新形勢下城市綜合防災規(guī)劃轉型的若干思考

王志濤 王曉卓

引言

我國城市綜合防災規(guī)劃發(fā)展改革的歷史大背景是我國進入中國特色社會主義新時代，表現(xiàn)為國家對防災減災工作的日益重視、城市化發(fā)展步入“后半程”，同時我國機構改革穩(wěn)步推進，應急管理體制機制逐步完善、協(xié)調統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系正在形成，日益復雜的城市災害問題與人民對美好生活的向往對城市安全防災提出更高的要求。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視防災減災救災工作，習近平總書記多次做出重要指示，提出防災減災救災新思想、新論斷、新要求?！翱傮w國家安全觀”“城市發(fā)展，安全第一”的發(fā)展理念相繼提出，強調要加強城市安全應對能力建設走出一條中國特色國家安全道路。

2017年10月，十九大報告做出中國特色社會主義進入了新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化的重大政治判斷，在氣候變化多樣、災害系統(tǒng)日益復雜的人居環(huán)境下，人民日益增長的美好生活需要對城市安全、社會穩(wěn)定、人地和諧等方面有了更多、更高的新要求?！秶鴦赵簷C構改革方案》明確組建自然資源部、應急管理部，我國國土空間規(guī)劃改革與防災減災事業(yè)進入了一個新時期，綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系正在形成。而城市綜合防災規(guī)劃受國土空間規(guī)劃體系與應急管理體系共同影響，其規(guī)劃轉型迫在眉睫。

在此背景下，業(yè)界部分組織及學者對城市綜合防災規(guī)劃轉型與體系重構進行了探索，顧朝曦提出著力推進體制機制改革，從政策管理層面及頂層設計層面要求落實防災減災工作，閃淳昌對新時期防災減災與應急管理的新理念展開論述，楊明遠基于界殼理論分析研究城市防災空間，提出層級明晰、目標明確、調度有序的新時代防災減災應對策略，王嶠等基于城市韌性理念，從管理韌性、社會韌性及經(jīng)濟韌性多個維度提出城市非工程防災策略。上述研究從災害管理體制機制、宏觀策略及技術方法等層面進行了研究，然而綜合防災規(guī)劃是一個龐大且復雜的系統(tǒng)，其綜合防災目標的實現(xiàn)是由有效的災害管理、完備的防災設施、合理的用地布局等多維因素綜合途徑來保障的。

本文在我國災害管理和空間規(guī)劃體系變革背景下，從空間規(guī)劃角度出發(fā)對城市綜合防災規(guī)劃體系、空間管控以及相關支撐體系等作進一步探討。

城市綜合防災規(guī)劃體系梳理

我國現(xiàn)行的城市綜合防災規(guī)劃體系龐雜，相關內容眾多，從體系范疇角度來看，城市級別的綜合防災規(guī)劃可分為規(guī)劃體系內與規(guī)劃體系外兩個層面（圖1）。

（一）城市規(guī)劃體系外的綜合防災規(guī)劃

規(guī)劃體系外的綜合防災規(guī)劃以“綜合防災減災五年規(guī)劃”及“總體應急預案”為代表，市級的綜合防災減災五年規(guī)劃主要以市級以上綜合防災減災五年規(guī)劃及本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為依據(jù)，設定綜合防災規(guī)劃原則目標，在法律法規(guī)建立健全、體制機制完善、重大工程建設及實施保障措施方面提出要求，統(tǒng)籌市域范圍內的組織資源、空間資源、人員物資資源等，側重于政策管理性對策。綜合防災減災五年規(guī)劃指導應急預案體系編制，市級總體預案側重突發(fā)公共事件應急運作機制的建立，發(fā)揮上下對接、統(tǒng)籌協(xié)調、高效有序的組織作用。

（二）城市規(guī)劃體系內的綜合防災規(guī)劃

規(guī)劃體系內的綜合防災規(guī)劃是對綜合防災管理型對策的落實，屬于城市規(guī)劃和建設領域的指導性規(guī)劃，包含城市總體規(guī)劃中的防災專題部分及綜合防災專項規(guī)劃，都以城市總體規(guī)劃為依據(jù)并服務于城市規(guī)劃。

1.城市綜合防災專題

《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定城市防災工程為城市總體規(guī)劃編制的強制性內容。2013年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《關于規(guī)范國務院審批城市總體規(guī)劃上報成果的規(guī)定》(暫行)進一步明確城市總體規(guī)劃的綜合防災減災專題部分應明確各城市災害防御目標，提出防災設施規(guī)劃原則及建設布局要求，并明確城市綜合防災規(guī)劃建設的原則性內容，即綜合防災專題部分為城市總體規(guī)劃成果的組成部分。尤其近幾年來，城市綜合防災專題作為城市總體規(guī)劃中的專題越來越受到重視，如北京市城市總體規(guī)劃及各區(qū)總體規(guī)劃中均將綜合防災專題作為其系列專題之一。

2.城市綜合防災專項規(guī)劃

城市綜合防災專項規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，與城市道路交通系統(tǒng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專項規(guī)劃相平行，與總體規(guī)劃的防災專題內容相銜接。《城市綜合防災標準》（GB/T 51327）規(guī)定了城市綜合防災專項規(guī)劃的技術要求，主要包括城市全方位的綜合防災評估，優(yōu)化城市用地和防災設施布局，合理安排應急保障基礎設施、應急服務設施及災害防御設施并提出建設要求。

3.單災種的防災規(guī)劃

圖1 現(xiàn)行城市綜合防災規(guī)劃體系

圖2 消防人員在檢查化肥廠爆炸中被毀的公寓大樓

城市抗震防災規(guī)劃、防洪規(guī)劃、消防規(guī)劃、地質災害防治規(guī)劃等單災種防災規(guī)劃開展比較廣泛，但由于各類專項規(guī)劃的管理主體不同，規(guī)劃要素不統(tǒng)一，專業(yè)性較強，各專項規(guī)劃自成體系，缺乏有機協(xié)調，在應對城市發(fā)展復雜性和城市災害不確定性時帶有明顯局限性。各災種可能產(chǎn)生的耦合效應、次生效應等不能充分體現(xiàn)。城市設防標準的確定、用地安全布局、防災設施布局等規(guī)劃內容具有重疊性，規(guī)劃重復、規(guī)劃矛盾等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，造成不必要的浪費，增大了規(guī)劃統(tǒng)籌管理的難度。

城市綜合防災規(guī)劃體系存在的問題

（一）防災減災救災權責不清

如上文所述，綜合防災規(guī)劃通過用地安全布局、防災設施布局等空間型舉措減少并減輕城市災害的影響，應急管理體系通過監(jiān)測平臺及時發(fā)出預警信號，迅速啟動應急機制。但在實際實施中，防災減災救災銜接不充分的問題一直困擾著綜合防災減災體系的良好運行。災前預防、災時響應、災后救援缺乏有效銜接機制，災害風險治理長期以來的“九龍治水”局面一方面造成資源和信息難以共享，另一方面也造成治理盲區(qū)。如2013年4月17日，位于美國得克薩斯州韋斯特市的化肥廠發(fā)生爆炸事故。該化肥廠建于1961年，隨著城市的發(fā)展，由于缺乏規(guī)劃控制導致其周邊的土地進行了開發(fā)，修建居民區(qū)、老年公寓及學校等，并且化肥廠與周圍用地缺乏有效隔離。幸運的是，爆炸發(fā)生時學校已經(jīng)放學，且周邊的老年公寓第一時間啟動了應急響應，有效地減輕了傷亡情況（圖2）。

（二）規(guī)劃被動性、后置性突出

長期以來，綜合防災減災工作不同程度存在重視災后救援而不夠關注日常減災的情況，造成城市綜合防災規(guī)劃處于事后、末端、補救的局面。防災規(guī)劃編制往往落后于總體規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，成為空間規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)。這一方面是防災規(guī)劃編制的綜合性、復雜性所致，利益關系復雜，冗長的資料收集、規(guī)劃協(xié)調過程降低了規(guī)劃編制的效率。另一方面是對防災減災規(guī)劃的重視程度不足所致，目前的城市綜合防災規(guī)劃編制機構并無太多發(fā)言權與協(xié)調力，導致對城市安全防災要素的管理管控、空間布局安排不夠全面深入。

究其根本原因，首先是被動的編制目的，城市綜合防災規(guī)劃的編制往往是創(chuàng)建“人居城市”“安全城市”的現(xiàn)實需要，而非立足于城市綜合防災規(guī)劃本身對人民生命財產(chǎn)安全及人居環(huán)境穩(wěn)定的長遠影響；其次是被動的規(guī)劃層次，如上文所述，總體規(guī)劃作為上位規(guī)劃、其他專項規(guī)劃作為平行規(guī)劃與城市綜合防災規(guī)劃產(chǎn)生聯(lián)系，城市綜合防災規(guī)劃在城市用地布局、空間分布等確定前提下進行編制，處于被動適應地位，對總體規(guī)劃的反饋機制尚未形成、影響較弱，與其他平行規(guī)劃的協(xié)調難度大。

（三）規(guī)劃編制內容不明

城市防災規(guī)劃本質目標是減輕災害風險，減少災害損失，規(guī)劃的主要舉措是調配資源，但城市綜合防災規(guī)劃的技術方法、實施機制、反饋機制并不明晰。各地在具體規(guī)劃編制實踐中編制形式、內容、深度不一，造成規(guī)劃成果缺乏技術依據(jù)、規(guī)劃落地缺乏操作手段等問題?，F(xiàn)有的城市綜合防災專項規(guī)劃側重工程性的管制措施，更像是單災種防災規(guī)劃的信息整合，缺少綜合災害風險評估內容，而空間類的綜合規(guī)劃舉措相對較弱，實施保障機制與動態(tài)反饋機制更是匱乏。

城市綜合防災規(guī)劃轉型思考

（一）堅持新時期綜合防災理念

災害風險管理和綜合減災理念是國家治理理念的重要組成，新時期的綜合防災規(guī)劃必須樹立并踐行新理念，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，正確處理人和自然的關系、正確處理綜合防災工作與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，貫徹“兩個堅持、三個轉變”的新時期防災減災新理念，把防災減災救災作為保障和改善民生、實現(xiàn)緊急社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

在新時代城市綜合防災面臨新要求、亟須新舉措的情況下，我國自然資源部與應急管理部應運而生，相比以往災害治理不協(xié)調、規(guī)劃底圖不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災害管理體系，機構改革有助于推進我國綜合防災減災體系多部門、多規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)同，有助于提升綜合防災工作的效力與效益。

（二）理順規(guī)劃關系

從災害發(fā)生時序角度出發(fā)，災前預防準備階段側重預防階段的風險辨識、評價與控制，利用空間規(guī)劃手段合理布局城市防災資源，調整用地安全結構，災時響應階段啟動應急預案，統(tǒng)籌應急力量和物資儲備，統(tǒng)一調度救災及災后重建行動。

1.與國土空間規(guī)劃的關系

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，明確了“五級三類”的規(guī)劃層級與規(guī)劃內容（圖3），同時還規(guī)定國土空間規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎；相關專項規(guī)劃要互相協(xié)同，與詳細規(guī)劃做好銜接。對于市一級的國土空間規(guī)劃體系來說，市級總體規(guī)劃是本級各項規(guī)劃編制的依據(jù)與基礎，具有一定戰(zhàn)略指導性，對城市綜合防災專項規(guī)劃在內的各專項規(guī)劃具有指導約束性。由于城市綜合防災規(guī)劃對城市用地布局、基礎設施配置有一定的安全防災需求，應建立其與城市國土空間規(guī)劃的反饋機制，在科學判別城市災害風險、評估城市承災潛力的基礎上，對城市用地安全布局提出反饋建議（圖4）。

2.與其他專項規(guī)劃的關系

城市綜合防災專項規(guī)劃一方面承接總體規(guī)劃的防災要求及防災專題的原則性引導，一方面應與其他平行的專項規(guī)劃形成良好的積極溝通、相互配合關系，達到信息資源的互聯(lián)互通。基于平災結合、存量發(fā)展的綜合防災要求，城市綜合防災規(guī)劃的應急通道、避難場地、生命線系統(tǒng)等內容與城市道路交通系統(tǒng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、市政工程系統(tǒng)規(guī)劃等均有重疊性，這就要求規(guī)劃之間及時反饋，在安全保障的前提下調整規(guī)劃，減少規(guī)劃矛盾、規(guī)劃重復等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.與單災種防災業(yè)務規(guī)劃的關系

圖3 國土空間規(guī)劃體系

圖4 城市綜合防災規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位

城市綜合防災專項規(guī)劃對各單災種防災業(yè)務規(guī)劃有統(tǒng)籌協(xié)調、原則引導的作用，但并不是單災種規(guī)劃的簡單疊加。單災種防災規(guī)劃在風險分析的基礎上確定相應的災害區(qū)劃、用地適宜性劃分、設防標準、工程防御設施布局、重點保障對象等內容，城市綜合防災規(guī)劃則綜合平衡各單災種規(guī)劃，在城市面臨的眾多災害類型中判斷城市受災可能性，在災害風險耦合分析的基礎上，考慮城市發(fā)展的需求，進行城市用地安全及防災要素的空間布局。

（三）明確規(guī)劃編制要求

城市綜合防災規(guī)劃的編制要體現(xiàn)防災過程的綜合性、災害研究的綜合性以及規(guī)劃編制的條理性。

1.防災過程的綜合性

新時期的綜合防災規(guī)劃新理念要求規(guī)劃編制工作做到以防為主，防抗避救相結合，著眼全局、考慮長遠，全面提高綜合防災工作的整體效能。城市綜合防災規(guī)劃應當是預防的、主動的、前置的規(guī)劃，提出災前的避災、防災和備災的物質空間規(guī)劃，明確災時應急救災預案要求及災后的修復維護組織策略，降低災害風險，減輕災害損失。進一步增強憂患意識、責任意識，從源頭上主動排查、評估和整治災害風險，從而有效減輕災害損失。

2.災害研究的綜合性

傳統(tǒng)的城市災害管理側重城市自然災害研究，隨著城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，諸如工業(yè)生產(chǎn)事故、安全衛(wèi)生事故等也逐漸受到重視，但城市安全體系的管理范疇一直沒有定論。2014年中央國家安全委員會提出的“總體國家安全觀”，既有傳統(tǒng)安全要素，也包括了非傳統(tǒng)安全要素，既考慮了自然安全風險要素，也考慮了人為安全風險要素，既考慮了內部安全，也考慮了外部安全，將城市災害防治上升到全要素風險治理層面。而各災害風險產(chǎn)生機制與影響效應各有不同，城市綜合防災規(guī)劃應重視災害之間的耦連效應，利用災害類型與分布數(shù)據(jù)、歷史災害監(jiān)測數(shù)據(jù)等進行災害風險評測，科學認知規(guī)劃區(qū)內的災害稟賦，甄別國土空間開發(fā)面臨的主要資源環(huán)境風險類型。

3.規(guī)劃編制的條理性

城市綜合防災規(guī)劃編制要為城市防災減災工作厘清底圖、明確目標、查找問題、提出對策，做到底圖有維度、目標有高度、問題有深度、對策有力度。城市綜合防災規(guī)劃應梳理整合規(guī)劃范圍內的防災資源，整體認知城市綜合防災現(xiàn)狀，匯總整理災害信息，形成全面科學、客觀有效的防災工作底圖，從規(guī)劃源頭感知并量化評價城市建設活動與城市災害之間的關聯(lián)影響，辨識資源環(huán)境風險在空間上的分異，追尋引發(fā)資源環(huán)境風險的原因，在此基礎上確立與城市發(fā)展相適應的防災目標體系，探析城市存在的災害風險及防災工作短板，提出具有針對性、操作性的規(guī)劃解決方案與應對策略。規(guī)劃完成后的城市綜合防災規(guī)劃應納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

結語

綜合防災減災工作必須要適應時代發(fā)展的內在要求，城市綜合防災規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系及應急管理體系的重要組成部分，對于預防城市災害、減輕災害風險、改善人居環(huán)境具有重大意義。城市綜合防災規(guī)劃應從源頭上對城市災害環(huán)境進行頂層設計，科學分析、準確把握城市災害環(huán)境及防災減災工作中存在的短板，統(tǒng)籌規(guī)劃、研判提出災害治理對策及措施，促進人與自然和諧相處、良性互動、持續(xù)發(fā)展。