政策轉(zhuǎn)變背景下美國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果評(píng)價(jià)與經(jīng)驗(yàn)借鑒

王力 楊普

摘 要：棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展與支持政策轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。經(jīng)過2014年農(nóng)業(yè)法案的改變和2018年農(nóng)業(yè)法案的進(jìn)一步調(diào)整，美國建立起以棉花保險(xiǎn)為主、以價(jià)格和收入支持計(jì)劃為輔的政策體系，宣告了美國棉花風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)代的來臨。新的棉花支持政策運(yùn)行有效，不僅在很大程度上規(guī)避了世貿(mào)組織的“黃箱”規(guī)則約束，更維持了對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持保護(hù)水平。我國棉花政策應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加大對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持力度，不斷夯實(shí)體制基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建完善的棉花保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞：美國;棉花政策;產(chǎn)業(yè)發(fā)展;經(jīng)驗(yàn)借鑒

作為世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的超級(jí)大國，美國高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)離不開政策的不斷調(diào)整與持續(xù)支持。自1933年第一部農(nóng)業(yè)法案出臺(tái)后，每隔一段時(shí)間美國便會(huì)對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法案進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。2014年面臨政府財(cái)政預(yù)算和國際貿(mào)易爭(zhēng)端的雙重約束，美國頒布了新的農(nóng)業(yè)法案，對(duì)棉花支持政策做出了巨大調(diào)整。政策的轉(zhuǎn)變意味著美國放棄了以往以高補(bǔ)貼為主的棉花支持和保護(hù)思路，轉(zhuǎn)而向調(diào)控方式市場(chǎng)化、支持手段隱蔽化的方向發(fā)展。在2018年新的農(nóng)業(yè)法案中，棉花支持政策只是根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了修改。因此可以預(yù)見的是，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，美國棉花支持政策不會(huì)發(fā)生大的變動(dòng)，而新政策實(shí)施背景下的棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果也尤為值得探討。

同樣作為棉花生產(chǎn)和貿(mào)易的大國，中國也在不斷地調(diào)整著相關(guān)政策以支持棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從臨時(shí)收儲(chǔ)政策、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策到棉花價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，我國棉花政策也在由政府直接干預(yù)支持向依靠市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)控的方向發(fā)展。在2019年目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施即將到期的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我國棉花支持政策的調(diào)整方向該如何選擇，美國會(huì)在一定程度上提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。因此，研究政策轉(zhuǎn)變下美國棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，不僅可以從側(cè)面反映出美國棉花支持政策的實(shí)施效果，更可為我國棉花政策改革提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、美國棉花支持政策的轉(zhuǎn)變及其主要內(nèi)容

美國2008年農(nóng)業(yè)法案構(gòu)建的棉花支持政策體系以收入補(bǔ)貼為主要特征，在保護(hù)棉農(nóng)收益、促進(jìn)棉花生產(chǎn)的同時(shí)，也存在著財(cái)政預(yù)算壓力巨大、“黃箱”政策屬性違反WTO貿(mào)易規(guī)則的弊端。新形勢(shì)下，2014年農(nóng)業(yè)法案對(duì)棉花支持政策做出巨大改變，取消了直接支付、反周期補(bǔ)貼及農(nóng)作物平均收入選擇，對(duì)營銷貸款及短期出口信用擔(dān)保計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，并增設(shè)累積收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃、補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇，配合傳統(tǒng)的作物保險(xiǎn)計(jì)劃，建立了全新的棉花支持政策體系。

（一）作物保險(xiǎn)計(jì)劃（CIP）

作物保險(xiǎn)計(jì)劃主要分為三類，即分別針對(duì)個(gè)體的產(chǎn)量保障（YP）和收入保障（RP與RP-HPE）、針對(duì)區(qū)域的產(chǎn)量保障（AYP）和收入保障（ARP與ARP-HPE）以及針對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障（CAT）的保險(xiǎn)產(chǎn)品。針對(duì)產(chǎn)量損失的保險(xiǎn)產(chǎn)品包括歷史真實(shí)產(chǎn)量和單產(chǎn)保護(hù)，當(dāng)條款規(guī)定內(nèi)的自然災(zāi)害造成棉花產(chǎn)量低于保障產(chǎn)量時(shí)，賠付隨即觸動(dòng)。保障產(chǎn)量的依據(jù)一般為棉農(nóng)個(gè)體或者區(qū)域總體的歷史產(chǎn)量;針對(duì)收入損失的保險(xiǎn)產(chǎn)品具體包括歷史真實(shí)收入、收入保護(hù)和剔除收獲期價(jià)格的收入保護(hù)等。此類保險(xiǎn)保障的是受自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)影響的收入損失;巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障有別于以上兩類保險(xiǎn)，作為產(chǎn)量保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，當(dāng)棉花產(chǎn)量低于個(gè)體或者區(qū)域預(yù)期產(chǎn)量水平時(shí)，賠付觸動(dòng)。

（二）累積收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（STAX）

累積收入風(fēng)險(xiǎn)保障是專門針對(duì)陸地棉的一種附加型區(qū)域收入保險(xiǎn)計(jì)劃。附加型是指STAX可以單獨(dú)使用，也可以用于補(bǔ)充作物保險(xiǎn)計(jì)劃提供的保險(xiǎn)范圍，以防止標(biāo)準(zhǔn)作物保險(xiǎn)政策未涵蓋的范圍內(nèi)的損失;區(qū)域收入保險(xiǎn)是指該項(xiàng)計(jì)劃的啟動(dòng)和賠付標(biāo)準(zhǔn)都是由棉農(nóng)所在縣棉花整體性收入水平來決定的，不與參保棉農(nóng)的種棉情況相聯(lián)系。當(dāng)棉農(nóng)所在縣范圍內(nèi)棉花的實(shí)際收入低于預(yù)期收入的90%時(shí)，STAX就會(huì)啟動(dòng)賠償，賠償金額由保險(xiǎn)級(jí)別、保障因數(shù)、全縣棉花實(shí)際收入和預(yù)期收入所決定，其上限不得超過全縣收入的20%。棉農(nóng)在進(jìn)行參保時(shí)，有5檔保險(xiǎn)級(jí)別可供選擇，級(jí)別越高，賠付越多，保費(fèi)也就越多。

（三）補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇（SCO）

補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇作為作物保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)充，需要在現(xiàn)有作物保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行購買，但其保障范圍通常低于標(biāo)準(zhǔn)作物保險(xiǎn)涵蓋的水平。SCO屬于區(qū)域性保險(xiǎn)的一種，可作為針對(duì)產(chǎn)量損失或收入損失的補(bǔ)充，即當(dāng)縣棉花實(shí)際產(chǎn)量或者收入低于預(yù)期水平時(shí)，賠付發(fā)生。賠償金額取決于基礎(chǔ)保單的負(fù)債、承保水平和核準(zhǔn)收益。需要注意的是，已經(jīng)選擇了累積收入風(fēng)險(xiǎn)保障的棉農(nóng)不可購買補(bǔ)充保險(xiǎn)。

（四）營銷貸款（ML）及短期出口信用擔(dān)保計(jì)劃（GSM-102）

美國所有棉農(nóng)都有資格在棉花收獲之后將存放在倉庫中的棉包作為抵押品進(jìn)行營銷貸款，可貸款的額度由倉單中的棉花磅數(shù)乘以貸款利率，然后加上或者減去質(zhì)量保費(fèi)和折扣來決定。2014年農(nóng)業(yè)法案根據(jù)過去兩年世界平均的棉花價(jià)格對(duì)貸款利率進(jìn)行了調(diào)整，陸地棉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為45美分/磅-52美分/磅，長絨棉貸款補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為79.77美分/磅。

由于在與巴西的貿(mào)易爭(zhēng)端中敗訴，美國對(duì)短期出口信用擔(dān)保計(jì)劃也進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)GSM-102，美國政府不再繼續(xù)提供貸款，但保證非美國銀行向美國出口商提供貸款，用于向國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品出口融資到選定的目的地。2014年農(nóng)業(yè)法案每年短期信貸擔(dān)保的支出金額限制在55億美元以下，擔(dān)保的最長期限也從36個(gè)月減少到24個(gè)月。

（五）其它項(xiàng)目

2014年農(nóng)業(yè)法案直接取消了當(dāng)年的直接支付、反周期補(bǔ)貼等項(xiàng)目，而STAX到2015年才開始正式實(shí)施，因此為了彌補(bǔ)政策過渡期的空白，美國還實(shí)施了棉花過渡輔助計(jì)劃（CTAP）。在2013年擁有基礎(chǔ)棉花種植面積的農(nóng)場(chǎng)主獲得農(nóng)業(yè)部的批準(zhǔn)之后，都可獲得過渡輔助補(bǔ)貼。此外，為維持并促進(jìn)國內(nèi)的棉花銷售，美國農(nóng)業(yè)部于2016年開始為棉農(nóng)提供棉花加工成本分擔(dān)補(bǔ)貼（CGCS），每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼約為4200美元-8100美元。

2018年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)按照風(fēng)險(xiǎn)管理的原則完善了棉花支持政策體系。具體的變化有：將籽棉納入到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障（ARC）和價(jià)格損失保障（PLC）項(xiàng)目中;提高了營銷貸款率;調(diào)整了棉花的基礎(chǔ)單產(chǎn)和基礎(chǔ)面積等。2018年農(nóng)業(yè)法案與2014年農(nóng)業(yè)法案相比變化不大，卻進(jìn)一步擴(kuò)大了棉花的風(fēng)險(xiǎn)保障范圍，增強(qiáng)了對(duì)棉農(nóng)的補(bǔ)貼支持力度。

經(jīng)過兩次農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整，美國構(gòu)建起以保險(xiǎn)體系為主、以價(jià)格和收入支持計(jì)劃為輔的棉花支持政策體系。作物保險(xiǎn)計(jì)劃、累積收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃和補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇等項(xiàng)目共同構(gòu)成了棉花保險(xiǎn)體系。這一體系不僅基于個(gè)體和區(qū)域兩個(gè)層面從產(chǎn)量、價(jià)格、收入等角度出發(fā)對(duì)植棉收益進(jìn)行了合理保障，更設(shè)計(jì)出了多樣化且可自由選擇的附加保險(xiǎn)產(chǎn)品，為滿足棉農(nóng)個(gè)性化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求、引導(dǎo)其合理應(yīng)對(duì)自然及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。作為保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充，棉花過渡輔助計(jì)劃、加工成本分擔(dān)補(bǔ)貼、營銷貸款與短期出口信用擔(dān)保計(jì)劃等構(gòu)成了棉花價(jià)格和收入支持計(jì)劃，其最鮮明的特征便是政府直接補(bǔ)貼與支持。新的支持政策不僅更加符合WTO規(guī)則，而且在生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)對(duì)棉花生產(chǎn)商的利益起到了保障作用。

二、新政策實(shí)施下的棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果評(píng)價(jià)

（一）美國棉花支持政策的實(shí)施情況

新的支持政策體系在操作時(shí)具有四個(gè)非常鮮明的特征，即堅(jiān)實(shí)的法律保障、有力的財(cái)政支持、有效的管理體系和完備的數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)。首先，聯(lián)邦政府出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法案和農(nóng)業(yè)部頒布的法規(guī)條款為棉花支持政策的運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。其次，不管是價(jià)格、收入支持計(jì)劃還是保險(xiǎn)項(xiàng)目，聯(lián)邦政府都會(huì)為其提供財(cái)政支持，具體表現(xiàn)對(duì)支持計(jì)劃的直接補(bǔ)貼、貸款以及對(duì)棉花保險(xiǎn)的保費(fèi)、經(jīng)營管理費(fèi)的補(bǔ)貼。再次，價(jià)格和收入支持計(jì)劃、棉花保險(xiǎn)的管理體系分別呈現(xiàn)出“單軌制”和“雙軌制”的特點(diǎn)。價(jià)格和收入支持計(jì)劃由農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局（FSA）通過商品信貸公司（CCC）實(shí)施，直接以貸款、購買、支付或者其他手段支持棉花生產(chǎn)商的各項(xiàng)活動(dòng)。棉花保險(xiǎn)則是由美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局（RMA）作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC）授權(quán)17家私營商業(yè)保險(xiǎn)公司來運(yùn)行。最后，包含從農(nóng)場(chǎng)微觀層面到全國市場(chǎng)層面在內(nèi)的完備數(shù)據(jù)基礎(chǔ)為支持政策的實(shí)施提供了有效支撐。

通過整理、分析美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局、農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，2014-2018年美國棉花支持政策的實(shí)施逐漸進(jìn)入穩(wěn)定期，聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼金額日益穩(wěn)定在7億美元左右。新政策在實(shí)施過程中的每一年度都有差別，其中不僅有舊的項(xiàng)目退出以及新的項(xiàng)目加入，而且每個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額也會(huì)根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況具體確定。隨著支持政策的實(shí)施、調(diào)整和完善，棉花保險(xiǎn)的核心地位和主體作用越來越明顯，2017-2018年度保險(xiǎn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼總額為6.54億美元，占到了支持政策補(bǔ)貼總額的99.94%。而價(jià)格和收入支持計(jì)劃的占比逐漸下降，且面臨著被取締的趨勢(shì)?？偟膩砜矗煌恼?、項(xiàng)目有機(jī)聯(lián)動(dòng)，共同為保障棉農(nóng)收入、推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。

（二）美國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果評(píng)價(jià)

棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展與支持政策息息相關(guān)，政策的每一次變動(dòng)都會(huì)給棉花產(chǎn)業(yè)帶來深刻的影響。通過收集美國農(nóng)業(yè)部的相關(guān)數(shù)據(jù)（表1），對(duì)政策轉(zhuǎn)變背景下的棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.棉農(nóng)植棉信心增強(qiáng)，國內(nèi)棉花生產(chǎn)擴(kuò)大。2009-2013年美國棉花的種植面積和收獲面積先上升后又不斷下降，2013年兩者分別比2009年增長了13.74%、0.14%，增長水平有限;同時(shí)產(chǎn)量和供給量處于不斷波動(dòng)的狀態(tài)，2013年的棉花產(chǎn)量和供給量比2009年分別增長5.96%，下降8.58%。2014年農(nóng)業(yè)法案出臺(tái)后，隨著支持政策實(shí)施進(jìn)入穩(wěn)定期即2015-2017年，美國棉花的種植面積、收獲面積、產(chǎn)量和供給量都在不斷地上升，其增幅分別為48.21%、37.47%、62.34%、42.88%，增長明顯。2018年，棉花種植面積繼續(xù)增加，但受災(zāi)害天氣影響，棉花收獲面積、產(chǎn)量及供給量稍有下降。但總體來看，美國棉花生產(chǎn)仍有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。新的支持政策的實(shí)施提高了棉農(nóng)收入預(yù)期的可靠性以及繼續(xù)從事棉花生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了美國棉花生產(chǎn)的發(fā)展。

2.棉農(nóng)植棉收益略有提升。2010年棉農(nóng)的植棉收益大幅增加，但之后兩年連續(xù)下降，2013年雖稍有提升但2014年又大幅下降，并達(dá)到了歷史最低的268.13美元/英畝?？傮w來看，2009-2014年棉農(nóng)的植棉收益是在下降的。從2015年開始，棉農(nóng)的植棉收益開始提高。2017年、2018年的植棉收益雖然有所下降，但2014年之后植棉收益的平均水平仍然要高于之前的年份，且高出46.58%。因此我們可以得出結(jié)論，在聯(lián)邦政府不進(jìn)行補(bǔ)貼的情況下，隨著新政策的實(shí)施，棉農(nóng)的植棉收益有所提高。同時(shí)我們也可以看到，除去2010年，其它年份棉農(nóng)的植棉收益都是負(fù)值，這進(jìn)一步說明了由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，政府對(duì)棉農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼支持的必要性。

3.期末庫存消費(fèi)比波動(dòng)上升，棉花市場(chǎng)供大于求。2009-2018年，美國棉花期末庫存量在波動(dòng)中上升，2017年、2018年的期末庫存量均為430萬包，是十年來的最高水平。同時(shí)美國國內(nèi)棉花消費(fèi)量經(jīng)歷了波動(dòng)上升后又不斷下降的過程。從2014年開始，隨著期末庫存量的波動(dòng)上升和消費(fèi)量的不斷下降，美國棉花的期末庫存消費(fèi)比也在波動(dòng)中上升。除2016年的水平較低以外，其它年份的期末庫存消費(fèi)比都保持著較高水平，尤其是2017年和2018年，分別達(dá)到了133.33%、134.38%。在新支持政策的實(shí)施階段，隨著生產(chǎn)的擴(kuò)大和消費(fèi)量的減少，美國國內(nèi)棉花市場(chǎng)呈現(xiàn)供大于求的狀態(tài)。

4.棉花出口先降低后又增長，國際市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位提升。2009年、2010年美國棉花出口量及其占世界棉花出口總量的比重不僅有所增長且均有較高水平。2011-2015年，美國棉花出口量在波動(dòng)中下降，并于2015年達(dá)到歷史最低的915.3萬包。2016-2018年美國棉花出口量分別為1491.7萬包、1584.7萬包和1500萬包，均高于過去七年的水平;美國棉花出口量占世界棉花出口總量的比重分別為39.36%、38.66%、35.95%，雖然呈現(xiàn)下降趨勢(shì)但要顯著高于之前五年的占比且始終維持在35%以上。可見隨著棉花支持政策轉(zhuǎn)型及其推進(jìn)實(shí)施，美國棉花出口量顯著增長，其在國際棉花貿(mào)易市場(chǎng)中扮演的角色愈發(fā)重要，優(yōu)勢(shì)地位有所提升。

三、對(duì)我國棉花政策的啟示

（一）加大對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持力度，堅(jiān)持政策的市場(chǎng)化改革方向

棉花生產(chǎn)具有弱質(zhì)性，易受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響，尤其是在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦的大背景下，為穩(wěn)定國內(nèi)棉花生產(chǎn)、保障棉農(nóng)收入，政府要加大對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持保護(hù)力度。但同時(shí)需要注意的是，為了避免WTO貿(mào)易規(guī)則的約束以及支持政策對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲，要堅(jiān)持政策的市場(chǎng)化改革方向。美國2014年農(nóng)業(yè)法案取消了反周期支付、直接補(bǔ)貼等措施，代之以多樣化的棉花保險(xiǎn)項(xiàng)目。這一符合市場(chǎng)化改革趨勢(shì)的調(diào)整不僅有效地規(guī)避了世貿(mào)組織“黃箱”規(guī)則約束，更維持了對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持保護(hù)水平。我國目前實(shí)行的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策雖然成效顯著，但不可否認(rèn)的是，其掛鉤的補(bǔ)貼方式在一定程度上破壞了市場(chǎng)秩序，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也可能超出了世貿(mào)組織規(guī)定的上限。因此面臨目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施即將到期的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我國必須對(duì)棉花政策進(jìn)行調(diào)整，充分利用WTO貿(mào)易規(guī)則的空間，按照“綠箱”政策、非特定產(chǎn)品“黃箱”政策、財(cái)政性支付的合理搭配構(gòu)建政策體系，加大對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的支持保護(hù)。

（二）以價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建完善的棉花保險(xiǎn)制度

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，保險(xiǎn)項(xiàng)目可以在風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上規(guī)避貿(mào)易規(guī)則并維持對(duì)棉花生產(chǎn)的有效支持。因此我國棉花支持政策的目標(biāo)是以價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建起完善的棉花保險(xiǎn)制度。但當(dāng)前我國實(shí)行的棉花保險(xiǎn)僅有兩種：一是自然災(zāi)害保險(xiǎn)，二是價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，保險(xiǎn)項(xiàng)目單一且保障水平有限。由于我國與美國國情不一，制度基礎(chǔ)差別較大，要想在短時(shí)間內(nèi)推行棉花保險(xiǎn)并不現(xiàn)實(shí)。因此可首先按照價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)的做法，即將目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策下對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼金額轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)格保險(xiǎn)的形式再補(bǔ)貼給棉農(nóng)，實(shí)現(xiàn)保障棉農(nóng)收入及支持政策轉(zhuǎn)“箱”的目的;然后基于不同地區(qū)棉農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)保障需求設(shè)計(jì)出區(qū)域性的與生產(chǎn)脫鉤的針對(duì)災(zāi)害、價(jià)格和收入的保險(xiǎn)產(chǎn)品，引導(dǎo)棉農(nóng)合理規(guī)避來自市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn);最后在法規(guī)制度和相應(yīng)配套措施都完善的基礎(chǔ)上，探索針對(duì)棉農(nóng)個(gè)體的個(gè)性化保險(xiǎn)產(chǎn)品以及普惠性質(zhì)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，如設(shè)定不同的保險(xiǎn)級(jí)別，對(duì)不同比例的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼以及氣象和價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等。

（三）夯實(shí)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的體制基礎(chǔ)，培養(yǎng)棉農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)和習(xí)慣

美國棉花保險(xiǎn)項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行離不開法律保障、財(cái)政支持、管理體系和數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)。要想在我國構(gòu)建完善的支持政策體系，推行棉花保險(xiǎn)，必須要做到以下五點(diǎn)。第一，完善關(guān)于棉花保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)置、推行及實(shí)施各環(huán)節(jié)的法規(guī)規(guī)范，為棉花保險(xiǎn)的落地提供制度保障;第二，保險(xiǎn)推行時(shí)以政府為主導(dǎo)變?yōu)橐员ｋU(xiǎn)公司為主導(dǎo)，可由銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由保險(xiǎn)公司作為實(shí)施單位負(fù)責(zé)棉花保險(xiǎn)的推廣，優(yōu)化政府與保險(xiǎn)公司的聯(lián)動(dòng)關(guān)系;第三，基于減少交易費(fèi)用和調(diào)動(dòng)棉農(nóng)參保積極性的目的，政府要對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行再補(bǔ)貼以及對(duì)棉農(nóng)參保費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼;第四，完善棉花面積、產(chǎn)量和價(jià)格的數(shù)據(jù)體系，引導(dǎo)棉農(nóng)養(yǎng)成記錄產(chǎn)量和銷售數(shù)據(jù)的習(xí)慣，發(fā)揮期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，建立棉花生產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫;第五，利用不同地區(qū)的農(nóng)技推廣中心對(duì)棉農(nóng)進(jìn)行培訓(xùn)教育，培養(yǎng)棉農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)和習(xí)慣，提高其風(fēng)險(xiǎn)管理能力和綜合素質(zhì)。