嘗試、破冰、擴(kuò)圍、再出發(fā)
——企業(yè)單軌制電子文件歸檔管理的回顧與展望

蔡盈芳/國家檔案局

信息技術(shù)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的深入和廣泛應(yīng)用產(chǎn)生大量電子文件，如何實(shí)現(xiàn)電子文件歸檔及電子檔案管理成為當(dāng)前檔案領(lǐng)域的重要課題。由于電子文件和電子檔案管理技術(shù)發(fā)展的限制和規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的滯后，仍有大量企業(yè)對(duì)電子文件管理采用輸出紙質(zhì)方式運(yùn)轉(zhuǎn),采用紙質(zhì)載體歸檔，使業(yè)務(wù)信息化本該有的協(xié)同效應(yīng)大打折扣。由此，出現(xiàn)了只對(duì)電子文件歸檔（單軌制）、紙質(zhì)和電子文件同時(shí)歸檔（雙軌制）、電子文件輸出紙質(zhì)文件歸檔（單軌制）之分。

1 概念的界定及問題的來源

1.1 概念的界定

討論單軌制必須首先確定其含義。與電子文件有關(guān)的單軌制，包括兩種，一是業(yè)務(wù)辦理過程中電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)的單軌制；另一種是歸檔的單軌制，即電子文件以輸出的紙質(zhì)或電子文件其中一種載體進(jìn)行歸檔。就載體來說，存在兩種單軌制，一種是以電子載體為主的單軌制，另一種是指以紙質(zhì)或是傳統(tǒng)載體其中之一為主的單軌制。與單軌制相對(duì)應(yīng)的雙軌制或多軌制，即電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞、歸檔中采用兩種或兩種以上載體，其中幾種載體均具有相同效力。為敘述方便，除非特別說明，本文主要討論電子文件歸檔的單軌制。

1.2 多種歸檔方式并存問題的由來

盡管單軌制電子文件歸檔優(yōu)勢明顯，但這種方式并沒有成為主流，且多種方式并存，其主要原因有：一是部分單位檔案工作人員囿于傳統(tǒng)的檔案管理觀念，擔(dān)心電子檔案法律效力。二是電子文件管理技術(shù)研究及推廣應(yīng)用不足，單位缺少相應(yīng)的電子檔案管理系統(tǒng)。三是現(xiàn)有規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定。如1998年版《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第十二條就規(guī)定：“采用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的單位，應(yīng)當(dāng)保存打印出的紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案?！盵1]因此，大量會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)形成的電子文件基本采用輸出紙質(zhì)文件后歸檔。2002版《電子文件歸檔與管理規(guī)范》要求：“具有永久保存價(jià)值的文本或圖形形式的電子文件，如果沒有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。歸檔時(shí)，應(yīng)同時(shí)保存文件電子版本、紙質(zhì)版本或縮微本?！盵2]《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局令第6號(hào)）第七條也規(guī)定，“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)”[3]。

2 單軌制嘗試和破冰

就從電子文件歸檔方式來說，電子化單軌制顯然具有優(yōu)勢。它有利于優(yōu)化業(yè)務(wù)信息化，有利于提高檔案工作效率，有利于降低管理成本等。企業(yè)從優(yōu)化流程、降低成本出差，從信息化實(shí)施的那一天起就嘗試單軌制電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞和歸檔。尤其是在業(yè)務(wù)領(lǐng)域，國家863/CIMS計(jì)劃，從甩圖板開始，基本實(shí)現(xiàn)了電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞的電子單軌制。在協(xié)同辦公系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件管理方面，實(shí)施電子、紙質(zhì)雙軌制歸檔，兩者具有同等效力。協(xié)同辦公系統(tǒng)電子文件雙軌制歸檔為單軌制作了有益的嘗試，為單軌制電子文件歸檔的推行積累了經(jīng)驗(yàn)和做法。在工程技術(shù)領(lǐng)域，由于大量產(chǎn)生的三維電子文件無法輸出紙質(zhì)文件，歸檔時(shí)只能采用電子單軌制，有的企業(yè)在實(shí)施CAD、PDM等系統(tǒng)時(shí)實(shí)現(xiàn)了三維電子文件的電子化單軌制歸檔，這也是對(duì)單軌制電子文件歸檔的有益嘗試。

隨著電子商務(wù)的發(fā)展，會(huì)計(jì)電子文件全流程電子化單軌制管理呼聲日益高漲。為此，2013年12月6日，財(cái)政部下發(fā)《企業(yè)會(huì)計(jì)信息化工作規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2013〕20號(hào)）。其中第四十條規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部生成的會(huì)計(jì)憑證、賬簿和輔助性會(huì)計(jì)資料，同時(shí)滿足一定條件的，可以不輸出紙面資料。第四十一條規(guī)定，企業(yè)獲得的需要外部單位或者個(gè)人證明的原始憑證和其他會(huì)計(jì)資料，滿足一定條件的，可以不輸出紙面資料[4]。這個(gè)文件的下發(fā)，使會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤﹩诬壷齐娮游募\(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞掃清了政策障礙。會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域單軌制電子文件管理對(duì)單軌制歸檔提出了迫切的需求。為此，2013年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國家檔案局組織開了電子發(fā)票及電子會(huì)計(jì)檔案綜合試點(diǎn)工作，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電子文件的單軌制歸檔。經(jīng)過一年的試點(diǎn)，打通了會(huì)計(jì)類電子文件單軌制歸檔的技術(shù)障礙，有三家中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)類電子文件的電子化單軌制歸檔，為電子文件單軌制歸檔的實(shí)施進(jìn)行了有益的嘗試，促進(jìn)單軌制電子文件歸檔社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變。

3 單軌制擴(kuò)圍

電子發(fā)票及電子會(huì)計(jì)檔案綜合試點(diǎn)工作和單軌制電子文件歸檔在企業(yè)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、降低成本等方面取得了很好的效果，這為進(jìn)一步擴(kuò)大范圍提供了動(dòng)力和依據(jù)。為適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展的需要，從2012開始，國家檔案局會(huì)同財(cái)政部著手修訂《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》，為會(huì)計(jì)電子文件的電子化單軌制歸檔提供政策依據(jù)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2015年《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》修訂完成，于2015年12月11日正式發(fā)布。修訂后的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第八條規(guī)定，滿足一定條件的，單位內(nèi)部形成的屬于歸檔范圍的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案。第九條規(guī)定，滿足《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》第八條規(guī)定條件，從外部接收的電子會(huì)計(jì)資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定的電子簽名的，可僅以電子形式歸檔保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案[5]。《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》下發(fā)，為會(huì)計(jì)類電子文件的電子單軌制歸檔提供了政策依據(jù)，得到了社會(huì)的歡迎。為了推進(jìn)單軌制電子文件歸檔的實(shí)施，2016年開始，國家檔案局開展企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)工作，遴選了33家企業(yè)開展單軌制電子文件歸檔試點(diǎn)，其中16家企業(yè)確定開展會(huì)計(jì)類或ERP系統(tǒng)單軌制電子文件歸檔試點(diǎn)，試點(diǎn)解決的信息系統(tǒng)達(dá)到30多種。單軌制電子文件歸檔實(shí)施的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大[6]。

4 新形勢下單軌制再出發(fā)

4.1 單軌制電子文件歸檔面臨的形勢、挑戰(zhàn)和機(jī)遇

隨信息技術(shù)的發(fā)展，單軌制電子文件歸檔管理既面臨著需求更加迫切的機(jī)遇，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。盡管《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》已經(jīng)允許會(huì)計(jì)類電子文件實(shí)施電子化單軌制歸檔，但大量外部接收的電子發(fā)票仍舊采用紙質(zhì)歸檔；盡管《電子文件歸檔與管理規(guī)范》已經(jīng)在2017年版本中刪除了要求輸出紙質(zhì)的歸檔要求，但單軌制電子文件歸檔的積極性并沒有當(dāng)初預(yù)想那么高，這些現(xiàn)象降低了單軌制電子文件歸檔的效果。

2017年12月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展[7]。2017年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“推動(dòng)‘互聯(lián)網(wǎng)+’深入發(fā)展、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快成長，讓企業(yè)廣泛受益、群眾普遍受惠?！盵8]2017年11月19日，《國務(wù)院關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出要“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以全面支撐制造強(qiáng)國和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)為目標(biāo)，圍繞推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，聚焦發(fā)展智能、綠色的先進(jìn)制造業(yè)”“形成實(shí)體經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)相互促進(jìn)、同步提升的良好格局，有力推動(dòng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)”[9]。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”戰(zhàn)略的實(shí)施給單軌制電子文件的歸檔帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。電子文件產(chǎn)生的環(huán)境由局域網(wǎng)變成了互聯(lián)網(wǎng)，電子文件的來源由內(nèi)部轉(zhuǎn)向內(nèi)外兼有，電子文件格式更加多樣，產(chǎn)生電子文件的系統(tǒng)也更加多樣，電子文件和電子檔案管理作用在企業(yè)中更加關(guān)鍵。與此同時(shí)，單軌制電子文件歸檔也遇上了難得的機(jī)遇，如單軌制電子文件歸檔的法律環(huán)境更加健全，單軌制電子文件歸檔社會(huì)意識(shí)更加強(qiáng)烈，電子檔案管理的軟硬件環(huán)境更加完善，電子檔案管理技術(shù)更加可行。

4.2 單軌制再出發(fā)

面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展給單軌制歸檔帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，有關(guān)部門實(shí)施單軌制電子文件歸檔的力度持續(xù)加大，并在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各項(xiàng)政策更加科學(xué)，推進(jìn)的步伐明顯加快。2018年初，國家檔案局在北京召開了電子發(fā)票應(yīng)用推廣專題座談會(huì)。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)人員出席會(huì)議。中石油、人保財(cái)險(xiǎn)、中國電信、中國南方航空、京東、蘇寧易購等電子發(fā)票應(yīng)用企業(yè)，航天信息、北京東港瑞宏科技有限公司等電子發(fā)票開具平臺(tái)企業(yè)，用友網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司、金蝶國際軟件集團(tuán)等會(huì)計(jì)軟件企業(yè)，阿里巴巴集團(tuán)、螞蟻金服、深圳騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司等電子發(fā)票服務(wù)企業(yè)，檔案軟件企業(yè)東軟公司等共16家企業(yè)的近50位代表參加會(huì)議。參會(huì)企業(yè)對(duì)電子發(fā)票的應(yīng)用推廣提出了建議，認(rèn)為應(yīng)加大電子發(fā)票應(yīng)用的推廣力度；要探索數(shù)據(jù)互通、管控有序的長效機(jī)制；加快電子發(fā)票相關(guān)管理政策的出臺(tái)，建立電子發(fā)票使用安全規(guī)范，完善電子發(fā)票應(yīng)用配套環(huán)境等[10]。2018年7月24日，國家檔案局聯(lián)合海關(guān)總署、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布2018年第100號(hào)公告，提出“企業(yè)、單位滿足《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（中華人民共和國財(cái)政部國家檔案局令第79號(hào)）第八條、第九條所列條件的，可以電子《海關(guān)專用繳款書》為依據(jù)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理并歸檔保管；不滿足第八條、第九條所列條件的，應(yīng)以電子《海關(guān)專用繳款書》數(shù)據(jù)流文件為依據(jù)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，并對(duì)電子《海關(guān)專用繳款書》進(jìn)行歸檔，同時(shí)自行打印版式文件進(jìn)行歸檔。歸檔時(shí)，應(yīng)建立紙質(zhì)文檔與對(duì)應(yīng)的電子文件的關(guān)聯(lián)關(guān)系”[11]。2018年12月12日至13日，國家檔案局在北京召開企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理第一批試點(diǎn)單位的試點(diǎn)工作中期檢查會(huì)暨第二批試點(diǎn)單位的試點(diǎn)方案評(píng)審會(huì)。國家檔案局計(jì)劃遴選若干企業(yè)作為第二批試點(diǎn)單位，開展電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)，試點(diǎn)的重點(diǎn)是會(huì)計(jì)電子文件的單軌制歸檔和電子發(fā)票（包括其他票據(jù)）的單軌制歸檔。

與時(shí)同時(shí)，由國家檔案局、國家發(fā)展改革委2016年開始的電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)，截至2018年底，已有13家試點(diǎn)單位通過了驗(yàn)收，解決了PDM、ERP、CAPP、會(huì)計(jì)核算等16種系統(tǒng)的電子文件歸檔難題，實(shí)現(xiàn)了單軌制電子文件歸檔，并形成了一批內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這些成果后續(xù)將發(fā)揮其典型示范作用，引導(dǎo)企業(yè)更大范圍和更多系統(tǒng)形成的電子文件電子單軌制歸檔[12]。

2019年初，國家檔案局、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合開展電子發(fā)票電子化報(bào)銷、入賬、歸檔管理試點(diǎn)工作，遴選了中國南方航空集團(tuán)有限公司、中國電信集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)廣東火電工程有限公司、中鐵聯(lián)合國際集裝箱有限公司、中車互聯(lián)運(yùn)力科技有限公司、深圳薩摩耶互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)有限公司6家企業(yè)開展電子發(fā)票電子化報(bào)銷、入賬、歸檔管理試點(diǎn)。試點(diǎn)工作主要包括以下兩個(gè)方面：一是開展電子發(fā)票電子化報(bào)銷入賬試點(diǎn)，過程符合《企業(yè)會(huì)計(jì)信息化工作規(guī)范》有關(guān)要求；二是開展電子發(fā)票電子化歸檔試點(diǎn)，即在沒有電子檔案管理系統(tǒng)的情況下，檔案部門或檔案人員直接從會(huì)計(jì)核算部門或會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)接收電子發(fā)票，并僅以電子形式歸檔，歸檔存儲(chǔ)格式符合要求，歸檔過程中電子發(fā)票真實(shí)性、完整性、可用性、安全性有保障[13]。試點(diǎn)的主要目的是使中小企業(yè)電子發(fā)票不再打印出紙質(zhì)發(fā)票，電子發(fā)票歸檔便利化，降低中小企業(yè)接受、使用、歸檔電子發(fā)票的成本，促進(jìn)電子發(fā)票的推廣應(yīng)用。