張力與調(diào)試：中共對新中國建政程序的認識歷程
——以人民代表大會制度為主線(1945-1954)

周家彬

正如列寧所言，一切革命的根本問題是國家政權(quán)問題，新中國的建政問題一直是學界關(guān)注的重要問題。作為根本政治制度的人民代表大會制度是中共建政程序中的核心問題。對于人民代表大會制度的研究，學界多從理論史的角度探討毛澤東等中共領(lǐng)袖關(guān)于人民代表大會制度的理論思考，以及從組織史、制度史的角度研究人民代表大會制度的組織機構(gòu)建設(shè)、制度功能與制度創(chuàng)新等，相關(guān)研究已經(jīng)取得了豐碩成果。但對于中共有關(guān)建政程序問題的探索，特別是人民代表大會制度經(jīng)由何種程序?qū)崿F(xiàn)臨時政權(quán)到正式政權(quán)的過渡問題，學界關(guān)注較少。軍事戰(zhàn)爭的勝利可以摧枯拉朽，但政治革命的勝利，特別是政權(quán)的建設(shè)必須循序漸進。受到國內(nèi)政治形勢影響，特別是伴隨著敵我力量消長，中共對未來政權(quán)的設(shè)想以及建政程序的認識曾發(fā)生較大轉(zhuǎn)變。對中共有關(guān)建政程序探索的研究，有助于我們進一步了解中共政權(quán)思想發(fā)展的復雜歷程。本文將以中共對人民代表大會制度建設(shè)程序的認識為主線，探尋從1945年解放區(qū)人民代表會議的提出，到1954年人民代表大會制度正式建立之間，中共對建政程序認識的歷史發(fā)展，以紀念新中國成立70周年。

一、人民代表會議的提出與初步踐行

新民主主義革命理論提出之初，中共在新民主主義政權(quán)制度的設(shè)計上仍留有國共合作的印記。如毛澤東在《新民主主義論》中論述“政體”問題時，仍舊使用“國民大會”“省民大會”“縣民大會”“區(qū)民大會”“鄉(xiāng)民大會”等名稱(1)[日]竹內(nèi)實：《毛澤東集》第7卷,東京：蒼蒼社，1983年，第165頁。。這些機構(gòu)名稱源自孫中山的政權(quán)建設(shè)思想，并非今天的各級人民代表大會。之所以如此，一方面是由于中共為維護抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結(jié)，不得不作出某些妥協(xié)與讓步，具體到政權(quán)問題上則是放棄蘇維埃體制，接受國民政府體制；另一方面在國共兩黨力量對比上，國民黨仍然占據(jù)明顯優(yōu)勢，中共此時尚無力以一種全新的政權(quán)體系取代國民政府的舊體制。

隨著國共摩擦的日益加劇，抗日民主根據(jù)地政權(quán)雖在名義上與國民政府體制保持一致，但政權(quán)的階級基礎(chǔ)與組織形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化。中共在“三三制”政權(quán)建設(shè)中逐步確立了工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級與民族資產(chǎn)階級在政權(quán)中的主體地位，形成工、農(nóng)、小資產(chǎn)階級“基本群眾”對民族資產(chǎn)階級的優(yōu)勢地位，以此確保新民主主義政權(quán)的革命性和群眾基礎(chǔ)的廣泛性。

此外，抗日民主根據(jù)地政權(quán)的組織形態(tài)也出現(xiàn)較大調(diào)整。中共以民主集中制取代分權(quán)制衡作為政權(quán)組織的基本原則。

第一，明確政府由參議會選舉，確立了政權(quán)的合法性來源。1940年3月初，毛澤東在邊區(qū)黨政聯(lián)席會上指出，“邊區(qū)的方向，就是新民主主義的方向。現(xiàn)在全國要辦新民主主義，有沒有一個樣子呢？我講已經(jīng)有了。陜甘寧邊區(qū)就是模范”(2)胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》，北京：人民出版社，1994年，第127頁。。毛澤東等中共領(lǐng)導人將“三三制”作為實踐新民主主義革命理論的重要內(nèi)容，這就決定了“三三制”建設(shè)必須具備民主的形式和程序。選舉反過來也賦予“三三制”政權(quán)某種程度上獨立于國民政府的合法性，這是中共在特殊復雜的政治環(huán)境中所需要的政權(quán)形式。

第二，將參議會由“民意機關(guān)”上升為“權(quán)力機關(guān)”，闡明人民是權(quán)力的最終來源，參議會代表人民行使各項權(quán)力。以陜甘寧邊區(qū)為例，這一轉(zhuǎn)變發(fā)生于1942年10月召開的西北局高干會。高干會之前，參議會還只是民意機關(guān)，之后就轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力機關(guān)。所謂民意機關(guān)，在當時是指邊區(qū)參議會由民眾通過選舉產(chǎn)生，反映民眾意愿，代表民眾監(jiān)督政府，并沒有在邊區(qū)行使國家權(quán)力的職權(quán)，也沒有政治上的決策權(quán)。到1941年召開第二屆參議會時，中共開始推行“三三制”，并開始賦予參議會較大權(quán)力。在西北局高干會后，參議會逐步被定位為“權(quán)力機關(guān)”。

第三，調(diào)整參議會常設(shè)委員會與政府關(guān)系，將由參議會選舉產(chǎn)生的政府視為權(quán)力機關(guān)，在參議會閉會期間承擔相應(yīng)的職能，而參議會常設(shè)委員會則發(fā)揮監(jiān)督作用而非制約作用，并逐漸減少常設(shè)委員會的人員與活動，否定“議”“行”并列，實現(xiàn)政權(quán)的一元化。1942年12月，邊區(qū)政府通過《陜甘寧邊區(qū)簡政實施綱要》時，已經(jīng)開始強調(diào)民主集中制問題，指出“參議會常設(shè)委員會對政府只負監(jiān)督其執(zhí)行參議會決議的職責”，而且“此種監(jiān)督，不可了解為一般的制約作用”(3)《中共中央文件選集》第13冊，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第547—549頁。。此時，無論是政權(quán)的階級基礎(chǔ)，還是政權(quán)的組織原則，抑或是政權(quán)的機構(gòu)設(shè)置，抗日民主根據(jù)地與國統(tǒng)區(qū)都已經(jīng)有了很大差別。

抗日戰(zhàn)爭后期，國共力量對比逐漸向有利于中共的方向發(fā)展，中共逐步提出以新的政權(quán)組織取代國民政府體系，即以人民代表會議取代參議會。豫湘桂戰(zhàn)役后，中共于1944年9月在六屆七中全會上提出建立“聯(lián)合政府”與組建“解放區(qū)聯(lián)合委員會”問題。1945年3月15日，中共中央發(fā)布《關(guān)于國際國內(nèi)形勢及準備成立中國人民解放聯(lián)合會的指示》，正式提出召開全國各解放區(qū)人民代表會議的問題(4)《中共中央文件選集》第15冊，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第63頁。。由于受到國際國內(nèi)形勢變化的影響，全國各解放區(qū)人民代表會議沒有召開。但1945-1947年，解放區(qū)內(nèi)部已經(jīng)開始探索建立人民代表會議。1945年10月14日，陜甘寧邊區(qū)參議會常駐委員會與政府發(fā)布聯(lián)合通知，規(guī)定“為了更加發(fā)揚民主，加強鄉(xiāng)村自治，改鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)(市)人民代表會”(5)韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第1卷，北京：中國社會科學出版社，1981年，第409頁。，這意味著作為新民主主義的政權(quán)組織，中共自主探索出的人民代表會議開始逐步取代國民政府創(chuàng)設(shè)的參議會，成為邊區(qū)的權(quán)力機關(guān)。與新中國成立初期由推舉等途徑產(chǎn)生的人民代表會議不同，此時的鄉(xiāng)人民代表會議經(jīng)由選舉產(chǎn)生，因此扮演著正式權(quán)力機關(guān)的角色，比較接近于今天的鄉(xiāng)人民代表大會。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》正式規(guī)定“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議(參議會)為人民管理政權(quán)機關(guān)”(6)韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第1卷，第59頁。。此時鄉(xiāng)以上政權(quán)仍處于由參議會向人民代表會議過渡的階段，因此政權(quán)名稱為“人民代表會議(參議會)”，但從名稱即可看出人民代表會議是此時解放區(qū)政權(quán)發(fā)展的方向。

二、人民代表會議設(shè)想遇阻與建政程序的調(diào)整

1947-1948年，中共對于建政程序的認識發(fā)生了一定變化。正如毛澤東所言：“我們曾經(jīng)打算在各地農(nóng)村中，在其土地改革任務(wù)大致完成以后再去建立人民代表會議?！?7)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1308頁。1947年，中共最初設(shè)想先土改再建政，即先完成土地改革等民主革命任務(wù)，再自下而上地建立各級人民代表會議。1948年，毛澤東在晉綏干部會議上將這一設(shè)想調(diào)整為邊土改邊建政，即一邊推進土地改革等民主革命，一邊建立各級人民代表會議，并以政權(quán)建設(shè)加速土地改革等民主革命任務(wù)的完成。在具體的政權(quán)形式上，中共在實踐中逐漸發(fā)展出臨時人民代表會議與各界代表會議。

1947年10月，劉少奇在為中央工委(8)1947年3月底，中共中央于陜北清澗縣舉行會議，決定毛澤東、周恩來、任弼時率黨中央的精干機關(guān)主持中央工作，繼續(xù)留在陜北，指揮全國解放戰(zhàn)爭；劉少奇、朱德、董必武等人組成中央工作委員會(簡稱中央工委)進入河北省平山縣，進行中央委托的工作。起草致晉冀魯豫中央局的電報中曾提出“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會及農(nóng)民代表會，區(qū)、縣、省各級農(nóng)民代表會(或稱人民代表會)，應(yīng)為各級政府最高權(quán)力機關(guān)，由各級代表會委任各級政府委員會”(9)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，北京：中央文獻出版社，1996年，第101頁。。同年11月，中共中央批轉(zhuǎn)了《中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》，肯定了中央工委關(guān)于建立人民代表會議的主張，提出“目前解放區(qū)各級政權(quán)形式，應(yīng)采取從下至上的代表會議制度，其名稱或稱農(nóng)民代表會，或稱人民代表會均可(一般以稱人民代表會議為妥)”，“各級農(nóng)民代表會，或人民代表會，為各級政府最高權(quán)力機關(guān)，一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會”，并要求“在土地改革中，應(yīng)將解放區(qū)政權(quán)，改組為人民代表會政權(quán)”。人民代表的產(chǎn)生方式是選舉，由直接選舉與間接選舉相結(jié)合，“各級代表會代表，縣以下由區(qū)、村人民直接選舉(亦可說由人民直接委派)，縣以上由區(qū)、縣代表會間接選舉”(10)《中共中央文件選集》第16冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年，第590—592頁。。

此時人民代表會議在職能上已經(jīng)接近于正式的權(quán)力機關(guān)，中央工委的指示規(guī)定“各級政府機關(guān)，應(yīng)向代表會報告自己的一切工作，并請求審查和批準。代表會對于政府的行政、立法、司法、監(jiān)察及武裝等一切事項，均有權(quán)決議或否決之，各政府機關(guān)須完全遵守并執(zhí)行代表會決議”(11)同上，第590—592頁。。相比之下，中共后來提出的臨時人民代表會議、各界代表會議與各界人民代表會議均是臨時政權(quán)組織，在建政程序中是向正式權(quán)力機關(guān)過渡的組織形式。

中共此時建立人民代表會議的程序并非是各級同時進行，而是自下而上地逐級建立。1947年11月28日，中央工委發(fā)出《關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》，強調(diào)“在一切群眾業(yè)已充分發(fā)動的鄉(xiāng)村和城市，由下而上建立各級人民代表會，并使之成為各級政府的最高權(quán)力機關(guān)”，具體的建政程序應(yīng)是“首先成立縣、區(qū)人民代表會，然后召集省與全東北人民代表會”(12)同上，第593頁。。

中共的建政并非僅僅是設(shè)置某些機構(gòu)或選出某些代表，而且直接關(guān)系到社會革命問題。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中提出，無產(chǎn)階級領(lǐng)導的政權(quán)是“有組織的行動手段”，“公社并不取消階級斗爭……公社提供合理的環(huán)境，使階級斗爭能夠以最合理、最人道的方式經(jīng)歷它的幾個不同階段”(13)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第143頁。。對毛澤東等馬克思主義者而言，政權(quán)是實現(xiàn)社會革命的工具。新民主主義政權(quán)的創(chuàng)建是為更好地進行新民主主義革命而服務(wù)，其任務(wù)是反帝反封建，具體到當時主要是支援解放戰(zhàn)爭、實現(xiàn)土地改革，在解放戰(zhàn)爭與土地改革中消滅帝國主義、封建主義與官僚資本主義的勢力。所以從抗日戰(zhàn)爭開始，中共就不斷強調(diào)“三三制”政權(quán)的階級屬性問題，此時的中共在建政問題上非常強調(diào)政權(quán)的階級屬性。1947年12月18日，《中央工委關(guān)于樹立貧雇農(nóng)在土改中的領(lǐng)導及召開各級代表會等問題給晉綏分局的指示》曾明確指出，“工委給冀東關(guān)于代表會議制度電，是指解放區(qū)經(jīng)常的政權(quán)制度，這是要在群眾業(yè)已充分發(fā)動或土地改革業(yè)已完成的地區(qū)，才能建立這種代表會系統(tǒng)，而且必須在目前反對地主、沒收分配土地財產(chǎn)、改造舊干部等斗爭中，建立了黨與貧農(nóng)團正確的領(lǐng)導，才能使這種代表會真正形成，而決不是可以和平建立的”(14)《中共中央文件選集》第16冊，第600頁。。

此時政權(quán)的建立以新民主主義革命階級對敵對階級的勝利為前提，并將地主、舊式富農(nóng)排除在選舉之外。為了保障政權(quán)的階級屬性，中共曾要求“為了加強工人、雇農(nóng)及人民的先進分子，在各級代表會的領(lǐng)導下，規(guī)定工廠、機關(guān)、軍隊、學校得派較多的代表數(shù)目，黨應(yīng)將最好的干部，經(jīng)過人民出于自愿的委派到代表會去工作”(15)同上，第590—591頁。。此外，在《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》《關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》等文件中，中共曾規(guī)定各級人民代表會議應(yīng)設(shè)置常駐機關(guān)，一般為各級農(nóng)會委員會或農(nóng)民主席團，并且在農(nóng)會中建立貧農(nóng)團作為領(lǐng)導機構(gòu)，以此確保無產(chǎn)階級的領(lǐng)導權(quán)。此外，劉少奇還專門強調(diào)，只有當黨的領(lǐng)導牢固確立以及“人民大會、人民代表大會業(yè)已鞏固”時(16)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，第126頁。，貧農(nóng)團才能取消。

1947年中共設(shè)想的建政程序可以概括為：在土改樹立無產(chǎn)階級領(lǐng)導地位和各革命階級在政權(quán)中主體地位的前提下，自下而上逐步建立人民代表會議。按照這個程序，政權(quán)建立時階級斗爭已經(jīng)獲得勝利，土改的任務(wù)也基本完成，這種設(shè)想較多照顧了中共革命理論中階級斗爭和社會革命的需求。這一建政程序的實施，需要相對穩(wěn)定的環(huán)境和較長時間的籌備，但面對激烈的戰(zhàn)爭環(huán)境，中共更迫切的任務(wù)是通過社會動員汲取各種資源來支援戰(zhàn)爭。在建政程序問題上，中共的理論邏輯與實踐邏輯之間有著相當?shù)膹埩Α?/p>

面對上述問題，1947年底中央工委曾提出“不要等待農(nóng)會通統(tǒng)成立，也不要等待各村代表會成立后再召集縣區(qū)代表會，可先召集縣區(qū)臨時代表會再到各村成立村代表會”(17)《中共中央文件選集》第16冊，第600頁。，即建政程序改為“臨時人民代表會議——人民代表會議”：在土改過程中而非在土改完成后先建立臨時人民代表會議，再向正式權(quán)力機關(guān)人民代表會議過渡。但縣級以上政權(quán)問題如何建立，特別縣級以上政權(quán)是否等到縣臨時人民代表會議過渡到正式人民代表會議后再建立等一系列問題尚未解決。

1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上的講話進一步闡釋了建政程序問題。毛澤東肯定了中央工委邊土改邊建政的意見，認為“我們曾經(jīng)打算在各地農(nóng)村中，在其土地改革任務(wù)大致完成以后再去建立人民代表會議。現(xiàn)在你們的經(jīng)驗以及其他解放區(qū)的經(jīng)驗，既已證明就在土地改革斗爭當中建立區(qū)村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的”，并且強調(diào)“在一切解放區(qū)，也就應(yīng)當這樣做。在區(qū)村兩級人民代表會議普遍地建立起來的時候，就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議，縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了”(18)《毛澤東選集》第4卷，第1309頁。。同年5月，毛澤東在其起草的黨內(nèi)指示《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》中，將“建立鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣三級人民代表會議，并選舉三級政府委員會”列為中共在土改中的重要任務(wù)之一(19)《毛澤東選集》第4卷，第1328頁。。1948年底，中共中央在《關(guān)于縣、村人民代表會議的指示》中強調(diào)“人民代表會議的政權(quán)，乃是新民主主義政權(quán)的最好形式”(20)《中共中央文件選集》第17冊，北京：中共中央黨校出版社，1992年，第591頁。。

自此，中共建政程序由先土改再建政轉(zhuǎn)變?yōu)檫呁粮倪吔ㄕ?，具體程序為“臨時人民代表會議——人民代表大會”，即先建立臨時人民代表會議(也有稱“臨時人民代表大會”)，再轉(zhuǎn)變?yōu)檎降娜嗣翊頃h或人民代表大會。如果按照晉綏干部講話前的建政程序，華北人民代表會議要等到下屬所有縣級單位都完成土改后方能舉行。在解放戰(zhàn)爭逐步走向勝利，解放區(qū)面積日益擴大的背景下，土改工作并非朝夕可成，而高級政權(quán)遲遲不能建立會引發(fā)很多問題。在新的建政程序指導下，華北人民臨時人民代表會議和華北人民政府才得以召開和成立。1948年6月，晉冀魯豫邊區(qū)政府與晉察冀邊區(qū)行政委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于召開華北臨時人民代表大會暨代表選舉辦法的決定》，確定了華北臨時人民代表大會代表的產(chǎn)生辦法，即選舉、選派與聘請相結(jié)合的方式，區(qū)域代表主要通過選舉產(chǎn)生，部分職業(yè)代表和團體則通過選派產(chǎn)生，另有部分社會賢達和黨外人士通過聘請擔任代表。同年8月，會議召開并宣布成立華北人民政府。

1948年下半年，隨著解放戰(zhàn)爭勝利不斷擴大與戰(zhàn)略決戰(zhàn)的日益臨近，城市的接收和建政問題被提上日程。1948年11月15日，中共中央通過《關(guān)于軍事管制問題的指示》，強調(diào)接收大城市時必須實行一段時間的軍事管制，在軍事管制時期，大城市應(yīng)建立“臨時的各界代表會”(21)同上，第487—488頁。。圍繞各界代表會議的性質(zhì)和職能問題，11月30日，中共中央又發(fā)出《關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示》，認為各界代表會議并非權(quán)力機關(guān)，而是大城市軍事管制時期“黨和政權(quán)領(lǐng)導機關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式”，是“軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達政策，聯(lián)系群眾的協(xié)議機關(guān)”(22)同上，第530頁。。

三、建政程序的再度調(diào)整與各界人民代表會議的出現(xiàn)

雖然中共已經(jīng)對建政程序做出調(diào)整，但先建立臨時人民代表會議或臨時人民代表大會再轉(zhuǎn)變?yōu)檎降娜嗣翊頃h的建政程序仍遇到許多問題，如干部調(diào)動問題、經(jīng)驗不足等，理論與實踐的張力依舊明顯。對此，中共不得不進一步調(diào)整建政程序。1948-1949年，中共提出在全國普遍建立縣級及縣級以上的各界人民代表會議，并以此為基礎(chǔ)逐步向人民代表大會過渡的建政程序，中共此前邊土改邊建政的設(shè)想在許多新解放區(qū)調(diào)整為先建政再土改。

中共在建政中首先遇到的是干部調(diào)動的問題。1948年5月，由毛澤東起草的《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》的黨內(nèi)指示，原計劃于1948年內(nèi)在各解放區(qū)建立鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣三級正式的人民代表會議。事實上，這項任務(wù)并未完成。其中一個重要原因是解放戰(zhàn)爭迅速走向勝利使得中共不得不從老解放區(qū)抽調(diào)大批干部南下，老干部的調(diào)走、新干部的提拔直接影響了各老解放區(qū)的建政工作。1948年底，中共中央就發(fā)出《關(guān)于縣、村人民代表會議的指示》，承認“辦理公民登記及選舉等工作，勢非推遲不可”，并“決定將各解放區(qū)縣、區(qū)、村三級人民代表會議之正式選舉工作，暫行推遲至明年秋后舉行”(24)《中共中央文件選集》第17冊，第590頁。。

此外，中共黨內(nèi)普遍對選舉和議會工作缺乏經(jīng)驗，而且許多地區(qū)不具備召開人民代表會議的客觀條件，這也制約了人民代表會議的推行?！蛾P(guān)于召開華北臨時人民代表大會暨代表選舉辦法的決定》規(guī)定總共應(yīng)產(chǎn)生代表587人，其中區(qū)域代表384人主要應(yīng)由選舉產(chǎn)生，職業(yè)或團體代表172人由選舉和選派產(chǎn)生，也以選舉為主，聘請代表31人。實際上，從選舉辦法頒布到會議召開僅一個多月的時間，加之戰(zhàn)爭環(huán)境的影響，選舉工作舉步維艱。區(qū)域代表中實際參加會議的多是“我黨縣級負責同志”，所選代表實際上主要還是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民代表中新式富農(nóng)加翻身農(nóng)民代表才4人，甚至比不上開明紳士代表人數(shù)。此外，由于選舉辦法沒有充足的時間進行普及，黨內(nèi)很多人對選舉規(guī)則也不熟悉。原本規(guī)定行署和縣、市無權(quán)聘請代表，但有些行署卻聘請了不止一位代表，部分行署和縣還出現(xiàn)所選代表多于法定人數(shù)的情況。甚至出現(xiàn)地方所選代表與華北中央局指示相悖的情況：華北中央局原通知太行區(qū)黨委選趙樹理為文化界代表，但太行區(qū)黨委未執(zhí)行，選出的代表另有其人，致使趙樹理向臨時代表大會報到時遇到了意想不到的問題。會議過程中各種問題也是層出不窮。如原定8日召開的會議，因為晉察冀邊區(qū)行政委員會工作報告還沒準備好，臨時宣布休會一天。又如政府委員會選舉前一天，名單仍有變動，相關(guān)人員沒有時間進行溝通與交流，導致部分當選代表對自己的當選感到莫名其妙(25)《共和國雛形——華北人民政府》，北京：西苑出版社，2000年，第75—78、129、142—147頁。。中共中央也意識到相關(guān)問題，因此在1948年底提出“正規(guī)地選舉縣、區(qū)、村三級的(或縣、村二級的)人民代表會議，今冬明春還不宜普遍辦理，讓臨時人民代表會議再繼續(xù)工作一年，是有好處的。但各解放區(qū)在今冬明春可選擇若干縣試辦這種正規(guī)的選舉，以便取得經(jīng)驗，在明年秋后普遍實行”(26)《中共中央文件選集》第17冊，第591頁。。

在代表會議、代表大會推行遇阻的背景下，中共逐步擴大各界代表會議的適用范圍。1949年8月19日，毛澤東在為中共中央起草致各中央局、各分局的電報中，要求“三萬以上人口城市均須開各界代表會”(27)《毛澤東年譜(1893-1949)》下卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第547頁。。相比1948年將各界代表會議限定于“大城市”，此時中共已經(jīng)在很大程度上擴大了各界代表會議的適用范圍，并且擴大的趨勢還在繼續(xù)。25日，中共發(fā)出《關(guān)于各縣均應(yīng)開縣各界代表會議的指示》，要求“各縣應(yīng)開縣各界代表會議，由農(nóng)會，工會，學生會，文化教育界，工商業(yè)界及黨政軍選派代表，可以選擇若干開明紳士參加，討論全縣工作”，并強調(diào)新解放區(qū)與老解放區(qū)都應(yīng)該開各界代表會議(28)同上，第557頁。。26日，中共中央發(fā)出《關(guān)于三萬以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會議的指示》，再次強調(diào)各界代表會問題。同年10 -11月，中共又推出“松江經(jīng)驗”與“長安經(jīng)驗”，要求各地普遍建立各界人民代表會議。而在同年7月底，中共中央還要求對新老解放區(qū)進行區(qū)分，新解放區(qū)城市召開各界代表會議，老解放區(qū)則應(yīng)召開從鄉(xiāng)至省的人民代表會議或人民代表大會(29)《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第26冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第610頁。。由此可見中共態(tài)度轉(zhuǎn)變之迅速。

各界代表會議適應(yīng)范圍的擴大，意味著1948年毛澤東在晉綏干部會議上提出的由“臨時人民代表會議——人民代表大會”的建政程序發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐步變?yōu)椤案鹘绱頃h——人民代表大會”。臨時人民代表會議與各界代表會議都是臨時政權(quán)組織，區(qū)別主要是：一是代表產(chǎn)生方式，臨時人民代表會議采用選舉、推選與聘請相混合的產(chǎn)生方式，其程序較為復雜，特別是選舉工作較為繁瑣，但各界代表會議主要以聘請方式產(chǎn)生代表，操作起來更加簡單；二是機構(gòu)性質(zhì)，臨時人民代表會議產(chǎn)生時就已經(jīng)是權(quán)力機關(guān)，但各界代表會議主要是協(xié)議機關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)機關(guān)，因此其所需的條件更少；三是機構(gòu)職能，臨時人民代表會議要選舉政府委員會，決定重大事項并能審議政府工作，但各界代表會議主要職能是上傳下達，并不能約束政府。

面對解放戰(zhàn)爭出人意料的迅速勝利，中共需要在全國范圍內(nèi)快速建立政權(quán)、穩(wěn)定社會秩序，因此不得不對原有的建政程序作出調(diào)整，選擇了“各界代表會議”這一簡單易行的機構(gòu)作為建政的重要起點。正如劉少奇所言：“關(guān)于人民代表大會問題，著重講了要注重實際，不要看重形式、著重選舉而流于形式主義，根據(jù)現(xiàn)在情況，這些人民代表那怕是推舉的，只要真正能夠代表大多數(shù)人民的利益就行?！?30)《劉少奇年譜(1898-1969)》下卷，第222頁。

在“各界代表會議”基礎(chǔ)上，中共逐步提出“各界人民代表會議”。劉少奇曾對二者進行區(qū)分：“在方解放的城市，可用指定和邀請的辦法召開各界代表會，等到城市人民團體已經(jīng)組織起來或原來就有組織的地方，各界人民代表會議的代表，就主要是由各人民團體直接或間接選舉的，與有無名義上的軍管無關(guān)。各界人民代表會議與人民代表會議之間，也不應(yīng)再行劃分什么區(qū)別。但人民代表會議與人民代表大會之間，在職權(quán)上及代表選舉方法上則應(yīng)有區(qū)別，人民代表大會是全權(quán)的，其代表主要應(yīng)由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉，而不是由各人民團體選舉?！?31)同上，第226頁。也就是說，各界人民代表會議是在各界代表會議基礎(chǔ)上發(fā)展而來，當各界代表會議的代表由聘請逐步過渡到部分選舉，其職能由協(xié)議機關(guān)、統(tǒng)戰(zhàn)機關(guān)轉(zhuǎn)變到臨時權(quán)力機關(guān)時，各界代表會議就轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘缛嗣翊頃h。當各界人民代表會議的代表由部分選舉過渡到全部選舉，其職權(quán)擴大到正式權(quán)力機關(guān)的職權(quán)時，就要以人民代表大會取代各界人民代表會議。

總而言之，每一個公民都有享受教育的權(quán)利，尤其是青少年。解決農(nóng)村留守兒童的教育缺失問題已經(jīng)刻不容緩，需要政府、學校、家庭和社會的多方努力，應(yīng)加大對義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童的法律保護力度，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展，增強家長的責任意識，發(fā)展農(nóng)村寄宿制學校等適合農(nóng)村學生需求的教育模式，保障農(nóng)村留守兒童與城市兒童享有平等的教育服務(wù)，使義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童學業(yè)有人教、親情有人護、安全有人保。

按劉少奇的設(shè)想，新中國的建政程序應(yīng)為“各界代表會議——各界人民代表會議——人民代表大會”。但新中國成立后，并沒有在名稱上明顯區(qū)分“各界代表會議”與“各界人民代表會議”，實際的建政程序為“各界人民代表會議——各界人民代表會議(代行人民代表大會職權(quán))——人民代表大會”。如1949年8月13日，毛澤東在北京(32)會議召開時名為“北平各界人民代表會議”，隨后很快“北平”改名為“北京”，為統(tǒng)一稱謂，此處使用“北京”。各界人民代表會議上的講話中，充分肯定了各界人民代表會議在政權(quán)建立初期的重要作用，指出“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機關(guān)，選舉市政府”。針對毛澤東的講話，新華社曾發(fā)表社論指出，“事實證明，各界人民代表會議，是一個城市解放后，在實行軍事管制的時期，人民政府聯(lián)系廣大群眾的最好的組織形式。這種組織形式，要比臨時參議會好得多，它可更廣泛而有效地聯(lián)系群眾，并洗滌舊的政權(quán)機構(gòu)的官僚主義的遺毒，使人民政權(quán)在群眾中面貌一新”(33)《毛澤東新聞工作選》，北京：新華出版社，1983年，第399—401頁。。

1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確了新中國的國體與政體，規(guī)定“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)”(34)《建國以來重要文獻選編》第1冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第5頁。。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人對建政程序的構(gòu)想正式寫入具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，使其成為新中國的建政指導思想。此時中共對建政問題的認識與實踐相比土地革命戰(zhàn)爭時期有很大發(fā)展。

1905年，列寧在《社會民主黨在民主革命中的兩種策略》中提出建政需要經(jīng)過從臨時政權(quán)向正式政權(quán)的過渡，并以“臨時革命政府”作為臨時政權(quán)組織。十月革命中，俄國建立了革命委員會，起到“臨時革命政府”的作用。革命委員會取消后，蘇維埃才成為正式的政權(quán)組織。民主集中制是無產(chǎn)階級領(lǐng)導的國家政權(quán)較為普遍的組織原則，民主選舉也是此類政權(quán)從臨時政權(quán)向正式政權(quán)過渡的必經(jīng)之路。馬克思就曾強調(diào)無產(chǎn)階級領(lǐng)導的國家政權(quán)，其領(lǐng)導機構(gòu)組成人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生(35)《馬克思恩格斯選集》第3卷，第98頁。。與俄國革命相比，新中國的建政同樣以建立民主選舉的人民政權(quán)為目標，同樣經(jīng)歷了從臨時政權(quán)組織向正式政權(quán)組織的過渡，不同的是二者的具體程序和建政速度。由于俄國革命以暴動作為主要的革命形式，其建政特點為先建立中央政權(quán)再建立地方各級政權(quán)，并且很快通過選舉實現(xiàn)了從臨時政權(quán)組織到正式政權(quán)組織的過渡。新中國則不同。

受到俄國革命經(jīng)驗的影響，土地革命戰(zhàn)爭時期中共在蘇區(qū)較早建立了中央政府，并且推動各區(qū)域較快地建立了正式政權(quán)。從1931年11月到1934年1月，中央革命根據(jù)地進行了三次民主選舉。但此時建立的許多政權(quán)只是徒具形式。對此，毛澤東曾指出“名副其實的工農(nóng)兵代表會組織，不是沒有，只是少極了”，中國的國情是“封建時代獨裁專斷的惡習慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中”，國內(nèi)普遍缺乏民主政治的鍛煉，如果選舉工作準備不足，那么建立的政權(quán)將“名不副實”(36)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第71—72頁。。

解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東等中共領(lǐng)導人已經(jīng)明晰中國革命的主要形式是武裝斗爭。相比俄國革命，中國革命的一個重要特點就是長期性。因而，在建政問題上，中共既不急于建立中央政權(quán)，也不急于建立正式的政權(quán)，而是采取更加穩(wěn)妥的建政程序和過渡方式。

中共在建政問題上還始終堅持土改與建政相結(jié)合的原則。中共建政的背后是社會革命的開展以及在此基礎(chǔ)上的經(jīng)濟關(guān)系和階級關(guān)系的變革。毛澤東曾強調(diào)，“封建主義是帝國主義和官僚資本主義的同盟者及其統(tǒng)治的基礎(chǔ)。因此，土地制度的改革，是中國新民主主義革命的主要內(nèi)容”(37)《毛澤東選集》第4卷，第1313—1314頁。。可以說，新民主主義政權(quán)的建立很大程度上是為土改這一“新民主主義革命的主要內(nèi)容”服務(wù)的，這是新民主主義革命理論的重要內(nèi)容。但在革命理論與建政實踐張力的影響下，中共對建政與土改的具體關(guān)系的認識曾發(fā)生較大變化，即由最初的先土改再建政轉(zhuǎn)變?yōu)檫呁粮倪吔ㄕ?，此時中共的認識又再度發(fā)生變化。面對迅速擴大的新解放區(qū)，特別是南方的新解放區(qū)，中共穩(wěn)步推進建政工作，并沒有急于開展土改，而是開展清匪除霸、減租減息、查田查產(chǎn)等工作。中共計劃部分解放區(qū)在政權(quán)建立和鞏固后再開展土改，即先建政再土改。對于這一調(diào)整，毛澤東在中共七屆二中全會上有較為明確的論述(38)毛澤東在會上指出，“南方和北方的情況是不同的，黨的工作任務(wù)也就必須有所區(qū)別……在鄉(xiāng)村中，則是首先有步驟地展開清剿土匪和反對惡霸即地主階級當權(quán)派的斗爭，完成減租減息的準備工作，以便在人民解放軍達到那個地區(qū)大約一年或者兩年以后，就能實現(xiàn)減租減息的任務(wù)，造成分配土地的先決條件”。參見《毛澤東選集》第4卷，第1429頁。。

四、建政程序的展開與人民代表大會制度的確立

新中國成立初期，各界人民代表會議在全國得到推廣。1951年前后，各界人民代表會議開始加速向人民代表大會發(fā)展，各界人民代表會議逐步代行人民代表大會職權(quán)。1953-1954年，隨著各地人民代表大會的召開，新中國建政程序宣告完成。

1949年11月27日，中共中央發(fā)布《關(guān)于召開各界人民代表會議的指示》，要求華中局、華東局、西北局和華南分局領(lǐng)導本區(qū)域召開各縣的各界人民代表會議，并要求1950年上半年各省應(yīng)召集一次全省各界人民代表會議(39)《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》第1冊，北京：人民出版社，2013年，第140—141頁。。從1949年底開始，為了更好地推動各界人民代表會議的建設(shè)，中央人民政府委員會與政務(wù)院推出一批規(guī)章制度，如《省各界人民代表會議組織通則》等。

由于歷史起點不同，各地區(qū)在建政的發(fā)展速度上并不完全相同。許多老解放區(qū)特別是華北一些縣、市已經(jīng)開過人民代表會議甚至人民代表大會，如1949年石家莊已經(jīng)開過人民代表大會，但新解放區(qū)的建政工作則多從零開始。面對這一情況，中共最初選擇各地自行決定建政速度，隨后又逐步統(tǒng)一建政速度。這主要是針對縣級及縣級以上的行政單位，縣級以下根據(jù)具體的情況召開各界人民代表會議或人民代表大會。

1949年9月20日，中共中央華北局通過《關(guān)于建立村區(qū)縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，規(guī)定“凡土地改革已經(jīng)徹底完成、各界人民亦已有了充分組織的老解放區(qū)，均應(yīng)召開普選的村、區(qū)、縣三級人民代表大會，選舉村、區(qū)、縣三級人民政府”，“新解放區(qū)或條件尚不成熟的老解放區(qū)，則應(yīng)召開各界人民代表會議以為過渡，逐步地代行人民代表大會的職權(quán)，并為普選的人民代表大會準備條件”，而省一級則統(tǒng)一“準備在明年召開各省人民代表大會”(40)《共和國雛形——華北人民政府》，第234頁。。華北人民政府也逐步開始人民代表大會制度的試點，如1949年以安國第一區(qū)為重點試驗區(qū)進行人民代表大會試點工作。

對于建政速度問題，黨內(nèi)存在與上述文件觀點不同的看法。1950年7月，董必武在第一次全國民政會議上提出“普選的人民代表大會目前不應(yīng)急于召開”，“根據(jù)目前情況看，各界人民代表會議是目前實現(xiàn)人民民主專政的一種最合時宜的組織形式，是民主建政的主要形式”，地方建政工作的重點在于縣，“應(yīng)首先把縣的各界人民代表會議開好，以示范區(qū)村，并帶動區(qū)村”(41)《董必武政治法律文集》，北京：法律出版社，1986年，第109—110頁。。中共中央采納了董必武的建議，中央人民政府曾發(fā)布內(nèi)部指示要求石家莊等地將“人民代表大會”改為“各界人民代表會議”(42)《建國以來劉少奇文稿》第3冊，北京：中央文獻出版社，2005年，第365頁。。華北各省也放棄了在1950年召開省一級人民代表大會的計劃，河北等地于1950年召開了省各界人民代表會議。除部分地區(qū)外，各界人民代表會議在全國普遍建立起來，原先各地根據(jù)自身基礎(chǔ)選擇不同建政速度的情況發(fā)生改變，全國建政速度逐步統(tǒng)一。

北京雖然屬于新解放區(qū)，但作為新中國的首都和國家的首善之區(qū)，其政權(quán)建設(shè)是當時各地效仿的模范。1949年8月13日，毛澤東在北京各界人民代表會議上明確指出，北京在數(shù)月內(nèi)就可以由各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)，完成建政程序的第二步。1949年11月，北京第二屆各界人民代表會議通過《北京市第二屆各界人民代表會議組織條例》就已經(jīng)規(guī)定，“北京市第二屆各界人民代表會議，依據(jù)中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)，經(jīng)中央人民政府批準，在普選的北京市人民代表大會召開以前，代行人民代表大會的職權(quán)”(43)《北京市第二屆各界人民代表會議組織條例》，《人民日報》1949年11月21日。。

1951年2月，劉少奇在北京第三屆人民代表會議上也表達了類似觀點，認為各界人民代表會議將很快代行人民代表大會職權(quán)，并逐步過渡為各級人民代表大會(44)劉少奇：《在北京第三屆人民代表會議上的講話》，《人民日報》1951年3月13日。。1951年4月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，要求“凡尚未代行人民代表大會職權(quán)的縣、市各界人民代表會議，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，以便迅速代行人民代表大會的職權(quán)”(45)《建國以來周恩來文稿》第4冊，北京：中央文獻出版社，2018年，第351頁。。各界人民代表會議開始加速代行人民代表大會職權(quán)。

1951年9月，中央人民政府華北事務(wù)部(46)1950年9月，中央人民政府設(shè)置中央人民政府華北事務(wù)部，受政務(wù)院領(lǐng)導，負責監(jiān)督檢查華北五省二市(河北、山西、平原、察哈爾、綏遠、北京與天津)相關(guān)工作，加強中央人民政府有關(guān)部門關(guān)于華北工作的協(xié)商和聯(lián)系等職能。1952年4月，中央人民政府設(shè)立政務(wù)院華北行政委員會，原華北事務(wù)部撤銷。召集華北縣長會議。會議雖然名為華北縣長會議，但其針對的問題，特別是建政的相關(guān)問題是全國性的，中央人民政府副主席朱德等中央人民政府領(lǐng)導出席會議。時任華北事務(wù)部部長的劉瀾濤強調(diào)，華北民主建政的重要環(huán)節(jié)就是要以縣為重點，實行由人民來選舉縣以及區(qū)、村的人民代表會議并由縣以及區(qū)、村的人民代表會議來代行人民代表大會的職權(quán)。除綏遠部分地區(qū)外，華北各地應(yīng)于1951年冬、1952年春有計劃有領(lǐng)導地代行人民代表大會的職權(quán)(47)劉瀾濤：《進一步加強縣人民代表會議的工作》，《人民日報》1951年11月17日。。

經(jīng)政務(wù)院批準，華北縣長會議通過了《關(guān)于縣人民政府當前十項工作的決議》，規(guī)定“除綏遠部分縣、旗外，華北全區(qū)所有縣的人民代表會議，一般均應(yīng)于今冬明春有計劃、有領(lǐng)導地代行人民代表大會的職權(quán)，選舉縣長、副縣長和縣人民政府委員。這是民主建政當前極為重要的一個步驟”(48)《華北第一次縣長會議關(guān)于縣人民政府當前十項工作的決議》，《新華月報》1951年第12期。。華北縣長會議是各界人民代表會議加速代行人民代表大會職權(quán)的一個重要標志。1951年11月17日，《人民日報》發(fā)表社論《推廣華北縣長會議的經(jīng)驗》，要求將華北縣長會議中有關(guān)加快人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)的思想和經(jīng)驗在全國推廣(49)《推廣華北縣長會議的經(jīng)驗》，《人民日報》1951年11月17日。。到1952年9月，我國省、市、縣、鄉(xiāng)都已召開各界人民代表會議，有20個省、102個市、811個縣的各界人民代表會議已代行人民代表大會職權(quán)，各地出席各界人民代表會議的代表，現(xiàn)在已絕大部分由直接選舉或間接選舉產(chǎn)生，有些縣的各界人民代表會議的代表已經(jīng)達到全部由選舉產(chǎn)生(50)謝覺哉：《人民民主政權(quán)建設(shè)和民政工作的成就》，《人民日報》1952年9月22日。。

在相關(guān)籌備工作準備就緒后，1953年1月13日，中央人民政府委員會通過《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，宣布準備用普選的方法產(chǎn)生省(市)、縣、鄉(xiāng)各級人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上籌備全國人民代表大會(51)《建國以來重要文獻選編》第4冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第16—17頁。。2月，中央人民政府委員會又通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，隨后開始進行全國人口普查等一系列準備工作。3月，中共中央通過《關(guān)于迅速成立縣以上各級選舉委員會的規(guī)定》，要求縣級以上盡快成立選舉委員會并開始工作，縣級以下則根據(jù)選舉的具體進程安排選舉委員會，選舉委員會由中共出面召集各黨派團體負責人確定人選(52)《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》第11冊，北京：人民出版社，2013年，第227頁。。最終1954年9月，全國人民代表大會的召開，標志著整個建政程序的完成。

中共對建政程序認識的變化，反映出以毛澤東為代表的中共領(lǐng)導層不斷在革命理論與建政實踐的張力之間尋求平衡。對中共而言，革命理論與建政實踐是緊密聯(lián)系的。正如毛澤東所言：“沒有共產(chǎn)主義的思想方法，就不能正確地指導我們現(xiàn)在的社會革命的民主階段；而沒有新民主主義政治制度，我們就不能將共產(chǎn)主義哲學正確地運用于中國的實際?！?53)《毛澤東文集》第3卷，北京：人民出版社，1996年，第182頁。政權(quán)創(chuàng)建與發(fā)展的實踐均需以革命理論為指導，而革命理論的落實必須依賴建政實踐。在中共的眼中，新民主主義革命的勝利并非僅僅是一個新政權(quán)取代舊政權(quán)的變革，更是一場深刻的階級革命和社會革命，應(yīng)在政權(quán)轉(zhuǎn)變的過程中逐步實現(xiàn)對社會的改造，推動土地制度的改革。因此，在建政問題上，中共堅持建政與土改相結(jié)合。中共最初設(shè)想先土改再建政，這一程序能保證新政權(quán)的建立不僅是名稱與機構(gòu)的變化，而是階級內(nèi)容的根本轉(zhuǎn)變，但這種較為理想化的程序由于要求高、條件多，在戰(zhàn)爭環(huán)境中難以實現(xiàn)。中共不得不做出調(diào)整，毛澤東提出將先土改再建政轉(zhuǎn)變?yōu)檫呁粮倪吔ㄕ?，盡力整合政權(quán)機構(gòu)建設(shè)與社會革命，但這一設(shè)想再次遇阻。隨后，毛澤東再度根據(jù)新的形勢調(diào)整建政程序，提出“各界人民代表會議——各界人民代表會議(代行人民代表大會職權(quán))——人民代表大會”的建政程序，并在一些新解放區(qū)推行先建政后土改，逐步統(tǒng)一全國的建政步伐。在平衡革命理論與建政實踐的張力中，中共最終探索出一條適合中國國情的建政道路，建立了人民代表大會制度。