在線政務服務平臺電子文件歸檔管理對策研究

宋 華/浙江省委辦公廳（省檔案局）檔案信息化處

隨著大網(wǎng)絡、大平臺、大數(shù)據(jù)的應用，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在推進各級政府“放管服”改革、促進政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于全國互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺檢查情況的通報》，截至2017年8月，29個?。ㄊ小^(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團建成了一體化互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺。2018年國務院《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設(shè)的指導意見》（下簡稱“《指導意見》”）強調(diào)加快建設(shè)全國一體化在線政務服務平臺，從“線下跑”向“網(wǎng)上辦”、從“分頭辦”向“協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變，全面推進“一網(wǎng)通辦”，為優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)和群眾辦事、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力、建設(shè)人民滿意的服務型政府提供有力支撐。今年4月，李克強總理簽署國務院716號令《國務院關(guān)于在線政務服務的若干規(guī)定》（下簡稱“716號令”），首次明確“政務服務機構(gòu)應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交”，促使各級部門在履職政務服務過程中由過去紙質(zhì)文件收集歸檔模式向電子文件運行歸檔模式轉(zhuǎn)變。由此，電子文件全流程運行、歸檔與長期保存管理成為政務服務環(huán)境下的重要任務。從政府治理層面看，電子文件是政府業(yè)務過程和依法行政的原始記錄，是數(shù)字時代維護政府公信力和提高決策能力的基石，電子文件歸檔具有重要的政治意義與法治意義；從記憶留存層面看，電子文件是當代中國社會記憶建構(gòu)不可或缺的重要載體，是“數(shù)字中國”經(jīng)濟、政治建設(shè)與社會文明建設(shè)的有力見證，加強電子政務環(huán)境下電子文件歸檔和長久保存具有長遠國家記憶功能。

1 政務服務電子文件界定與歸檔管理實踐

1.1 政務服務電子文件界定

中辦、國辦《電子文件管理暫行辦法》將“電子文件”定義為“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務過程中，通過計算機等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄”。716號令將“電子檔案”定義為“具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件”；“電子證照”定義為“由計算機等電子設(shè)備形成、傳輸和存儲的證件、執(zhí)照等電子文件”。

國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》規(guī)定“政務信息資源”是指“政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源”。由此可見，在一體化政務服務平臺上電子文件、政務信息資源是同義概念，兩者內(nèi)涵與外延都基本一致。而在實際工作中，對電子文件認識仍存在分歧，如各政務辦理部門普遍將其視同政務信息，文秘部門視為具備版式的電子公文，信息化部門將其視同為電子數(shù)據(jù)，檔案部門則以電子檔案概念推定電子文件。

根據(jù)716號令、《指導意見》與《政務信息資源共享管理暫行辦法》等政策梳理，政務服務電子文件可分為國家基礎(chǔ)信息類、主題信息類、部門信息類三類：

第一類為國家基礎(chǔ)信息類電子文件，即為了政務部門履行職責的共同需要，通過平臺上集中建設(shè)，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理、及時更新，在政務部門間實現(xiàn)無條件共享的電子文件，包括國家人口基礎(chǔ)信息資源、法人單位基礎(chǔ)信息資源、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息資源、社會信用基礎(chǔ)信息資源、電子證照基礎(chǔ)信息資源等。國家政務服務平臺基于自然人、法人等基礎(chǔ)信息，建設(shè)全國統(tǒng)一身份認證系統(tǒng)，實現(xiàn)各政務服務平臺一次認證、全網(wǎng)通辦?；诨A(chǔ)信息的電子印章、電子簽名的電子材料具有法律效力，電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力。因此，人口、法人、信用、電子證照基礎(chǔ)信息是非常重要的具有憑證、查考并長期保存的電子文件。

第二類為主題信息類電子文件，即圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的同一主題領(lǐng)域，由多個部門辦理政務服務事項形成的電子文件。主題領(lǐng)域包括健康保障、社會保障、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、價格監(jiān)管、信用體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)治理、生態(tài)環(huán)保等政務服務領(lǐng)域。政務服務事項分為行政權(quán)力事項和公共服務事項。當前，全國政務服務網(wǎng)平臺有教育、醫(yī)療、住房、社保、公共法律服務等相關(guān)公共服務事項的實施清單及辦事指南，并依據(jù)指南規(guī)范程序辦理過程形成的電子文檔材料?！皺n案查閱服務”與“異地查檔、跨館服務”被列入2019年浙江省“一證通辦”公共服務民生事項清單。行政權(quán)力事項電子文件主要包括各政務部門行政權(quán)力事項清單、辦事指南，以及政務權(quán)力事項在線辦理的申請、受理、審查、決定、證照制作、決定公開等全流程形成的電子文檔材料。涉及多部門的政務服務事項如企業(yè)開辦、投資項目審批、工程建設(shè)項目審批、不動產(chǎn)登記等在辦理中積極推進多證合一、多圖聯(lián)審、多規(guī)合一、告知承諾、容缺受理、聯(lián)審聯(lián)辦，事項辦理文檔材料也相應精簡，在線“一窗”提交電子材料，同時采用共享電子證照或部門提供數(shù)據(jù)材料。

第三類為部門政務信息類電子文件，包括政務部門信息公開報告、權(quán)力清單、責任清單、規(guī)劃計劃、財政審計、開放數(shù)據(jù)。在政務服務平臺上國家綜合檔案館提供開放檔案信息可屬第三類。

1.2 電子文件歸檔管理的探索與實踐

2018年5月，中辦、國辦《關(guān)于深入推進審批服務便民化的指導意見》向全國推廣江蘇“不見面審批”、浙江“最多跑一次”、湖北省武漢市“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”、天津市濱海新區(qū)“一枚印章管審批”、廣東省佛山市“一門式、一網(wǎng)式”的經(jīng)驗做法，要求各級政府部門加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)力度，圍繞直接面向企業(yè)和群眾、依申請辦理的行政審批和公共服務事項網(wǎng)上辦理。據(jù)統(tǒng)計，2017年底江蘇省65個省直部門和所有市縣級政務服務中心共網(wǎng)上辦理事項185萬件。當前，浙江省政務服務網(wǎng)已形成居民身份證、戶口簿、工商營業(yè)執(zhí)照、不動產(chǎn)權(quán)證等47種電子證照庫，完成全省行政事項網(wǎng)上“一站式”辦理累計1.6億件。貴州、上海、福建、江西、山東、廣東等省市級政府網(wǎng)上政務服務能力也處于前列，原來行政審批及公共服務過程以紙質(zhì)文件為主、或紙質(zhì)文件與電子文件并行的雙軌制模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向以電子形式為主的單軌制運行模式。

從電子文件基本屬性分析，政務服務電子文件同樣具有來源廣泛、業(yè)務伴生、系統(tǒng)依賴、形式多樣等特征，這給在線政務服務平臺上的電子文件真實、完整、可用、安全性的保障以及歸檔電子文件的長期保存帶來了巨大挑戰(zhàn)?！峨娮游募w檔與電子檔案管理規(guī)范》、《電子檔案移交與接收辦法》、《機關(guān)檔案管理規(guī)定》（國家檔案局13號令）、《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局14號令）等都提出了電子文件歸檔單軌制規(guī)范要求。

2018年上海市上線運行“一網(wǎng)通辦”政務服務平臺后，制訂出臺了《上海市“一網(wǎng)通辦”電子檔案管理暫行辦法》，來規(guī)范政務服務電子文件歸檔與電子檔案管理；吉林省制訂了《政務服務網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范》，山東、河南、廣東等省紛紛啟動在線政務服務平臺行政權(quán)力事項電子化歸檔平臺建設(shè)，福建省開展了電子證照管理標準規(guī)范研究制訂與組織實施，寧波市開展政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔國家檔案局試點工作，政府網(wǎng)站的政務發(fā)布信息與公共服務信息網(wǎng)頁實施單套制歸檔。多地將檔案公共服務納入“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)上政務服務范疇，上海檔案部門民生檔案“全市通辦”系統(tǒng)整體接入“一網(wǎng)通辦”平臺，部署實施“一網(wǎng)通辦”民生檔案查詢?yōu)榱悴牧咸峤坏墓卜帐马?。浙江檔案服務網(wǎng)全面接入政務服務網(wǎng)，統(tǒng)一認證，一網(wǎng)辦理查檔出證。

浙江政務服務網(wǎng)自2014年上線運行以來，相繼制訂出臺《浙江政務服務網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》、《浙江政務服務網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范》，制定并發(fā)布省地方標準《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范第3部分：浙江政務服務網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范》，建成并上線運行政務服務網(wǎng)電子文件歸檔系統(tǒng)與電子檔案管理統(tǒng)一平臺，完成2017、2018年度全省各級政務部門行政權(quán)力事項文件材料的歸檔范圍和保管期限的梳理審核，41家省級單位九大類行政權(quán)力共700多項事項文件材料歸檔范圍與保管期限進行政務服務網(wǎng)網(wǎng)上配置，事項辦結(jié)并單軌制歸檔的電子檔案近90萬件，全省已歸檔形成行政權(quán)力事項電子檔案共計355萬件。行業(yè)標準《政務服務事項電子文件歸檔規(guī)范》已經(jīng)形成送審稿，正在抓緊修改完善中。

各地政務服務平臺電子文件歸檔管理的探索實踐，不僅將政務服務辦理成果以電子形式記錄、固化下來，更有助于倒逼各政務部門政務服務電子化全流程管理，提升行政辦事效率，推動信息共享和業(yè)務協(xié)同，真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾和企業(yè)少跑腿”的政府治理理念。

2 電子政務環(huán)境下電子文件歸檔管理存在的主要問題

2.1 以各地分散性探索為主，頂層設(shè)計不足

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”全國一體化在線政務服務平臺建設(shè)快速發(fā)展，大量電子文件形成，電子文件歸檔管理整體推進滯后，國家對于電子文件歸檔管理總體控制力不強?！秶鴦赵宏P(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》、《國務院關(guān)于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》等政策文件都未提及“電子文件歸檔”，新出臺716號令首次明確“政務服務機構(gòu)應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交”，當前還沒相配套的國家政務服務電子文件歸檔管理規(guī)范及行業(yè)技術(shù)標準。在浙江政務服務網(wǎng)運行中，有些“最多跑一次”事項的辦理實現(xiàn)了電子文件網(wǎng)上申請、一次辦結(jié)，但是辦結(jié)后歸檔按照國家行業(yè)主管部門規(guī)定如《安全監(jiān)管監(jiān)察部門許可證檔案管理辦法》《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》《環(huán)境保護檔案管理辦法》等要求紙質(zhì)文件原件歸檔，嚴重阻礙在線全流程辦理并電子文件歸檔的單軌制推進。面對電子文件管理這一歷史性挑戰(zhàn)，需要有國家電子文件管理頂層設(shè)計規(guī)劃與統(tǒng)一政策。

2.2 電子文件管理機制割裂，分工協(xié)調(diào)不清

電子文件從形成、辦理到歸檔、保存、開發(fā)利用的整個生命周期，可以劃分為文件形成和歸檔保存兩個階段，前一階段由辦理業(yè)務部門負責，后一階段由檔案部門管理。政務機構(gòu)在這兩個階段的管理工作因缺乏有效的銜接與協(xié)同機制，致使前端業(yè)務系統(tǒng)功能因職責界定不清而無法滿足后端文件長期保存的管理需求，這就導致電子文件質(zhì)量先天不足，難以滿足后期歸檔保存的要求。我國文件管理政出多門，無論是在文件形成的前端，還是在檔案管理的后端都面臨著多部門的監(jiān)管——前端有多個行業(yè)主管部門，后端檔案行政體系內(nèi)部也因條塊分割、多頭交叉領(lǐng)導而易使文檔管理產(chǎn)生分歧，在標準使用上難以達成統(tǒng)一，給電子文件歸檔及長期保存與利用系統(tǒng)的“四性”保障帶來極大的難題。在政府“一網(wǎng)通辦”、門戶網(wǎng)站、移動終端等政務服務平臺上形成、傳輸、保存的電子文件，信息化部門一般只進行電子數(shù)據(jù)系統(tǒng)備份，未采用專門措施對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫與非結(jié)構(gòu)化電子郵件、多媒體文件、網(wǎng)頁文件等類型電子文件及其對應文件元數(shù)據(jù)進行有序整理、固化并保存，這就很可能導致系統(tǒng)平臺在升級換代時歷史數(shù)據(jù)的散失。

2.3 電子文件的證據(jù)效力仍存在技術(shù)瓶頸

基于證據(jù)的政府治理是現(xiàn)代行政的重要特點，政府必須主動提供充分的證據(jù)向公民證明其一切職責、權(quán)力、決策與活動的合法性、正當性與公平性。電子文件的證據(jù)效力隨著政策健全得到較大改善，但是由于電子文件管理系統(tǒng)功能不完善，電子文件缺乏真實性、完整性、可用性和安全性保障，就無法獨立發(fā)揮電子文件的證據(jù)效力。目前政務服務平臺上各政務部門業(yè)務系統(tǒng)中形成的文書、證照類電子文件大都缺乏簽名簽章、版式等憑證保障，辦理過程專業(yè)類電子文件在流轉(zhuǎn)、交換、共享過程中因標準不一都難以集中完整在線歸檔，導致許多政務部門還是實施歸檔雙套制，電子歸檔一套，要求紙質(zhì)并簽字蓋章歸檔一套，甚至有些部門認為電子、紙質(zhì)文件版式不一致，再將紙質(zhì)文件數(shù)字化掃描后保存實現(xiàn)網(wǎng)上利用。技術(shù)保障問題沒解決，重要且具有長期保存價值的電子文件的雙套制歸檔保存模式還是普遍存在，并成為全流程在線辦理業(yè)務推進過程中亟需突破的瓶頸。

3 政務服務平臺上電子文件歸檔管理的對策

3.1 加強頂層設(shè)計與法規(guī)政策研究制訂

全國一體化政務服務平臺建設(shè)是以信息技術(shù)手段對政府管理模式和傳統(tǒng)業(yè)務流程的一種“重塑”，這項復雜的系統(tǒng)工程必然要求對網(wǎng)絡、軟件、應用、信息做一個整體的、系列的規(guī)劃設(shè)計，在規(guī)劃中應將電子文件管理納入設(shè)計要素之列，提高電子文件管理流程在政務機構(gòu)開展職能活動的融合發(fā)展。目前學界著力開展研究，以推動政務信息資源歸檔與管理納入國家信息治理任務框架之內(nèi)，為政務電子文件管理提供理論和政策頂層設(shè)計支持。要根據(jù)716號令及時調(diào)整、完善相關(guān)的國家電子文件管理政策法規(guī)，推動一批專業(yè)類電子文件管理標準、規(guī)范的制修訂與實施，特別是應根據(jù)《國家基本專業(yè)檔案目錄》范疇制訂在線政務服務電子文件歸檔與電子檔案管理辦法，如公安人口戶籍、民政婚姻登記、養(yǎng)老醫(yī)療失業(yè)工傷生育等社會保險、企業(yè)注冊登記等與群眾、企業(yè)利益密切相關(guān)的專業(yè)類電子文件歸檔與電子檔案管理辦法，全面推進政務服務平臺電子文件歸檔工作實施。要從法律與技術(shù)兩個層面加強電子文件單軌制管理的憑證效力研究，開展一批電子文件歸檔與電子檔案長期保存國家試點攻關(guān)項目的推廣實施。

3.2 建立相關(guān)部門分工協(xié)作、聯(lián)動共治的機制

在政務服務電子文件歸檔與長期保存過程中，如何應對各類政務服務業(yè)務事項辦理對一體化政務服務平臺的依賴，應對電子證照、信息記錄等格式的多樣性需求、應對日漸增多的信息冗余與動態(tài)云存儲、應對紙質(zhì)文件數(shù)據(jù)化利用中涌現(xiàn)的各種問題，僅憑單一機構(gòu)、單個部門管理遠遠不夠。這需要政務業(yè)務部門、大數(shù)據(jù)機構(gòu)、檔案機構(gòu)、系統(tǒng)平臺開發(fā)商、云服務機構(gòu)乃至法律機構(gòu)的協(xié)同合作，建立相關(guān)部門聯(lián)動共治機制。建立電子文件歸檔管理按照“誰形成，誰負責”、“誰辦理，誰負責”的原則落實歸檔責任部門并做好電子文件整理歸檔與移交電子檔案工作。各地大數(shù)據(jù)機構(gòu)負責一體化政務服務平臺的建設(shè)應用及管理，包括政務服務事項辦理過程中電子文件的數(shù)據(jù)庫存儲、傳輸、交換，以及電子證照與政務部門可信電子材料的歸集與共享，應做好平臺文件、檔案統(tǒng)一技術(shù)標準的銜接，數(shù)據(jù)記錄歸檔的交換接口，為電子文件歸檔提供真實性、可靠性保障。

各地檔案行政管理部門要在國家相關(guān)政策指導下，制定本地政務服務電子文件歸檔接收實施規(guī)范，并做好監(jiān)管工作；國家綜合檔案館作為接收、保管具有永久保存價值的政府信息記錄的法定機構(gòu)，應在聯(lián)動機制中承擔接收電子檔案并長久保存基地建設(shè)的重要任務，重點解決接收電子檔案長期保存平臺功能設(shè)計開發(fā)、接收政務服務電子文件的分類管理、長期存儲格式、電子出證利用等專業(yè)性、技術(shù)性問題，與信息技術(shù)公司、大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)公司、云服務提供商進行交流與合作，制定政務服務電子文件歸檔與長期保存的科學、合理、安全的實施策略。

3.3 加快電子文件歸檔系統(tǒng)與電子檔案管理平臺建設(shè)

全國一體化政務服務平臺的關(guān)鍵是業(yè)務流程數(shù)字化再造，即通過制度規(guī)程與系統(tǒng)功能加強政務部門之間、政務服務各異構(gòu)業(yè)務系統(tǒng)之間的兼并融通，推動智能化終端、政務云、大數(shù)據(jù)分析等數(shù)字技術(shù)的廣泛應用，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)代替人“跑”、線上“跑”取代線下“跑”的目的，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)決策、管理和服務的全新政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)文件歸檔管理是政務服務事項辦理數(shù)字化的最后一公里，打通全流程“數(shù)據(jù)”跑，就要將電子文件歸檔管理系統(tǒng)納入一體化政務服務平臺建設(shè)總體規(guī)劃，同步建設(shè)與政務服務業(yè)務標準一致、全流程功能完善、文件元數(shù)據(jù)規(guī)范完整的歸檔管理系統(tǒng)，并同步運用國家統(tǒng)一的身份認證、電子簽名、電子印章、大數(shù)據(jù)分析挖掘與數(shù)據(jù)安全備份恢復等技術(shù)，方能確保政務服務電子文件歸檔真實、完整、可靠與安全，以及歸檔政務服務電子文件的可取、可信、可控與可查閱利用，實現(xiàn)政務電子文件歸檔及電子檔案管理“時時在線”。

國家綜合檔案館按照檔案法律法規(guī)規(guī)定負責接收并保存管理本地區(qū)各政務部門形成的具有長期和永久保存價值的電子檔案。電子檔案長期保存管理平臺要與歸檔管理系統(tǒng)同步建設(shè)、有機銜接；做好電子檔案移交、接收數(shù)據(jù)接口，采取數(shù)據(jù)長期保存格式規(guī)范與數(shù)據(jù)安全管理策略；完善電子檔案接收、整理、保存、查檔、鑒定、開放發(fā)布等全流程管理功能；運用統(tǒng)一身份認證互認共享技術(shù)與電子簽章技術(shù)實現(xiàn)在線電子檔案查檔出證。