主體功能區(qū)導(dǎo)向下的土地資源空間配置：對土地生長空間演進(jìn)規(guī)律的理性思考

陳 磊，姜 海

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

土地資源由農(nóng)業(yè)和自然（生態(tài)）用途向城鄉(xiāng)建設(shè)用途轉(zhuǎn)換是一般國家（地區(qū)）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置的主要特征[1-2]。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化水平已由1978年的17.92%上升至2018年的59.58%，是世界上城鎮(zhèn)化增長速率最高的國家之一。與此同時(shí)，高速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地剛性需求增大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)用地空間受到極大擠壓，土地資源空間配置矛盾更加突出，不同空間尺度上均存在人與自然、生產(chǎn)與生活、自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部要素關(guān)系不夠協(xié)調(diào)的矛盾，導(dǎo)致土地資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與資源高效配置失衡，引發(fā)了資源儲量（耕地）銳減、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題[3]，直接威脅著國家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。為了解決這些問題，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和資源環(huán)境可持續(xù)利用要求，2018年2月國家組建自然資源部，賦予其“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的重要職責(zé)，明確提出加大國土空間用途管制力度，并把主體功能區(qū)規(guī)劃作為優(yōu)化中國國土空間格局的戰(zhàn)略重點(diǎn)，以提升資源空間管制效率。為順應(yīng)國家國土空間管制的時(shí)代要求，有必要從理論上分析土地資源空間配置及國土空間用途管制的演進(jìn)規(guī)律。本文在提出土地生長概念的基礎(chǔ)上，從土地資源傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)競爭到主體功能區(qū)分工協(xié)作入手，探究土地生長（調(diào)控）演進(jìn)階段，闡釋從傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)配置到主體功能區(qū)分工協(xié)作的作用機(jī)理，并明確新時(shí)期土地資源空間配置管控重點(diǎn)要素關(guān)系，為推進(jìn)國土空間治理提供理論參考和依據(jù)。

2 土地生長的認(rèn)知與內(nèi)涵

“生長”一詞與生物學(xué)和醫(yī)學(xué)用語最為切合，《生物醫(yī)學(xué)大詞典》中，生物學(xué)的“生長”表達(dá)為“Growth”，醫(yī)學(xué)的“生長”表達(dá)為“Development”，均為一種動態(tài)概念。無論是生物學(xué)用語，還是醫(yī)學(xué)用語，“生長”都具有發(fā)育的基本特征?！掇o?！穼⑵鋬?nèi)涵界定為“發(fā)育生長”。

土地屬于天然資源、自然物質(zhì)，是先于生命系統(tǒng)（包括生物和人類）而存在的最基本的生態(tài)環(huán)境要素[4]，是承載一切生物、資源、環(huán)境的母體或源泉，為自然屬性范疇。同時(shí)，土地具備社會屬性，是一切人類活動的物質(zhì)載體。隨著時(shí)代發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)過程中土地資源的開發(fā)與利用可生動、形象地表達(dá)為土地“生命活動（或成長）”的過程，如《管子·形勢解》“故春夏生長，秋冬收藏，四時(shí)之節(jié)也”中對萬物復(fù)蘇、不斷成長場景的描述。從宏觀層面看，土地生長是一種社會現(xiàn)象或過程，其結(jié)構(gòu)和形態(tài)發(fā)展經(jīng)常具有連續(xù)性和漸變性的特點(diǎn)，又并非單一的線性過程，每一個(gè)生長階段都具有其明顯的時(shí)代烙印（即產(chǎn)生一定的階段性結(jié)果），并具有不可逆轉(zhuǎn)性。從微觀層面看，土地生長是土地資源內(nèi)部功能單元的成長與分化，各項(xiàng)功能單元如（農(nóng)業(yè)）生產(chǎn)單元、生活建設(shè)單元、生態(tài)單元等有機(jī)配合、緊密相連，彼此間功能用途的有機(jī)轉(zhuǎn)換能有效地實(shí)現(xiàn)土地資源有機(jī)統(tǒng)一體內(nèi)部的“生理”功能。作為客觀物質(zhì)運(yùn)動的土地生長，無論是在宏觀層面，還是在微觀層面，其過程均得益于其內(nèi)部物質(zhì)與非物質(zhì)基礎(chǔ)要素和外部環(huán)境的共同作用，并受到人類對土地資源利用與開發(fā)從無意識、弱意識到強(qiáng)意識演變過程的影響（圖1）。土地生長初期，人類無意識或弱意識地自發(fā)利用土地資源進(jìn)行生產(chǎn)活動的行為推動了地區(qū)發(fā)展，促使地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序與其周圍的社會關(guān)系逐步緊密相連。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定階段后，地區(qū)逐漸出現(xiàn)城鎮(zhèn)、市場等初始雛形，尤其是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的出現(xiàn)，市場機(jī)制驅(qū)使下土地生長過程中的優(yōu)勢區(qū)特征越發(fā)突顯。但并非所有區(qū)域的土地資源利用都能有效適應(yīng)這一外部環(huán)境的影響，市場競爭存在導(dǎo)致地區(qū)土地資源空間結(jié)構(gòu)布局差異的可能，甚至?xí)霈F(xiàn)優(yōu)勢區(qū)土地過度開發(fā)、非優(yōu)勢區(qū)土地荒置等現(xiàn)象，造成地區(qū)土地資源空間配置極不平衡，土地生長路徑偏離正軌。為解決這一問題，政府通過出臺一系列政策（如空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)更新、秩序整治等）加以干預(yù)，土地生長的宏觀調(diào)控作用得以體現(xiàn)。因此，在市場作用下的土地生長秩序會隨著政府有效干預(yù)朝著有利方向發(fā)展。

綜上所述，土地生長（Land development）是社會屬性范疇的一種社會現(xiàn)象或過程，受市場推力和政府拉力的雙向作用力影響，是人類經(jīng)濟(jì)社會活動中土地資源空間功能單元特征在地域空間范圍上的投影，一般具有連續(xù)性、動態(tài)性、空間性、單向性等特點(diǎn)。土地生長典型形態(tài)可描述為：一是初始狀態(tài)基礎(chǔ)擴(kuò)張；二是初始狀態(tài)基礎(chǔ)上更新與建設(shè)；三是初始狀態(tài)基礎(chǔ)之外新的擴(kuò)張與建設(shè)引致新的狀態(tài)。

圖1 土地生長動態(tài)演進(jìn)的作用要素Fig.1 The functional factors to dynamic evolution of land development

3 土地生長空間演進(jìn)階段及特征

隨著人類社會文明的進(jìn)步，土地生長空間演進(jìn)呈現(xiàn)出多個(gè)具有不同特征的階段，每個(gè)階段層層遞進(jìn)、不斷演進(jìn)，以滿足特定時(shí)期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，促使地域分工特性顯化。地域分工思想最早在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派出現(xiàn)之前就已產(chǎn)生，隨后亞當(dāng)·斯密（A. SMITH）正式提出“地域分工”學(xué)說，強(qiáng)調(diào)因地制宜、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢[5]?；诘赜蚍止だ碚摚瑸榍宄乇磉_(dá)土地生長空間演進(jìn)這一過程，提出以下基本條件：（1）假定在一定地域范圍內(nèi)，土地資源數(shù)量（或面積）是有限的，且是固定不變的；（2）在市場需求和政府行為影響下，土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、空間結(jié)構(gòu)布局等是不斷變化的，該地域范圍也隨之出現(xiàn)多個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間；（3）這一變化總是圍繞社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求而朝著有利方向發(fā)展，是一種理想狀態(tài)下的變動；（4）土地生長空間演進(jìn)具有明顯的階段性特征?；谏鲜龌炯s束條件，結(jié)合不同時(shí)代發(fā)展階段特征，可將土地生長演進(jìn)過程（圖2）大致描述為三個(gè)階段：自發(fā)生長階段（A）、優(yōu)勢區(qū)演進(jìn)階段（B）和主體功能引導(dǎo)階段（C）。

圖2 土地生長的空間演進(jìn)過程Fig.2 The spatial evolution process of land development

3.1 自發(fā)生長階段

人類社會形成之初，屬于自然界的滄海一粟，自然界是人類生存的客觀環(huán)境，人類敬畏自然、依附自然。土地作為自然界物質(zhì)的重要載體，是物質(zhì)存在的“著陸域”，人類活動僅僅依附于土地，尚未上升至主體行為支配土地資源的程度。因此，土地資源以自然形態(tài)存在于客觀物質(zhì)世界，人類開發(fā)與利用土地資源是一種順應(yīng)自然的行為，這一時(shí)期土地生長受人類活動的影響并不明顯，是自發(fā)生長行為，即處于土地資源自發(fā)生長階段（圖3（a）和圖4（a））。這一階段多表現(xiàn)為人類生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)工具貧乏，對土地資源開發(fā)能力不足，主要以狩獵、刀耕火種等為基本生產(chǎn)方式，土地資源空間結(jié)構(gòu)布局相對單一且空間特征均質(zhì)性較強(qiáng)。但這種自發(fā)生長狀態(tài)并非一成不變，其生長過程仍有規(guī)律可循，例如人類最初從狩獵、耕種和安全防御出發(fā)依丘陵山區(qū)而居，到生產(chǎn)技術(shù)和防御能力提高以及自然認(rèn)識和生存需求增長而逐漸“下山”至水肥豐盛的平原地帶聚集，使得人類從無聚落形態(tài)逐漸出現(xiàn)村莊原始雛形——在同一地域范圍內(nèi)，會出現(xiàn)彼此相鄰或非相鄰且適宜生存的大大小小所有級別的聚居點(diǎn)，有時(shí)會在無意識和不確定（甚至不信任）的情況下聚集在某一確定的區(qū)域空間范圍內(nèi)，而在其他區(qū)域空間范圍中并不存在它們的“蹤跡”，這也反映出一種初級優(yōu)勢區(qū)位選擇行為，優(yōu)越的區(qū)位必定為土地生長提供有利條件。也就是說，在自然形態(tài)下的土地自發(fā)生長過程中，土地資源仍會在人類無意識或弱意識的活動選擇過程中隨著時(shí)間推移朝著有利于人類生存的方向發(fā)展。

3.2 優(yōu)勢區(qū)演進(jìn)階段

正如克里斯塔勒著名論著《德國南部中心地原理》中描述“在某一特定的區(qū)域內(nèi)，通?？傆幸环N聚落類型是占優(yōu)勢的”[6]。土地生長優(yōu)勢區(qū)階段特征就是從聚落演化而來，在以傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)為主的村舍基礎(chǔ)上不斷發(fā)展，形成相對固定的鄉(xiāng)村聚落，比較優(yōu)勢突出的鄉(xiāng)村聚落土地結(jié)構(gòu)布局基于原生住宅、店鋪、作坊等優(yōu)勢點(diǎn)狀物逐漸形成城鎮(zhèn)雛形，一旦城鎮(zhèn)形成，構(gòu)成城鎮(zhèn)的點(diǎn)狀要素就會從農(nóng)業(yè)地區(qū)逐漸游離出來，被賦予新的功能與特性，成為具有建設(shè)功能優(yōu)勢的基本空間單元，使原本土地資源空間用地屬性發(fā)生直接變化，即地域空間范圍內(nèi)土地優(yōu)勢區(qū)布局與用地空間結(jié)構(gòu)變化得以體現(xiàn)，并在以后的生長過程中，經(jīng)歷著一系列演化，促使土地功能分工逐步明顯。特別是以城鎮(zhèn)為中心的市場地點(diǎn)出現(xiàn)，豐富的自然資源、平坦的地勢等優(yōu)勢地理區(qū)位條件下生產(chǎn)布局選擇促使土地資源優(yōu)勢區(qū)空間結(jié)構(gòu)布局進(jìn)一步顯化——資源稟賦要素與經(jīng)濟(jì)潛力良好的優(yōu)勢區(qū)逐漸發(fā)展成市場中心地，并以此為區(qū)域核心向外擴(kuò)展，逐步形成集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，致使土地開發(fā)及其擴(kuò)張行為頻發(fā)且?guī)в休^強(qiáng)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)目的性。雖然這一市場關(guān)系下土地生長產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但市場主體有限理性下的土地用途競爭行為可能造就兩種完全不一的優(yōu)勢區(qū)發(fā)展形態(tài)。

圖3 優(yōu)勢區(qū)無序競爭土地生長空間演進(jìn)及特征Fig.3 The spatial evolution and its characteristics of land development of disordered competition of advantaged location

圖4 優(yōu)勢區(qū)有序分工土地生長空間演進(jìn)及特征Fig.4 The spatial evolution and its characteristics of land development of ordered division of advantaged location

3.2.1 不合理的優(yōu)勢區(qū)形態(tài)只能形成無序的土地資源空間布局

在無序競爭情況下（圖2中B2路徑），地域范圍內(nèi)不同區(qū)域競爭促使大多區(qū)域只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目追求不同非正式約束環(huán)境下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，造成具有優(yōu)勢資源條件的區(qū)域快速發(fā)展，資源條件稍差的區(qū)域發(fā)展緩慢，使得區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡，土地資源空間布局無序。圖3（b）中，不同陰影表示不同用地類型面積大?。ㄏ峦?，不同區(qū)域出現(xiàn)不同優(yōu)勢地類范圍A、B、C、D。隨著地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)盲目擴(kuò)張占用大量非建設(shè)用地，表現(xiàn)為區(qū)域A建設(shè)擴(kuò)張占用大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間（B）、生活空間（C）和生態(tài)空間（D），導(dǎo)致區(qū)域主要地類面積不斷減少，甚至在道路交匯、河流等占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢條件的區(qū)域出現(xiàn)新的建設(shè)用地開發(fā)區(qū)，各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)一步造成相應(yīng)類型空間用地面積縮減，區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)各自成派，導(dǎo)致地域范圍土地資源空間配置無序、雜亂，出現(xiàn)生產(chǎn)—生活—生態(tài)空間結(jié)構(gòu)失衡、生活—生產(chǎn)環(huán)境等突出問題，甚至同一地域范圍不同區(qū)域發(fā)展模式同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.2.2 合理的優(yōu)勢區(qū)形態(tài)可以形成有序協(xié)調(diào)的土地資源空間結(jié)構(gòu)

在有序分工的情況下（圖2中B1路徑），地域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)空間布局行為更加傾向于具備交通、原料、設(shè)施、水源等優(yōu)勢條件的區(qū)位，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多是從自身優(yōu)勢資源稟賦出發(fā)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式，區(qū)域發(fā)展特定優(yōu)勢（互補(bǔ)）功能逐漸突出，土地資源空間結(jié)構(gòu)布局趨于合理、有序。圖4（b）中，在地域空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，通過合理規(guī)劃各區(qū)域間生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地空間結(jié)構(gòu)布局，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)發(fā)展趨向，促使優(yōu)勢區(qū)開發(fā)人口—經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；季痔卣魍伙@，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的地域經(jīng)濟(jì)中心（地位）（A）逐步顯化，并向外產(chǎn)生輻射效應(yīng)（圈①），逐步與其他優(yōu)勢區(qū)域?qū)?。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的矛盾得以關(guān)注，地域范圍生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃與治理能力不斷提升，促使各區(qū)域生態(tài)空間保護(hù)范圍不斷明晰（圈②），最終促進(jìn)地域空間范圍土地資源區(qū)域差異化分工逐漸清晰，產(chǎn)業(yè)空間布局逐漸合理，土地生長更為有序。

3.3 主體功能引導(dǎo)階段

傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)土地資源配置機(jī)制推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長的同時(shí)，促使了地域空間城鎮(zhèn)配套建設(shè)、工業(yè)布局等用地剛性需求增大，在唯經(jīng)濟(jì)論影響下盲目加大建設(shè)力度，甚至部分區(qū)域超出土地資源與生態(tài)環(huán)境承載能力，直接造成生態(tài)空間、生活空間過度擠壓，區(qū)域經(jīng)濟(jì)（空間）發(fā)展差距拉大，社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系矛盾突出，區(qū)域間及其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境的關(guān)系失衡。為滿足區(qū)域用地空間布局優(yōu)化、資源環(huán)境保護(hù)、縮小區(qū)域差距等新時(shí)代要求，有效地調(diào)整傳統(tǒng)土地優(yōu)勢開發(fā)結(jié)構(gòu)功能就是亟需突破的重點(diǎn)，在進(jìn)一步明晰地域功能分工發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，加大生產(chǎn)、生活、生態(tài)在空間上的邊界管控尤為重要。圖4（c）中，基于傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)差別化分工條件，以及對當(dāng)下土地資源環(huán)境空間配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)矛盾的深刻認(rèn)識，以區(qū)域空間均衡配置、資源環(huán)境保護(hù)為理念導(dǎo)向的主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生[7]，各類主體功能在優(yōu)勢區(qū)競爭中進(jìn)一步顯化，其中：區(qū)域A、C因經(jīng)濟(jì)區(qū)域優(yōu)勢顯著和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好等條件形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)集中開發(fā)區(qū)；區(qū)域B、D因生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)優(yōu)越且長期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，土地資源開發(fā)強(qiáng)度低等原因發(fā)展為生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)；并進(jìn)一步根據(jù)資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ扰c區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢緊密相關(guān)的要素，在明晰空間邊界要求下，依據(jù)開發(fā)方式細(xì)分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)（A）、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（C）、限制開發(fā)區(qū)（B）和禁止開發(fā)區(qū)（D）。主體功能區(qū)空間邊界明晰能有效約束各空間生產(chǎn)、生活與生態(tài)保護(hù)行為，促使地區(qū)土地資源空間配置朝著更為有序且差別化的優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系更加協(xié)同，且經(jīng)濟(jì)集聚層次更為明晰，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)集聚度由中心地向四周呈遞減擴(kuò)散趨勢，土地開發(fā)（利用）強(qiáng)度和空間布局緊湊度由中心地向四周逐漸減弱，土地資源空間結(jié)構(gòu)布局趨于合理狀態(tài)。

此外，隨著社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，特別是知識經(jīng)濟(jì)與信息化時(shí)代文明時(shí)期不斷推進(jìn)，土地生長空間結(jié)構(gòu)布局將進(jìn)一步發(fā)展，必將呈現(xiàn)出另一種空間結(jié)構(gòu)更為有效布局的模式，最終達(dá)到人與自然和諧相處，資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

4 從優(yōu)勢區(qū)競爭到功能區(qū)分工協(xié)作的土地資源空間配置作用機(jī)理

由上述分析可知，從傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)開發(fā)向主體功能區(qū)協(xié)作轉(zhuǎn)變過程的特征集中表現(xiàn)為：一方面，優(yōu)勢區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地生長形式是市場配置機(jī)制導(dǎo)向下的產(chǎn)物，政府對市場的有效干預(yù)促使了傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)土地資源空間有序配置、地域功能特性顯化；另一方面，主體功能區(qū)建設(shè)理念是對傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)地域功能分工調(diào)控行為方式的衍生，是優(yōu)勢區(qū)競爭下政府主體行為直接參與的結(jié)果，相對于傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)競爭配置機(jī)制具備土地資源功能分工協(xié)作的效率比較優(yōu)勢。因此，可將從優(yōu)勢區(qū)競爭到主體功能區(qū)分工協(xié)作的土地資源空間配置行為過程描述為圖5所示的作用關(guān)系。

圖5 從優(yōu)勢區(qū)到主體功能區(qū)土地資源空間配置理論作用機(jī)理Fig.5 The theoretical mechanism of land resource spatial allocation under the idea from advantaged location to main functional areas

在中國，優(yōu)勢區(qū)有序開發(fā)與（土地）資源配置是“央地”合力的結(jié)果，即中央政府縱向干預(yù)和地方政府間橫向干預(yù)的結(jié)果。由于外部性的存在，市場并不能完全且有效地調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為對（土地）資源的合理開發(fā)與利用，過度或盲目地追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益會造成區(qū)域間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局與土地資源利用失衡且效率低下、經(jīng)濟(jì)規(guī)?？臻g與生態(tài)保護(hù)空間不匹配等矛盾與問題，其中最為突出的矛盾是土地資源空間開發(fā)失序及其要素空間配置失衡。隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)以及人類對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的反思，逐漸認(rèn)識到土地資源空間管控對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要性。為謀求資源可持續(xù)利用的最優(yōu)效益，政府在遵循現(xiàn)行制度環(huán)境下通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段引導(dǎo)傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求配置土地資源，在地域資源綜合優(yōu)勢發(fā)展區(qū)的基礎(chǔ)上，使其朝著更加有序、更為有效的土地資源空間配置方式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)土地資源空間主體功能分工協(xié)作的現(xiàn)實(shí)亟需性。

一般而言，一定地域綜合資源優(yōu)勢發(fā)展區(qū)必定具備代表區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某種特定（或核心）功能，這一特定（或核心）功能就是某一主體功能。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、人口、土地、環(huán)境等要素空間結(jié)構(gòu)布局，在高質(zhì)量發(fā)展要求特別注重土地資源空間管制的大背景下，中國提出主體功能區(qū)規(guī)劃的國土空間管制戰(zhàn)略理念，并逐步提升至國土空間管理基礎(chǔ)制度的戰(zhàn)略地位，直接影響著土地資源空間配置行為與方式。主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念是傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)地域開發(fā)功能轉(zhuǎn)型的結(jié)果，在中央管控和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求下，主體功能區(qū)發(fā)展既是在對更優(yōu)土地資源空間配置結(jié)構(gòu)、規(guī)模追求的動機(jī)下，采取的一種更為綜合、更加強(qiáng)調(diào)土地空間格局優(yōu)化配置的管理手段，又是加大土地資源空間治理、強(qiáng)調(diào)土地資源最低投入與最優(yōu)產(chǎn)出的空間高效發(fā)展的管制模式，其目的在于實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)土地資源空間配置差別化效率最優(yōu)。為達(dá)到這一目的，空間配套管制體制調(diào)整與完善就是實(shí)現(xiàn)土地資源空間結(jié)構(gòu)布局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同最優(yōu)的關(guān)鍵性保障。只有在完備空間管制體制的基礎(chǔ)上把握其管控重點(diǎn)，才能有效地促進(jìn)地域空間范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)建設(shè)與土地資源空間配置效率提升的協(xié)調(diào)與均衡。

5 主體功能區(qū)時(shí)代戰(zhàn)略理念下中國土地資源空間配置管控重點(diǎn)

中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展歷史關(guān)鍵期。推動高質(zhì)量發(fā)展勢必要保持國土空間及其經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃是具有中國特色的國土空間治理實(shí)施政策，不僅在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)著舉足輕重的現(xiàn)實(shí)作用，而且是中國政府國土資源監(jiān)管與治理能力的重要體現(xiàn)。因此，主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念下土地資源空間配置有效管控應(yīng)處理好政府與市場關(guān)系、府際縱橫關(guān)系、效率與公平關(guān)系。

5.1 厘清政府與市場關(guān)系，促進(jìn)土地資源空間用途管制水平提升

政府與市場是資源配置兩大關(guān)鍵機(jī)制，是土地資源空間管制的核心。主體功能區(qū)土地資源空間開發(fā)與利用具有外部性，存在市場失靈和政府失靈的可能性，在土地資源空間配置過程中既要發(fā)揮市場的決定性作用，也要注重政府的引導(dǎo)與監(jiān)管作用。只有厘清政府與市場在主體功能區(qū)土地資源空間配置中的作用關(guān)系，才能有效防范市場失靈、規(guī)避政府失靈，是中國國土空間管制的題中之要。

一方面，國土空間用途管制行為主體是政府，依據(jù)政府管制土地資源空間要素的權(quán)責(zé)要求，應(yīng)準(zhǔn)確把握地域空間功能分區(qū)最佳時(shí)機(jī)，發(fā)揮政府引導(dǎo)與監(jiān)管作用。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)和國土空間治理時(shí)代需求，首先，應(yīng)充分發(fā)揮空間用途管制的“管制”核心，通過行政審批、利用規(guī)劃、供應(yīng)調(diào)節(jié)、執(zhí)法監(jiān)管等手段加強(qiáng)土地資源基礎(chǔ)制度與體制革新，完善土地資源分區(qū)管控引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督—激勵(lì)機(jī)制，特別是在公共利益范疇下持續(xù)加大土地資源分區(qū)用途競爭監(jiān)管，保障空間主體功能協(xié)調(diào)有序。其次，政府對土地資源空間分區(qū)管制并非是對權(quán)利對象開發(fā)行為的完全限制，應(yīng)依據(jù)功能分區(qū)差別化建設(shè)重點(diǎn)，在規(guī)范義務(wù)要求下確保其權(quán)利行使自由。再次，這一管制方式和強(qiáng)度應(yīng)與土地資源稟賦條件、空間屬性、主體功能等要素相一致。

另一方面，主體功能區(qū)土地資源空間配置是在市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府干預(yù)方式，由于政府缺乏靈活性、信息不對稱，單一的政府調(diào)控并不能完全有效避免失靈，往往需要市場發(fā)揮各功能分區(qū)土地資源保護(hù)與開發(fā)效益最優(yōu)的決定性作用。首先，基于市場趨勢及其發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化土地資源空間利用與分區(qū)開發(fā)的市場配置行為效力和規(guī)則。其次，在滿足分區(qū)用途管制條件下，土地資源空間配置有償使用應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣等市場公開競價(jià)方式，通過市場交易形式，實(shí)現(xiàn)土地資源空間管制體系創(chuàng)新，提升土地資源空間配置效率。最后，明確主體功能區(qū)土地資源有償使用的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)權(quán)益屬性，對因政府管制行為造成的權(quán)益損失可通過生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償、發(fā)展權(quán)管制等市場交易機(jī)制加以彌補(bǔ)[8]。

5.2 協(xié)調(diào)府際縱橫關(guān)系，保障土地資源空間治理的實(shí)施成效

十八屆三中全會指出，要“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。主體功能區(qū)土地資源空間配置是中國現(xiàn)代化國土空間用途治理體系的重要內(nèi)容之一，與中央和地方關(guān)系密切。根據(jù)不同主體功能區(qū)規(guī)劃及其建設(shè)需求，重點(diǎn)在于理順中央政府與地方政府的縱向關(guān)系，同時(shí)在中央政策指導(dǎo)下不能忽視地方政府之間的橫向關(guān)系。只有理順府際縱橫關(guān)系，才能有效保障土地資源空間治理實(shí)施成效。

從央地縱向關(guān)系角度，主體功能區(qū)土地資源空間配置應(yīng)重點(diǎn)理順中央政府與地方政府的職能關(guān)系，堅(jiān)持中央與地方“事權(quán)集中、適度分權(quán)”相結(jié)合，明確中央事權(quán)、央地共同事權(quán)關(guān)系，保證央地權(quán)責(zé)分工協(xié)調(diào)。首先，主體功能區(qū)土地資源空間開發(fā)利用戰(zhàn)略、管制政策體系、法律法規(guī)制定等由中央政府統(tǒng)一作出全局性、制度性的“頂層設(shè)計(jì)”安排，并適度下放權(quán)利，對地方政府具體實(shí)施采取監(jiān)督與制衡相結(jié)合的措施[9]。其次，地方政府依據(jù)中央政府作出的安排，在不脫離中央宏觀調(diào)控或總體布局的前提下，按照適度分權(quán)原則[10]因地制宜地完善地區(qū)資源空間配置治理辦法、管制規(guī)劃等治理體系，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制需求差別化實(shí)施不同功能分區(qū)土地資源管控措施，以保障地方政府事權(quán)自由及成效。

從地方政府橫向關(guān)系角度，主體功能區(qū)土地資源空間配置的不同功能分區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式重點(diǎn)不一，地方政府作為獨(dú)立利益主體，勢必把地方利益放在首位，其橫向關(guān)系實(shí)際就是區(qū)域間利益競爭、博弈關(guān)系[11]。不同功能分區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制可能會出現(xiàn)地區(qū)競爭失序，一旦偏離政府公共屬性本質(zhì)，難免會陷入囚徒困境，導(dǎo)致地方政府行為失范，造成主體功能區(qū)土地資源空間配置行為偏離實(shí)際。因此，強(qiáng)化地方政府官員問責(zé)與懲罰機(jī)制是關(guān)鍵。通過樹立法治意識，完善行政問責(zé)法律法規(guī)體系，采取行政問責(zé)常態(tài)化，加大地方政府官員行政問責(zé)力度，實(shí)行被問責(zé)復(fù)出限制，以約束地方政府行為。同時(shí)，引導(dǎo)功能分區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)施限制開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償政策[12]，強(qiáng)化各類主體功能區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度。只有有效規(guī)制地方政府發(fā)展競爭行為，形成地方政府橫向分工協(xié)作職責(zé)體系，才能保障主體功能區(qū)土地資源空間配置整體朝著有序方向發(fā)展。

5.3 兼顧效率與公平關(guān)系，確保土地資源空間管制主體利益訴求

效率與公平是資源配置的兩大基本目標(biāo)。生產(chǎn)決定分配，那么效率直接決定資源配置行為，公平是相對效率而言。因此，二者既對立、又統(tǒng)一，其“對立”表現(xiàn)為效率不會自動實(shí)現(xiàn)公平，公平不一定提升效率；“統(tǒng)一”表現(xiàn)為效率與公平相互促進(jìn)、相互依存。主體功能區(qū)理念下土地資源空間配置目的在于避免“對立”導(dǎo)致效率損失或公平缺失，應(yīng)在遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則上堅(jiān)持效率與公平統(tǒng)一關(guān)系，才能保障主體利益基本訴求。

土地資源是稀缺的，其稀缺性要求在配置中注重合理性與有效性，有限的土地資源開發(fā)要以高效利用為前提。首先，應(yīng)把資源環(huán)境承載力作為追求效率的根本出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)不同主體功能區(qū)土地資源開發(fā)建設(shè)需求，厘清區(qū)域空間土地資源用途管制重點(diǎn)及其建設(shè)目標(biāo)。其次，從優(yōu)化空間管制基本方式和土地資源開發(fā)強(qiáng)度出發(fā)，依法賦予不同主體功能區(qū)土地資源利用主體行為人完整的土地發(fā)展權(quán)[13-14]，在市場導(dǎo)向下依據(jù)調(diào)控政策規(guī)范，最大限度進(jìn)行土地資源空間自由配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間資源配置綜合效率最優(yōu)。最后，應(yīng)重視主體功能區(qū)土地資源空間管制體系本身的效率問題，空間管制體系制定或?qū)嵤┎划?dāng)，也會損害土地資源可持續(xù)利用，造成效率損失等問題。

在追求發(fā)展和效率的同時(shí)，應(yīng)把公平擺在應(yīng)有位置，妥善處理公平問題關(guān)系到主體權(quán)益、社會穩(wěn)定，也關(guān)系到發(fā)展和效率本身。一方面，主體功能區(qū)土地資源空間配置必須堅(jiān)持公正、平等、協(xié)調(diào)等原則調(diào)控不同類型主體功能區(qū)土地資源空間開發(fā)與利用行為，在涉及公共利益空間用地資源配置過程中，充分調(diào)動公眾（權(quán)益主體）參與決策[15]，既要維護(hù)不同功能分區(qū)土地資源空間開發(fā)現(xiàn)實(shí)利益，也要兼顧后代發(fā)展及其生存用地空間需求，真正做到代內(nèi)與代際公平相統(tǒng)一。另一方面，依據(jù)不同類型主體功能區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)條件，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展空間，注重區(qū)域空間土地資源生態(tài)涵養(yǎng)與空間經(jīng)濟(jì)建設(shè)聯(lián)動，促進(jìn)土地資源在空間范圍內(nèi)的合理流動，推進(jìn)土地資源空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)增長極，確保地區(qū)整體集聚效益最優(yōu)。

6 結(jié)論

在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展要求加大國土空間用途管制的時(shí)代大背景下，本文基于土地生長概念化，從土地生長演化過程分析了土地資源優(yōu)勢區(qū)競爭到主體功能區(qū)分工協(xié)作理論規(guī)律及其作用機(jī)理，提出中國主體功能區(qū)土地資源空間配置重點(diǎn)管控關(guān)系。土地生長是社會屬性范疇的一種社會現(xiàn)象或過程，受市場推力和政府拉力共同作用，其具體形態(tài)隨著用地開發(fā)行為由無意識或弱意識向強(qiáng)意識轉(zhuǎn)變并不斷發(fā)展，包括初始狀態(tài)基礎(chǔ)擴(kuò)張、初始狀態(tài)基礎(chǔ)上更新與建設(shè)、初始狀態(tài)基礎(chǔ)之外新的擴(kuò)張與建設(shè)引致新的狀態(tài)，其生長過程可分為自發(fā)生長階段、優(yōu)勢區(qū)演進(jìn)階段和主體功能引導(dǎo)階段三大空間演化階段。優(yōu)勢區(qū)競爭到主體功能區(qū)分工協(xié)作體現(xiàn)在政府有效干預(yù)下優(yōu)勢區(qū)有序發(fā)展促使地域空間主體功能特性顯化，屬政府主體行為直接參與的結(jié)果。同時(shí)，主體功能區(qū)建設(shè)理念是對傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)地域功能分工調(diào)控行為方式的衍生，相對于傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)競爭配置機(jī)制具備土地資源功能分工協(xié)作的效率比較優(yōu)勢。新時(shí)期主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念導(dǎo)向下中國土地資源空間配置管控重點(diǎn)應(yīng)處理好政府與市場關(guān)系、協(xié)調(diào)央地縱向關(guān)系和地方政府橫向關(guān)系、兼顧效率與公平相統(tǒng)一的關(guān)系。