北洋政府對渤海領海權(quán)爭端的應對
——以中日漁業(yè)糾紛為中心

柴鵬輝

渤海，古稱渤澥、勃海、滄海，自古以來就是中國的內(nèi)海?！妒酚洝じ咦姹炯o》云 ：“夫齊東有瑯邪、即墨之饒……北有勃海之利?！?1)(漢)司馬遷 ：《史記》第2冊，中華書局1959年版，第383-384頁?！端?jīng)注》載 ：“昆侖墟在西北……河水出其東北陬，屈從其東南流，入渤海?！?2)(北魏)酈道元 ：《山海經(jīng)》，浙江古籍出版社2001年版，第1-3頁?！冻鯇W記》載 ：“按東海之別有渤澥，故東海共稱渤海，又通謂之滄海?！?3)(唐)徐堅等著 ：《初學記》上冊，中華書局1962年版，第115-116頁。明清時期，渤海之名已經(jīng)通行。然而近代以后，日本竟稱依照國際法，渤海沿岸三海里以外皆為公海，否認整個渤海為中國領海，并以此為借口，不斷侵犯中國渤海領海權(quán)。隨著中日渤海領海權(quán)爭端日多，中國對現(xiàn)代海權(quán)理論的認識也不斷深化，逐漸樹立起現(xiàn)代渤海領海觀，并駁斥日本所謂渤海領海距岸三海里之說。中國還以外交交涉、武力護衛(wèi)等方式，維護渤海領海權(quán)，但未能阻止日方的侵權(quán)行徑。學界關(guān)于近代中外領海糾紛已有不少研究成果，其中涉及中日渤海爭端的研究較少，已有成果多在論述整個中國領海問題時，部分篇幅兼及渤海問題，(4)論著中涉及渤海領海權(quán)的有劉利民 ：《簡論民國時期的領海制度建設問題——以領海劃界問題為中心》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2008年第1期；謝小琴 ：《民國早期日本對中國沿海侵漁及其影響——以1924年日船越界捕魚案為中心》，《黑龍江史志》2010年第15期；劉利民 ：《日本越界侵漁與民國北京政府的應對(1924-1927)》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2013年第3期；劉利民 ：《清末社會維護領海漁業(yè)權(quán)活動考察》，《晉陽學刊》2015年第4期；陸燁 ：《海界委員會與民初海權(quán)意識》，《史林》2014年第6期；陳禎祥 ：《海軍海道測量局的成立及其初期發(fā)展(1912-1929)》，《政大史粹》2016年第29期；陳禎祥 ：《許繼祥與中國海政事務之經(jīng)營(1921-1927)》，《政大史粹》2017年第31期；陸燁 ：《海界委員會與民初海權(quán)意識》，《史林》2014年第6期；郭淵 ：《民國時期政府對領海制度的討論及對海洋權(quán)益的維護》，《社會科學輯刊》2017年第6期；劉利民 ：《民國北京政府海界劃分問題考察——以海界委員會為中心》，《安徽史學》2018年第5期等。且研究尚不深入。“漁權(quán)即海權(quán)”，一國領海之內(nèi)，該國人民享有捕魚之權(quán)，他國人不得捕撈，侵犯漁業(yè)權(quán)即侵犯領海權(quán)。本文擬以中日渤海漁業(yè)糾紛為中心，考察北洋政府對中日渤海領海權(quán)爭端的應對。

一、渤海領海權(quán)爭端之緣起

1905年9月，日俄簽訂《樸茨茅斯和約》，日本取代俄國，攫取了旅大地區(qū)的各項權(quán)益，并在該地設立關(guān)東州都督府，實行殖民統(tǒng)治。日本漁民在其官權(quán)庇護下，漸次移居大連南端的老虎灘，設立水產(chǎn)機構(gòu)，(5)[日]籐岡啟著，吳自強譯 ：《滿蒙經(jīng)濟大觀》，孫燕京、張巖主編 ：《民國史料叢刊續(xù)編》第435冊，大象出版社2012年版，第198頁。并越過旅大附屬水域，闖入渤海海域，制造事端，屢屢侵犯中國漁業(yè)權(quán)。由此，中日因漁業(yè)糾紛，引發(fā)了渤海領海權(quán)爭端。

在中日交涉中，日方援引國際法，認為領?！爱斠酝顺睍r離岸三英里為斷，其余海洋，除特定條約限制外，便悉為公?！?，各國得自由行動。日本法學界人士也聲稱，依照國際法所定三海里原則，渤海灣絕非中國領海。(6)《東三省中日交涉近聞》，《東方雜志》1910年第6期，第133頁。日本駐華公使還照會清政府外務部，“指渤海灣為公海，如不公，請交海牙平和會公斷”(7)《渤海灣日人越界捕魚東督錫良派軍艦禁阻》，《時報》1910年5月21日，第3版。。日本以片面之詞，將國際法中關(guān)于普通海岸領海三海里原則適用于海灣，強指渤海為公海，如此，日人便可在渤海沿岸三海里以外自由行事。

日本強指渤海為公海，決不僅僅為了攫取渤海的漁業(yè)資源，還有其他目的。日本曾在渤海運輸軍火，而中日之“爭點在日輪果屬私運軍火，及寄泊果在我領海與否”(8)《論外部宜力爭大津丸案》，《申報》1908年3月11日，第2版。，若依照日方言論，渤海為公海，其在渤海私運違禁品將不再受限制。日人還借口渤海行動自由，在山東膠州一帶島嶼間來往，私行調(diào)查，勘測繪圖。(9)《大東沙第二將出現(xiàn)》，《申報》1911年1月18日，后幅第1版。渤海毗連奉天、直隸、山東，日本強指渤海為公海，也有海陸并進，控制中國北方的意圖。時論曾指出 ：“日本欲擴張陸上侵略，非兼擴張海上侵略不可，欲在渤海灣海面上侵略，非得我國承認條約不可，欲得我國承認條約，非先釀起紛議不可，欲在渤海灣海面上釀起紛議，非以國際法為口實不可。故日本主張適用國際法者，特為擴展?jié)O業(yè)區(qū)域及海上侵略張本?！?10)《渤海灣與國際法》，《廣益叢報》第244期，1910年，第1頁。顯然，日本強指渤海為公海，是為了攫取更多的利益。

對中國而言，渤海領海權(quán)“關(guān)系沿海岸人民之生活，及國家之富源”，于民生利權(quán)關(guān)系至巨，日本窺伺渤海漁業(yè)，是“奪我沿海人民之生計，而損我國家之主權(quán)”。(11)《論渤海灣漁業(yè)權(quán)》，《外交部》第10卷第17期，1910年，第2頁。若承認渤海沿岸三海里以外為公海，喪失的不僅是漁業(yè)權(quán)，中國在渤海的稅務、緝私、海防等權(quán)益亦將喪失。何況日本的野心絕不僅在渤海，“若渤海一失，則豈惟直隸、奉天，入于虎口，而山東、河南，亦非我所有，長江各省，又豈能安居無恙乎！”(12)《論收回旅大亟宜準備(續(xù))》，《申報》1911年3月4日，第3版。因此，渤海領海權(quán)與中國關(guān)系甚大，如若為公海，不但海上利權(quán)、國權(quán)盡失，陸上安全亦會受到威脅。

基于上述原因，清政府萬難認同日本的觀點，堅持渤海為中國領海，不容他國侵犯，但所持反駁之詞，只以渤海在行政上一直由中國管轄，從慣習上為中國領有，對于日本所提三海里之說，一時竟難以直接反駁。外務部在倉促應對時，要求交涉司了解國際海權(quán)約章及各國領海糾紛實例，以為抗辯之根據(jù)。(13)《渤海領海權(quán)之抗議》，《申報》1910年6月8日，第5版。對于渤海海域?qū)崨r，中國也缺乏準確信息，認為“我國之渤海灣，自山東省之欽島至遼東半島之岬端，其距離僅八九里?！?14)《論渤海灣漁業(yè)權(quán)》，《外交報》第10卷第17期，1910年，第3頁。顯然，清政府對于國際海權(quán)法知之甚少，又不能掌握精確的渤海地理信息，不具備現(xiàn)代海洋理念，在中日交涉中，僅以歷史慣習為依據(jù)，缺乏足夠的說服力。事實上，日本侵犯渤海領海權(quán)之前，各國從未有過渤海不屬于中國領海之言論，因之當日本曲指渤海為公海時，北洋政府一時間應對乏據(jù)。因此，國際法對領海有何種規(guī)定，各國是如何解決領海糾紛的，如何運用國際法和各國已有實例證明渤海為中國領海，就成為中方應對中日渤海爭端的當務之急。然而，此一系列問題，清政府尚未及深入了解，即告滅亡。

民國成立后，北洋政府試圖劃定領海、公海界線，以利于解決海洋糾紛。1912年7月，海軍部致函外交部稱 ：“領海問題，海軍部只能照已定界線，盡保護之責，至界線如何定限，仍應由貴部與各國議定?！?15)《勘定領海界線參以羅貞意原函所陳條例以備參考由》(1912年7月10日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-002。同年，農(nóng)林部擬編訂漁業(yè)法令，認為制訂漁業(yè)專章，需先明確領海界限，各國通例以三海里為界，中國是否仿照還需研究。但無論是否仿照，務必先定明律令，辦事才有標準。一旦漁業(yè)法制訂，即有了治本之法，他日再遇交涉，便有根據(jù)。(16)《維護本國漁業(yè)方法》(1912年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-02-005。此時，北洋政府已開始研究國際法中關(guān)于領海的規(guī)定，并試圖制訂法令，劃定中國領海，作為將來解決領海沖突的根本依據(jù)。然而1913年底，北洋政府頒布的《公海漁業(yè)獎勵條例》并未就公海作出界定，也未說明公海界線。1914年一次大戰(zhàn)爆發(fā)后，中國政府一度宣布局外中立，禁止交戰(zhàn)國戰(zhàn)艦在中國領海停泊與交戰(zhàn)，但究竟何為中國領海，何為公海，政府仍然沒有提出明確界線。時人指出 ：“大總統(tǒng)宣布中立條規(guī)，屢言中國領海，執(zhí)民國之文武官吏而問之曰，所謂領海者，與公海為若何之界限乎，吾知其瞠目而不能答者相望也?！?17)《說領海》，《時報》1914年8月18日，第3版。顯然，不劃定公海、領海范圍，即使頒布相關(guān)法規(guī)政策，也因缺乏標準，勢難執(zhí)行。

事實上，公海、領海界線未能劃定，更使得北洋政府在應對日人侵入渤海捕魚的交涉中，立論無據(jù)，空言渤海屬于中國領海，而日本總是強詞辯解，稱日人漁船所到之處為公海，種種敷衍，致交涉無果。1917年6月2日，直隸交涉員就日船屢在榆島一帶海面捕魚致函日領事，請其轉(zhuǎn)函關(guān)東都督府戒飭日本漁民勿在渤海捕魚，以重海權(quán)。(18)《照錄致日總領事函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，“中央研究院”近代史研究所，1995年，第26頁。7月3日，日領事回復稱 ：“該船等果在貴國領海內(nèi)捕魚，或在領海外，即公海捕魚，其事實屬不明。”(19)《照錄日領來函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，第28頁。類此情形，均因日領事否認日人渤海捕魚地點屬于中國領海，并故意拖延答復，以致交涉無果。

二、北洋政府對渤海領海權(quán)的認知

1918年，日人在渤海大沽口一帶捕魚售賣，海關(guān)稅務司就日人此舉是否屬非法行為，向外交部質(zhì)疑稱 ：“根本解決此案之點，系在日本人或別國洋人，可否在直隸海灣撈魚……所謂本國領海，則只準本國人捕魚，直隸海灣是否可以定為領海之處，本稅司未敢擅斷?！?20)《日本漁船在大沽口出入售魚事》(1918年1月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-003。引文中“直隸海灣”，即渤海灣，因渤海灣部分沿岸為直隸轄境，故有直隸灣、直隸海灣之稱。文獻中常有渤海灣、直隸灣、直隸海灣混稱現(xiàn)象。1929年1月16日，中國國民黨中央執(zhí)行委員政治會議議決，將直隸灣改稱渤海灣，直隸海峽改稱渤海海峽。對此，外交部明確稱 ：“本部查直隸海灣沿岸，皆中國領土，系屬中國內(nèi)海，其為中國領海無疑”，并給出理由 ：“若內(nèi)海，則超出六海里以上，仍得為一國領海，尤為今日國際法之常例?！蓖饨徊坑至信e中外文獻，指出英國海圖官局所著之《中國海方向書》及中國人所著《中國漁業(yè)史》，均詳述過中國漁界，而“漁界所在即海域之標識”。(21)《日本漁船在大沽口出入售魚事未便稍示退讓咨復核辦由》(1918年1月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-069-05-004。顯然，外交部已經(jīng)對國際法有較多了解，并研究過判定領海的依據(jù)，明確宣稱渤海為中國領海，這是公文中所見最早有理有據(jù)證明渤海為中國領海的論說，無疑較之前更具說服力。

1921年7月，由總統(tǒng)府、國務院、外交部、稅務處、海軍部各派一人，組成海界委員會，專門討論領海劃界問題。該委員會參考成文國際法、國際慣例，并請中國駐外公使調(diào)查各國領海劃定情形，確定了劃界的基本原則，指出劃界的“所有主張之理由，皆以海附于地，即為該地主之所屬。至遠近奚擇，總以合乎原則，準諸公例，本于善意為衡。”因此，中國領海劃界應依照國際法及國際慣例，參酌他國辦法，同時結(jié)合本國實際確定之。與此前海軍部“與各國議定”之說不同，海界委員會多次說明，“除海灣、海峽與他國交界，應會同公定外，皆本自保之義，自由依法辦理，并不謀及他國邀人承認者”；(22)《函送海界委員會第一次討論記錄請察閱由》(1921年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-006?！八胶１緸橛兄髦?，如何恪盡自保之天職，屬于一國之私法范圍，謀邀他國承認，是為斷送主權(quán)?！?23)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。其特別強調(diào)私海之劃定，無需與他國商定，不必征得他國承認。

依據(jù)確定的劃界原則，海界委員會對公海、私海及群島的劃定均進行了討論。對于普通海岸和海島，海界委員議決距岸三英里以內(nèi)為中國領海，而對于海灣的劃定，海軍部所派委員許繼祥解釋 ：“其兩岸相間之口門任何遠度，不入公法之三英里范圍，皆為私海。”許繼祥還舉出實例予以佐證 ：

樓邊有一座小小的花園，有一些綠色的植物，因為已是秋天，沒有了想象中的蔥綠，幾片黃葉悄然落下，也是緩緩的，仿佛電影中的慢鏡頭。一把椅子，角度放得很巧妙，正好對著花園里最美麗的一角。我說：“我可以坐在上面嗎？”

美國之節(jié)沙璧海灣(Chesapeake Bay)、德拉威海灣(Delaware Bay)，其兩岸相間計十四英里，海角谷德馬西珠塞海灣(Cape Cod Bay-Massachusettes)距大陸二十五英里，其間亦為美國之私海。讀慕爾氏(Moore)所著之公法內(nèi)紀，前美國總統(tǒng)載弗遜氏對發(fā)過交涉，其言曰，美國由大陸達海之三英里丈量所至，較法國即歐洲列強尤近，特海股海灣具此封鎖之形，實為天早造地設之境界，無論達何遠度，皆我美之私海，即為我法權(quán)之范圍，無庸加以討論者。又英國之孔式相海灣(Conception Bay)，其口門間，于兩尖地之間，南至海角圣佛郎斯(Cape St. Francis)約四十英里，北至土波列(Split Point)約五十英里，港之寬闊，平均十五英里，前因港底置設電線轇轕一案，經(jīng)英國法院判決，其判詞中云，英國政府在此海灣之內(nèi)行使法權(quán)，經(jīng)他國默許，已歷多年，此種事實，即足為英國私海之確證，各國司法見此重要之理由，當無異議等語。(24)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。

美、英兩國將灣口間距較大之海灣仍劃為本國私海的事實，足為中國劃定海灣提供依據(jù)。因此，許繼祥指出 ：“北直隸灣海股，海圖稱gulf of Pechihli，其口門兩島，一為北王鎮(zhèn)(Pehwangcheng Tao)，一為老鐵山(Laotiehshan)，兩島相間計二十二英里半，按諸前項先例，當為之私海?！?25)《函送海界委員會第二次記錄由》(1921年7月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-007。海界委員會第三次會議進一步議決 ：“中國沿海之海股海灣應為中國私?！?。(26)《送海界委員會第三次會議筆錄由》(1921年8月5日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-06-063-02-008。海界委員會僅是一個臨時委員會，數(shù)次會議之后即解散，然而其確立了劃分公、私海的原則，依理依例，確定無疑地表明渤海為中國領海，這較之前又是一大進步。遺憾的是，海界委員會的決議并未對外公布，亦未對渤海海域進行勘測，然而海界委員會的討論及議決，為日后北洋政府證明渤海為中國領海提供了依據(jù)。

1924年春，據(jù)膠東沿海漁民呈報，日人“公然在渤海灣內(nèi)任意捕魚，且將吾人所布之網(wǎng)繩鉤線，拖拉毀損殆盡”。(27)《日人越界捕魚楊譯員狼狽私縱致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。日船侵入渤海，嚴重侵犯中國領海權(quán)，又致中國漁民生計頓失。為此，北洋政府多方對日交涉，提出抗議，強調(diào)渤海為中國領海，要求日船退出。在此次應對日人越界捕魚初期，盡管政府各部門對外一致宣稱渤海為中國領海，抗議日人踐踏中國領海主權(quán)，對內(nèi)卻就渤海是否為中國領海，仍持有一些疑義和分歧。外交部曾致電山東省長，質(zhì)疑日船“捕魚地點，是否純屬公?！?，“亟應詳細勘查”。(28)《電達日使照復日漁船在公海捕魚情形轉(zhuǎn)飭勘定公海與領海界線以憑繼續(xù)交涉由》(1924年7月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-017。對此，外交部并未得到回復，說明山東省長也存有同樣的疑慮。而海軍部參事廳竟然茍同日本的渤海領海三海里說，致電外交部，“查國際慣例，以距岸三海里為領海范圍，此次日船侵入魯境捕魚，是否在距岸三海里范圍之內(nèi)，似應由該處地方官查明確證，以憑交涉?！?29)《中日接壤應否援各國在北海先例定兩國洋海捕魚范圍由》(1924年8月)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-023。連負責對外交涉的外交部和保衛(wèi)海疆的海軍部，對渤海領海范圍都存在疑惑，可以料定，政府其他部門更是莫衷難辨。

然而不久，上述疑慮和分歧即不復存在。農(nóng)商部致電外交部，提及1921年海界委員會曾有關(guān)于劃分公海、私海的議決，“私海之界即可謂海臂、海灣及向類之海者，各國慣例認定海注入大地以內(nèi)，猶之沿河湖濱，均與領土同為原始固有之物”，“中國領海臂、海灣及相類之海，較之他國所認為私海者形勢略同，自應認為領海”。農(nóng)商部依據(jù)此決議，進一步指出 ：“查渤海形勢，外為旅順口成山頭，南北兩海臂所抱持內(nèi)為大海之水，由直隸海峽注入上述之私海，情形無異，自為我國天然私海?！?30)《解決日船越界捕魚事關(guān)于議定海界請會同海軍部辦理見復由》(1924年9月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-030。渤海既屬中國領海，日船捕魚地點自然就在中國領海范圍之內(nèi)。隨之，海界委員會關(guān)于渤海的討論及議決內(nèi)容迅速擴散，此后政府各部門及沿海漁民均確定渤海為中國領海，并且在對外交涉中以海界委員會的討論及議決為依據(jù)，駁斥日方的巧言強辯。

既然政府已經(jīng)確認渤海為中國之完全領海，那么應如何實踐海界委員會議定的劃界原則呢？實際上，早在各部門對渤海領海范圍存在分歧時，中國駐日使館致外交部的電文中就指出，各國所屬領?！氨赜芯L海圖，確定經(jīng)緯度界線，庶臨時不致漫無根據(jù)”，并“擬請精繪山東沿海島嶼海圖，確定經(jīng)緯度界線”。(31)《日船侵入山東沿海捕魚遵經(jīng)兩次向日本外務省抗議抄送往來文稿請核擇施行由》(1924年7月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。農(nóng)商部亦咨請外交部“會商海軍部劃定海界，先將海疆重地等處，對外聲明，預留地步”。(32)《日船侵入渤海灣越界捕魚案請核辦見復由》(1924年9月6日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-034。1925年5月，外交部向國務會議提交議案，認為“日使既堅持以在公海捕魚為言，如非將海界勘明，則此種交涉不特徒滋公海、領海之爭執(zhí)，且逐案交涉，難得效果，究非根本解決之道”，只有按照海界委員會所議之劃定海灣方法，在渤海“口門對峙兩處地方劃一接線，由此推出三里作為領海”，并“精密勘定，設立標識，繪制詳圖，以法令公布”，“明定海界即以鞏固國權(quán)”。(33)《邇因日本漁船時有侵入捕魚情事似應籌勘定海界整頓漁業(yè)等辦法以明海權(quán)而保漁利請公決由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053?？梢?，此時各部門都意識到，僅以海界委員提出的渤海為中國領海的理由，在維護渤海領海權(quán)時，還不完全具有說服力，必須將海界委員會議定的劃定領海原則付諸實踐，實地勘測渤海海域，確定經(jīng)緯度，繪制海圖，明確對外宣示，如此，則領海、公海“界線分明”，日人“有所顧忌，當不致再有侵入捕魚情事，即偶有外船闖入，在我亦得根據(jù)界線，交涉較有把握?！?34)《邇因日本漁船時有侵入捕魚情事似應籌勘定海界整頓漁業(yè)等辦法以明海權(quán)而保漁利請公決由》(1925年5月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-053。此后，海軍部海道測量局開始對渤海進行詳細勘測。

經(jīng)海道測量局勘測，渤海灣，即海圖上所稱之北直隸海灣，該處口門一為北王鎮(zhèn)，位于北緯38°24′，東經(jīng)120°55′；一為老鐵山，位于北緯38°44′，東經(jīng)121°8′30″,由此兩處劃線，向外平行推出三英里為止，以內(nèi)皆為領海，系以北緯38°23′，東經(jīng)121°，與北緯38°41′30″，東經(jīng)121°16′為界。(35)《日輪在三山島捕魚按照海圖實越過界線附送海圖請查照由》(1927年11月2日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-014。此次勘測，完全遵照海界委員會議定的劃界原則，渤?？谝詢?nèi)為中國領海，沿渤海口間群島連線，向外推出三英里，亦為中國領海。所繪海圖更是明確了渤海的具體位置，尤其是各島嶼的精確經(jīng)緯度，劃分出了公海、領海的界線，使以前關(guān)于渤海部分模糊的說法得以明晰，這是對渤海的重新認識，是對海界委員會劃界原則的實踐，也使得中日交涉更有憑藉。此后，南京國民政府關(guān)于渤海的對日交涉，承襲了北洋政府對渤海領海認知的理論與實踐。遺憾的是，盡管民國政府堅持渤海為中國領海，卻始終沒有以法令的形式，對外明確宣示,至抗戰(zhàn)勝利前，亦未能阻止日本侵越渤海領海權(quán)，直至1958年9月4日，《中華人民共和國政府關(guān)于領海的聲明》第二條中，明確宣示渤海屬于中國內(nèi)海。(36)《中華人民共和國政府關(guān)于領海的聲明》，《人民日報》1958年9月5日，第1版。

三、對日交涉與武力護漁

民國以來，日人侵入渤海捕魚從未間斷，且漸趨常態(tài)化，其在渤海游弋的范圍，已從清末的遼東灣一帶，擴展至秦皇島、曹妃甸、大沽等直隸海面，進而深入到山東北部海面，中日間因漁業(yè)糾紛，歷年均有交涉，1924—1928年間的交涉最足關(guān)注。1924年5月，渤海膠東一帶，“陡來日本汽機漁船二十余艘，帆船七八十艘”，“從前日人雖有潛行捕魚之舉，然尚不敢如此跋扈”，而此次除“公然在渤海灣內(nèi)任意捕魚”外，“且將吾人所布之網(wǎng)繩鉤線，拖拉毀損殆盡”。(37)《日人越界捕魚楊譯員狼狽私縱致民不聊生由》(1924年6月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-003。這一時期，僅膠東一帶日船數(shù)量即近百艘，一小范圍海域，同時出現(xiàn)如此之多日船，這是此前未有之情形，而其用鐵銅網(wǎng)捕魚的同時，將中國漁民所布固定網(wǎng)繩拖拉損毀，手段如此狠辣，致中國漁民頓失生計，亦是首次發(fā)生，故引起北洋政府高度重視。煙臺交涉員、外交部、中國駐日公使，分別對日本抗議及交涉，指出“龍口、蓬萊等處系屬中國地方，所有該處漁業(yè)之權(quán)，自為中國之民所獨有”，要求日船“即日退出”。(38)《請轉(zhuǎn)飭日本漁船退出龍口等處并嗣毋再侵入捕魚由》(1924年5月29日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-002。

面對中國政府的抗議，日本公使回復外交部稱，經(jīng)日領事調(diào)查，日本“漁船捕魚之地點系在雞島海灘外之公海，并非在中國領海內(nèi)從事捕魚。”(39)《關(guān)于山東海面之日本漁船事系在公海捕魚并未在中國領海由》(1924年6月27日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-016。日公使與日外務大臣聯(lián)合照復中國駐日公使文中，更是強詞奪理，極力為日人非法捕魚辯護。照復稱，經(jīng)日本農(nóng)商務省調(diào)查，日本“漁船例年至渤海灣方面捕魚，因裝置等之關(guān)系，未便侵入中國領海”。日人強認渤海為公海，從清末以來在此海域捕魚近二十年，從未間斷，積久已成慣習，因此才有“例年至渤海灣方面捕魚”之說，而國際裁決依為證據(jù)之一的即為歷史慣習，此一說法值得中國警惕。日方在照復中又辯解，日人捕魚地點距海岸數(shù)海里，只因中國漁民獲魚量少，因怨積恨，故誣陷日人在中國領海捕魚。日方還向中國提出抗議稱，公海捕魚為各國漁民之權(quán)利，中國政府不得阻禁，為防止再生事端，日農(nóng)商務省已派監(jiān)視船前往日船捕魚地點。(40)《日船侵入山東沿海捕魚遵經(jīng)兩次向日本外務省抗議抄送往來文稿請核擇施行由》(1924年7月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-020。日方以日漁民捕魚歷史慣習、中國漁民誣陷日本漁民、公海捕魚系屬公權(quán)、派監(jiān)視船前往避免事端等推諉辯解，看似委屈，實則強勢。顯然，其毫無解決爭端之誠意。

日人的強辯，中國政府自難認同。煙臺交涉員提出四點證據(jù)予以辯駁 ：其一，日船“滿光丸”等號，在長山島海面捕魚，被中國炮艦查獲，情愿認罰600元；其二，中國炮艦在屺島捕獲捕魚日船2艘，日人9名，有日領署警察領回之簽字為憑；其三，日船在中國領海所捕之魚，除運回本國外，常將所余沿岸售賣；其四，中國漁民沿岸下網(wǎng)，向不在三海里之外，而所下網(wǎng)具，竟被日船拖拉損毀。(41)《日船侵入黃縣捕魚業(yè)經(jīng)案僅將交涉情形報請向日使嚴重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018。這四點證據(jù)，足以證明日船確在中國領海捕魚，然而日方仍強詞掩飾，不予承認。此后，中國政府再向日本政府交涉，均未獲回復，此案遂擱置未結(jié)。

1927年5月，日船40余艘，在渤海三山島附近捕魚。外交部向日本提出抗議，與以往相同，日本公使回復稱 ：“日本漁船系在三山島海口之公海作業(yè)，公海作業(yè)在國際法上許自由采取，故并非侵害何等中國主權(quán)。”(42)《略復日本船系在三山島?？谥Ｗ鳂I(yè)在國際法上應許自由采取并非侵害何等中國主權(quán)請飭地方官憲勿令干涉或妨害日本漁船在公海捕魚由》(1927年6月15日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-008。針對日方再次聲稱日人渤海捕魚地點系屬公海，為充分駁斥其無理強辯，外交部以此前海界委員會所持之觀點，詳細說明渤海系屬中國領海之理由。此時，中國對渤?？睖y已經(jīng)完畢，外交部不僅明確宣示渤海領海范圍，還附送海圖給日本，標明渤海領海界線及日人越界捕魚的確切位置。(43)《日輪在三山島捕魚案據(jù)山東省長及軍事部咨復各節(jié)照會查照見復由》(1927年11月9日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-015。此次，中國抗辯之理由、依據(jù)可謂充分，日本則以“渤海灣入口之老鐵山、北隍城島間距離過闊”，不能劃為中國領海，且“未聞列國曾有承認渤海為中國領海之事實”，“以此論之，渤海灣之非中國領海，亦屬事理之極明顯者也”。(44)《日本漁船在三山島捕魚案本使對于漁船已深加注意俾勿侵入中國領海侵犯中國漁業(yè)權(quán)且派有監(jiān)視船望貴國地方官誠實協(xié)助免發(fā)生不詳事由》(1928年3月7日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-017。顯然，日方無力直接反駁中國所提之理由及依據(jù)，轉(zhuǎn)而以渤海灣口過闊及需得列國承認為由，繼續(xù)狡辯。此案最終又因交涉中斷而不了了之。

盡管北洋政府力圖通過外交交涉，以維護渤海領海權(quán)，但實際效果差強人意。日本政府曲解國際法，堅持渤海沿岸三海里以外為公海，毫無解決爭端之誠意，而北洋政府在交涉中存在的問題，也不利于爭端的解決，反而使中方一直處于被動狀態(tài)。

初時，日本提出渤海領海三海里說，北洋政府無力直接反駁，這才去研習國際海洋法及國際既有實例，而未就交涉做好前期準備。日本否認渤海為中國領海，認為日船未進入渤海沿岸三海里以內(nèi)，即未越界侵權(quán)。為證明日人確有侵犯中國領海權(quán)行為，北洋政府在交涉中時有“中國漁戶沿岸下網(wǎng)，向不在三海里之外，而所下網(wǎng)具，竟被日船拉去及日船鐵網(wǎng)損毀者無算”，(45)《日船侵入黃縣捕魚業(yè)經(jīng)案僅將交涉情形報請向日使嚴重交涉由》(1924年7月4日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-018?！安槿蛰喸谌綅u捕魚，距離該處?？趦H六華里內(nèi)外，實系侵越中國領?！?46)《日輪在三山島捕魚侵越中國領海一案據(jù)查各節(jié)請查核嚴重交涉并希見復由》(1927年10月16日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-02-011。等語，以日船是否進入渤海沿岸三海里，判定日人有無越界侵權(quán)之舉。北洋政府總是在日人有侵犯渤海領海權(quán)之事實后，才對日交涉，而日人除強詞巧辯，還?！笆轮晾砬~窮，即不答復，以致解決無期”。(47)中國邊疆史地研究中心、遼寧省檔案館合編 ：《東北邊境檔案選編》，廣西師范大學出版社2007年版，第449頁。如1917年6月2日，直隸交涉員就日船屢在榆島海面捕魚，致日本領事的公函中即表明，1916年6月30日、9月9日、9月16日、10月13日，曾四次函請其徹查根究日人越界捕魚行為，均未獲回復。(48)《照錄致日總領事函》，“中央研究院”近代史研究所編 ：《中日關(guān)系史料——漁鹽路礦交涉》，第26頁。日人采取拖延、不予答復等策略，北洋政府亦不堅持交涉，致使交涉一再被擱置?？梢?，北洋政府在維護主權(quán)問題上態(tài)度不夠堅決。此外，北洋政府對維護渤海領海權(quán)亦不夠重視。渤海事關(guān)漁業(yè)、稅務、海防等多項國權(quán)，日船在渤海越界捕魚范圍不斷擴大，又致中國漁民生計難維，民聲哀怨，政府卻一直沒有為維護渤海主權(quán)設立專職，負責對日交涉。相比之下，1931年，為阻止中國實施禁止日漁船進入中國港口，日本除令駐華公使向中國施壓外，還“曾派專員來華交涉”。(49)《江海關(guān)令外國漁輪5月1日起出境》，《申報》1931年4月16日，第10版。

在外交交涉的同時，北洋政府還采用武力護漁措施。1924年，日人在膠東一帶海面捕魚，初時煙臺交涉員、外交部、中國駐日公使分別對日交涉，均未獲回復，而日船侵權(quán)還在繼續(xù)，在此情況下，山東省警察廳派“鎮(zhèn)海”“海駿”兩炮艦驅(qū)逐日船，并捕獲日船2艘，日人9名。(50)《謹將日船侵入領海捕魚案辦理情形報請鑒核由》(1924年6月14日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-010。該措施是維護渤海領海權(quán)最直接的辦法，且含有對外宣示主權(quán)、行使中國領海管轄權(quán)的意義。1925年，煙臺交涉員為防范日船侵犯中國渤海領海權(quán)，于漁汛將屆前，“因警艦不敷應用”，電請省署轉(zhuǎn)催渤海艦隊司令溫樹德“速派艦，駛至各漁區(qū)梭巡”，“以資保護”。(51)《日船越界捕魚事呈陳辦擬情形請鑒核施行由》(1924年4月25日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-042。1926年，外交部、農(nóng)商部、海軍部商定并出臺了兩項武力護漁辦法 ：其一，將全國海岸分成四段，由各艦隊“抽編艦艇”，“以便巡緝”，渤海艦隊負責“第一段自奉天、錦州至煙臺”海面；其二，為了彌補海軍力量的不足，鼓勵“沿海漁區(qū)興辦漁團，由漁民集資購置巡船、軍械，按汛期出巡沿海，與海軍聯(lián)絡保護漁業(yè)?！?52)《日本漁船侵入我領海外部向日使交涉要求賠償》，《申報》1925年7月26日，第6版。該兩項辦法的出臺，使得武力護漁常態(tài)化、制度化，且借助民間力量，與政府力量相聯(lián)合，以期有效維護渤海領海權(quán)。

然而武力維護渤海領海權(quán)，其實際效果并不理想。首先，擔負護漁的武裝本身就極其薄弱。按照護漁制度，由渤海艦隊“抽調(diào)軍艦二只，及敷設武裝之巡槍三支至五支，擔任巡緝”，(53)《日本漁船侵入我領海外部向日使交涉要求賠償》，《申報》1925年7月26日，第6版。兩艘軍艦、數(shù)支巡槍，即使加上警察廳炮艇，其力量也相當有限，既難梭巡遼闊的渤海海域，又難應付數(shù)量龐大的日本漁船。1926月5月，“日船百余艘，共分兩組，在龍口海濱捕魚”，“海琛”號軍艦前往驅(qū)逐，而“該捕魚船見我艦到，則為散避，見我艦去，則聚而復來。”(54)《日船在龍口捕魚事》(1926年5月22日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-072-01-008。其次，不平等條約限制了護漁政策的發(fā)揮。列強在中國享有治外法權(quán)，其國民在中國違法，不受中國法律的制裁。1925年5月，日船在屺島附近非法捕魚，被中國護漁艦艇捕獲兩艘，但“因《中日約章》載有，日人不法情事，交領事懲辦之明文”，恐“再遲交日領必指為凌辱”，不得不在查獲第三日“送交日領”。(55)《日船越界捕魚一案將辦理經(jīng)過情形電請查照由》(1925年5月24日)，“中央研究院”近代史研究所藏，03-33-070-02-051。日人越界捕魚，不受中國刑事懲罰，自然難期成效。再次，為阻止中國武力維權(quán)，日本亦以武力與中國對抗。1926年5月，龍口海面有“日漁船二百余只，軍艦一只”，中國當局即“向駐濟日領事抗議，并派兩兵艦前往阻止”。(56)《本館專電》，《申報》1926年5月30日，第6版。同年6月，又有日船10余艘在龍口海面，被中國軍艦抓獲兩艘，“逃回日本之漁船，亦即報告日本海軍”，日本海軍“立派日艦兩艘，向龍口及沿海一帶搜查中國海軍及所捕兩日漁船”，而“中國海軍名為兵輪，噸數(shù)不過一百多噸”，(57)《青島之兩交涉案》，《申報》1926年6月23日，第7版。若與日艦沖突，則難以與之抗衡。由此可見，中國雖然以武力護漁，但效果有限。

四、結(jié)語

渤海屬于中國領海，自古已然，在日本占據(jù)旅大地區(qū)前，各國對此并無紛議。日本占據(jù)旅大后，日漁船隨之而來，侵入渤海捕魚，初時僅在遼東一帶海面，其后直隸、山東海域皆為日人漁場。日人越界捕魚，引發(fā)中日渤海領海權(quán)爭端，爭論重點在公海與領海之界線劃分。日本認為，依據(jù)國際法，渤海海岸三海里以外即為公海，其主張以國際法為判定渤海領海范圍的依據(jù)，卻又置國際法淵源于不顧，同時穿鑿附會，曲解國際法。慣習與歷史皆為國際法形成之淵源，渤海之名，以及管轄、捕魚之證據(jù)，皆載于中國史冊，故從慣例和歷史上，渤海當屬中國領海。國際法中就一般海岸與海灣之歸屬有不同判定標準，海灣周圍均屬一國領土，海灣即為該國領海。渤海灣全為中國領土包圍，自應屬于中國領海，而日本強以普通海岸三海里之說，適用于特殊海灣，實屬荒謬。實際上，日本強指渤海為公海，并非僅為獲取漁業(yè)資源，還為了攫取更多利益。

渤海領海權(quán)的喪失，不僅關(guān)乎中國的漁業(yè)權(quán)，還涉及稅務、海防等利權(quán)，甚至危及陸上安全。因此，中國政府斷難承認日本所謂渤海領海三海里說。最初，清政府并不具備現(xiàn)代國際海權(quán)法知識，也不掌握精確的渤海海域地理信息，在駁斥日本侵犯渤海領海權(quán)時，缺乏現(xiàn)代海洋理念，無力駁斥其渤海領海三海里說。至民國北洋政府時期，隨著中日渤海漁業(yè)糾紛日多，為有力反駁日本，北洋政府開始研習國際海洋法和現(xiàn)代海權(quán)知識，擺脫了模糊的領海觀念，提出依照國際法及國際慣例，參酌他國先例，結(jié)合本國實際的劃界原則，確定渤海為中國領海，并將這一原則付諸實施，詳細勘測渤海海域，劃定渤海灣口推出三海里為中國領海的實際分界線。這一過程，是中國用現(xiàn)代海權(quán)理論重新認識渤海的過程，也是中國從傳統(tǒng)海洋觀念走向現(xiàn)代海權(quán)觀念的過程。

北洋政府除了不斷深化現(xiàn)代海權(quán)觀念，還采取了以外交交涉為主，武力護漁為輔的方針，以維護渤海領海權(quán)，然實際效果欠佳。其根本原因固然由于中國國力羸弱，難與日本抗衡，但就外交交涉、武力護漁而言，既有外在的不利因素，亦有中國政府實施中的內(nèi)在問題，因而終究未能有效阻止日本侵犯中國的渤海領海權(quán)。日本對中國渤海領海權(quán)的踐踏，中國對渤海領海權(quán)的維護，亦是近代中國與日本博弈的重要一環(huán)。