域，地處中國東西開放、南北協(xié)作的優(yōu)越區(qū)位，國土開發(fā)與保護既要堅持一體化的框架，也要兼顧多樣性的特征，遵循國土空間結(jié)構(gòu)演化的基本規(guī)律，按“點、線、面”形式組織、塑造開放性國土空間結(jié)構(gòu)[15]?？臻g布局是落實長江經(jīng)濟帶功能定位及各項任務(wù)的載體，也是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略規(guī)劃的重點。其實質(zhì)是以長江流域的“黃金水道”為核心，流域內(nèi)各類要素在上中下游、東中西部跨區(qū)域有序自由流動和優(yōu)化配置。其意味著，新形勢下長江流域作為長江經(jīng)濟帶這一國家戰(zhàn)略支撐與載體，其內(nèi)涵已經(jīng)遠遠超出水體單元、水系單元的范疇，發(fā)展成為一個相對獨立的國土空間開發(fā)單元。

空間維度越大，潛在的作用源和變量隨之增加的可能性也越大，使得因果關(guān)系的厘清趨于復雜化[16]。將如此復雜的國土空間單元諸多要素，通過法律技術(shù)手段加以保護、開發(fā)與利用，厘清法律界限，難度不言而喻：如何界定“長江流域”這一個基石范疇，劃定該國土空間開發(fā)單元邊界，將所有涉水要素“全息投影”于立法文本，涉及到長江流域內(nèi)人地關(guān)系、人水關(guān)系等基礎(chǔ)關(guān)系的識別與認知;如何將主體功能區(qū)規(guī)劃、長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要等政策與環(huán)境法律制度相銜接、實施，規(guī)范、有效地實施發(fā)展規(guī)劃，如何推動主體功能區(qū)規(guī)劃法治化，通過立法解決主體功能區(qū)規(guī)劃的性質(zhì)、多規(guī)銜接、生態(tài)補償、府際合作等問題[17];如何依靠法治手段保障各類規(guī)劃的編制實施，推動環(huán)境法所承載的生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展的目的與各類規(guī)劃的要求相吻合等等，形成了長江流域立法的基本訴求。

2.2.2.2 法律的流域空間化

生態(tài)系統(tǒng)的空間維度、時間維度和復雜性，均對環(huán)境法的有效實施構(gòu)成挑戰(zhàn)。作為一個自然-社會-經(jīng)濟有機復合系統(tǒng)，長江流域幅員廣大，資源環(huán)境承載力與國土開發(fā)適宜性空間分異顯著，地域功能類型豐富[18]。流域空間內(nèi)國家的政治經(jīng)濟目標，地方需求目標，加快發(fā)展和謹慎保護目標交織在一起，不同目標對地域空間的分類認識差異較大;上中下游、左右岸、干支流等水情、民情與社情等較為懸殊，民眾對立法需求、法律訴求各不相同。

長時空、大尺度、巨系統(tǒng)背景下的長江流域立法，承擔了流域空間法治化的重任，法治國情與法治前沿兼具：保護、開發(fā)與利用過程中各種利益深層次的法律調(diào)整，治理體制機制的重構(gòu)與整合，各種類型的權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利高密度沖突的配置與協(xié)調(diào)，支撐性制度的整合與創(chuàng)新，呼吁著立法的介入與調(diào)整。然而長江流域法律制度整體供給不足，流域立法創(chuàng)新不夠，難以應(yīng)對長江經(jīng)濟帶新時期發(fā)展的戰(zhàn)略定位和實際需要。隨著長江經(jīng)濟帶的建設(shè)和發(fā)展，長江流域內(nèi)外經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境之間、地區(qū)間和部門間、各涉水產(chǎn)業(yè)之間用水矛盾日漸突出，關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整非常復雜，涉水糾紛日益涌現(xiàn)。各利益主體往往立足自身立場，將多元利益主張通過“法言法語”予以表達。但是現(xiàn)行的立法層級和立法模式，導致流域?qū)哟瘟⒎ū∪?、制度間斷裂和沖突嚴重，難以根本性地解決長江流域問題。必須通過綜合立法，加強長江流域?qū)哟瘟⒎ǎ鶕?jù)長江流域的多要素性（自然、行業(yè)、地區(qū)），與社會、經(jīng)濟、文化等復合交融性等特點，充分考慮長江流域生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、與經(jīng)濟發(fā)展的同構(gòu)性、流域治理開發(fā)保護與管理的特殊性，從制度上予以引導、規(guī)范與解決，以回應(yīng)長江流域特殊的區(qū)位特征、特殊流域特性與特殊水事問題的現(xiàn)實需求[19]。因此，長江流域立法應(yīng)當依照流域空間的規(guī)定性，按照主體功能導向、整體性和重點性、體現(xiàn)流域特色等原則，在共識性價值與原則指引下，差異化、針對性地構(gòu)建上中下游、左右岸、干支流等單元的法律制度。

3 流域法治：長江流域立法新法理的理論依歸3.1 流域法治勃興是各國流域治理的必然趨勢

法律在地理空間維度上是多元的，且多元的法律之間存在相互沖突和融合的張力[20]。不同尺度的空間中彌散和充斥著不同的法律，它們構(gòu)成一個個完整的、內(nèi)在結(jié)構(gòu)獨立的法治系統(tǒng)與規(guī)范體系，支配著人們的行為，塑造著空間的秩序。

3.1.1 世界范圍的流域法治類型多樣但規(guī)律共通

法治形態(tài)的多樣性，回應(yīng)著經(jīng)濟社會的復雜性與演進性，展示著法學研究的新視角與增長域。法治的敘事方式與研究視角日益與各區(qū)域、各行業(yè)乃至各學科結(jié)合，呈現(xiàn)出精細化、具體化與本土化特性，勾勒出不同的地形與風貌，展示出區(qū)域法治、基層法治等不同類型“具體法治”[21]。由于環(huán)境法治對“時空有宜”律而非行政區(qū)劃模式的遵循[22]，并沒有適合所有環(huán)境的單一規(guī)則。以立法位階高低為標準而型構(gòu)法律淵源形式的傳統(tǒng)做法在環(huán)境法中已不合時宜，而各級各類地方性的、循特定自然環(huán)境之特殊性而動的法律形式成為環(huán)境法治實踐中更為有效的制度規(guī)范[23]。流域空間的立法研究，亟待流域法治的指引，針對流域空間特定問題予以理論構(gòu)建和綜合因應(yīng)。

人類自古依水而居，沿水開發(fā)，各國流域多是經(jīng)濟繁華區(qū)、人口密集區(qū)。隨著現(xiàn)代各國流域空間的迅猛發(fā)展，流域經(jīng)濟、社會與環(huán)境等各種功能之間的競爭加劇，依附于其上的多元利益沖突不斷升級，迫切需要完整系統(tǒng)的制度性安排，以協(xié)調(diào)流域開發(fā)、保護與利用中可能普遍存在的功能與利益沖突，確定不同類型利益訴求的優(yōu)先位序，建立保護利益訴求的基本規(guī)則和具體制度。流域水資源與國土空間、岸線、港口、航道、保護區(qū)等密切關(guān)聯(lián)，引發(fā)了流域的上下游、左右岸、干支流、地表水與地下水等利益的沖突與矛盾，更由于流域管理體制的政出多門、相互分割，使得流域在生態(tài)保護、水資源配置、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染防治等過程中利益沖突激烈。作為流域法治發(fā)達國家代表，美國貢獻良多：流域綜合治理是科學利用水資源的必須。水的自然流域統(tǒng)一性和水的多功能統(tǒng)一性，客觀上要求按流域?qū)嵭Ыy(tǒng)一管理;完善流域立法是提升流域治理效果的重要路徑。已有立法因僅關(guān)注特殊污染源、污染物的治理和水資源利用，未能形成有效的整體環(huán)境管理路徑，導致流域遭受多樣化累積性環(huán)境影響[24]。各國各流域立法，需通過流域內(nèi)水情、民情與社情的辨識以及流域立法實踐的嘗試，改革以往單項立法統(tǒng)一標準的制度框架，建立起凸顯流域特色及綜合治理的法律制度，以提升流域綜合治理效果。

3.1.2 中國流域法治樣態(tài)正在勃興

現(xiàn)代社會的復雜性已經(jīng)超越以往任何時代，自然資源領(lǐng)域更是面臨著資源耗竭以及生態(tài)環(huán)境災(zāi)害、人體健康威脅等諸多不確定風險，這種不確定風險在提出自然資源地域差異化立法需求之外，對珍視確定性及統(tǒng)一性，強調(diào)權(quán)力運行合乎既定規(guī)則的法律治理也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)[25]。發(fā)現(xiàn)流域法治的內(nèi)在生成與演化機理、法理基礎(chǔ)，促進流域法治良性實踐，則可能生成更多的制度模式，為法治發(fā)展提供新機遇。我國流域法治棲息、生成于流域空間中，對于流域尺度的法律治理，對流域公共產(chǎn)品的制度供給，必須尊重流域自然、經(jīng)濟與社會屬性，克服流域法治的障礙與困境，以法治思維與法治方法協(xié)調(diào)流域復雜的功能沖突與多元利益沖突，提升綜合治理效果，實現(xiàn)流域和諧發(fā)展。只有通過流域法治，才能為流域可持續(xù)發(fā)展立規(guī)矩、硬約束并提供法治保障，才能通過法律制度合理配置行政權(quán)力、界定市場主體的權(quán)利邊界，建立協(xié)調(diào)機制、監(jiān)管機制、交易機制、參與機制、糾紛解決機制等系統(tǒng)性、整體性運行機制，引領(lǐng)流域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會和諧發(fā)展。

3.2 長江流域法治是長江流域空間與抽象法治的化合結(jié)晶 ?世界范圍內(nèi)，流域已成為影響各國競爭力的重要因素。同樣，流域在我國國家戰(zhàn)略、國土空間布局與經(jīng)濟發(fā)展的重要性不斷彰顯。伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、累積性的環(huán)境污染、不合理的產(chǎn)業(yè)布局，流域性問題日益凸顯。盡管各流域特點不同，但流域資源環(huán)境問題均在整體上呈現(xiàn)出多樣化、復雜化、全局化和長期化特征[26]：流域水污染日趨嚴峻，已成復合污染態(tài)勢;流域性環(huán)境突發(fā)事件不斷發(fā)生，風險逐漸累積;流域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)水平不斷下降，生態(tài)修復和環(huán)境治理的任務(wù)長期而艱巨。尤為典型的是，長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略的實施、開發(fā)頻率和強度的加劇，長江流域所涉及利益范圍更廣、利益主體更多、博弈強度更高，生態(tài)與環(huán)境問題的嚴重性以及流域管理的迫切性更突出，如不及時應(yīng)對，用法治的思維預(yù)防系統(tǒng)性的風險和危機，將會引發(fā)嚴重的經(jīng)濟社會問題。鑒于此，我國環(huán)境法治嘗試以流域為單元，予以相應(yīng)制度設(shè)計，奠定優(yōu)化流域治理、推進流域法治的基調(diào)，對于探討各項水功能要素在流域內(nèi)的優(yōu)化組合與配置，優(yōu)先試點建立流域環(huán)境綜合管理體系，探索流域性環(huán)境保護體制改革，建立有法律約束力的流域協(xié)調(diào)機制等意義重大。而通過制定《長江保護法》來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一治理，方可能在大規(guī)模開放開發(fā)前統(tǒng)籌規(guī)劃，處理好開發(fā)利用和保護之間的關(guān)系，以生態(tài)文明建設(shè)指引整個流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 長江流域法治建設(shè)亟待轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

遺憾的是，盡管“流域”一詞高頻閃現(xiàn)于水事治理的政策文件、法律法規(guī)中，但其法理基礎(chǔ)十分薄弱。從已有經(jīng)驗來看，流域法治整體落后，對于如何實現(xiàn)流域、跨流域的生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，始終缺乏充足的心理認同、切實經(jīng)驗與法治應(yīng)對。

流域治理是最需要體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性思維的典型領(lǐng)域之一。流域問題的復合性、跨域性與橫斷性，使得流域治理往往穿梭、往復于生態(tài)邏輯、社會邏輯和經(jīng)濟邏輯之中：現(xiàn)行水事法律制度的整合與重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型、日益分化的利益沖突與博弈、現(xiàn)行體制機制癥結(jié)乃至治道變革……相當程度上，流域治理考驗著國家治理體系和治理能力。以問題集成為導向的流域治理，在不同層面上的連貫性——在流域保護、開發(fā)與利用等功能之間的橫向連貫性;在不同層次、不同要素規(guī)范之間的縱向規(guī)范連貫性——必然導致內(nèi)在的種種緊張與矛盾。按照流域的生態(tài)屬性、經(jīng)濟特征與利益維度，構(gòu)建多元共治的流域綜合治理模式，提升流域治理能力與水平，尋求流域法治的綜合應(yīng)對，是人類尊重自然規(guī)律、尊重科學、尊重歷史，實現(xiàn)人水和諧的必然要求。目前相關(guān)立法存在諸多弊端：各學科知識整合不足，規(guī)范零散割裂;污染防治和資源保護二元格局長期對峙乃至固化;在國家立法和地方立法之間，中觀層面的流域立法極為薄弱，不能適應(yīng)綜合治理的趨勢需要;對于水資源保護、開發(fā)、污染防治等功能的綜合決策與一體化管理尚未實現(xiàn)等等。以流域為突破口，準確把握長江流域以水為核心的生態(tài)特征，系統(tǒng)性地應(yīng)對水污染治理、水生態(tài)修復與水資源保護等問題，構(gòu)建長江流域法治，將是生態(tài)文明法治建設(shè)的重要支撐。

轉(zhuǎn)型中國的法治演進呼喚著法學理論的創(chuàng)新。中國的環(huán)境法學面臨著從“外來輸入型”到“內(nèi)生成長型”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的前提是環(huán)境法基礎(chǔ)理論必須建立在中國的生態(tài)文明發(fā)展道路、生態(tài)文明建設(shè)理論、生態(tài)文明體系邏輯之上[27]。 “野蠻生長”的流域、流域法治等法律現(xiàn)象，正行進在從邊疆、邊緣走向法治中心地帶的路途上。流域問題一旦進入法律的視野，即成為環(huán)境法學、行政法學乃至法理學研究的熱點問題。長江流域立法作為一個具有豐富理論和現(xiàn)實需求的重大問題，涉及政治體制、決策機制和法治的一系列變革;涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的落實與復雜多元利益的考量;涉及流域治理體制機制的優(yōu)化與選擇等等。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，長江流域在國土空間格局管控、水資源合理配置、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)聚集以及社會治理水平優(yōu)化的示范作用將會愈發(fā)突出，自然要素、經(jīng)濟社會要素、管理要素與法律要素相互疊加的長江流域，將成為深化改革的“實驗區(qū)”、社會治理的“樣本區(qū)”、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“先行區(qū)”以及環(huán)保法治的“突破口”。如果能在長江流域立法開創(chuàng)中國經(jīng)驗與中國敘事，必然反哺整個法治系統(tǒng)，成為社會主義法治系統(tǒng)變革的增長點和創(chuàng)新點。

（編輯：于 杰）

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How to realize the basin rule of law： logic and development of the Yangtze

River Basin space legalization

CHEN Hong

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan Hubei 430073， China）

Abstract For a long time， basin is just a ‘frontier concept， basin legal norm is the ‘rare species， which is seen accidently in toplevel design of policy and the law of jungle， and the basin rule of law is a neglected ‘edge phenomena. on account of political design of ecological civilization， reality needs of economic society， and practice respond to the rule of law， basin， basin legal norm and the basin rule of law have already officially moved towards the heartland of the rule of law instead of frontier or edge. The weight of basin element keeps going up in current policies and the legal norms， whereas， in the theory of law， the description and understanding of the word for basin are still very weak， and research and practice of basin rule of law still fall behind the overall. From the experience， how to implement ecological civilization construction coordination as a whole of basin and crossbasin has always been a lack of adequate psychological identity， practical experience and the rule of law. Based on ‘basin， ‘basin rule of law， ‘the Yangtze River Basin legislation， multiple attributes such as natural units， social economic units and management units of basin space， determines the legal attribute of the basin， endows basin unit color and genes of law， lays the logic start of the new legal principle for the Yangtze River Basin legislation; the basin legal relationship， as a special structure and specific type of environmental legal relationship， is more complex， multivariant and comprehensive. The essence of the basin legal relationship—legalization of basin space and basin spatialization of legal constitute revolution elements of new legal principle for the Yangtze River Basin legislation. The emergence of rule of law in the process of every national governance indicates spatial turn of rule of law type. Combining crystallization of the Yangtze River Basin space and abstract rule of law shape the theoretical basis of the new legal principle for the Yangtze River basin legislation. From basin to the basin rule of law， from the legislation of the basin to the logic and expansion of the legislation for Yangtze River Basin， establishing legal basis from the basin rule of law to the legislation practice in Yangtze River Basin， accomplishing the transformation from reason to legal principle， will conduce to promote urgent transformation and innovation of the construction for basin rule of law， create Chinese experience and Chinese narrative， feed the whole legal system， become the innovation and driving force of the socialist legal system.

Key words basin; Yangtze River Basin; basin space; basin rule of law