設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報批制度的完善

鄒琰婷

暨南大學(xué)，廣東 廣州 510632

一、學(xué)界對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報批制度的爭議

地方性法規(guī)報批制度，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款中①。盡管新修改的立法法明確規(guī)定了這一制度，但在學(xué)界，對于這一制度的存續(xù)問題仍有很大的爭議，主要有以下幾種觀點。

第一種觀點是備案說，持有此種觀點的專家認為將設(shè)區(qū)的地方性法規(guī)報批改為備案，從而實現(xiàn)既可以優(yōu)化立法程序，亦可以提高設(shè)區(qū)的市的立法效率。

第二種觀點是廢除說。持有此種觀點的專家主張廢除省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準制度，使設(shè)區(qū)的市可以完全獨立自主地享有立法權(quán)。

針對以上兩種觀點，本文認為對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實施報批制度仍有存在的必要，原因在于，首先，在筆者看來，備案實質(zhì)上是一種事后審查制度，主要是對地方性法規(guī)起一種監(jiān)督作用，以備案作為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的一種監(jiān)管手段，顯然監(jiān)督力度是不夠的，其監(jiān)督的作用亦是有限的。而報批制度作為一種事前審查制度，可以對地方性法規(guī)的監(jiān)管起到一個很好的預(yù)防作用，其監(jiān)督力度較備案制更強。再者，我國各地的立法水平仍然參差不齊，有些地方所頒布的地方性法規(guī)是對上級法律法規(guī)或者同級其他設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的復(fù)制摘抄，在浪費司法資源的同時亦會造成立法的不必要，使一項地方性法規(guī)的施行最終成為一紙空文。新修改的立法法通過對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實施報批制度，限制設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，防止立法亂象的出現(xiàn)。

二、實踐中對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報批后的不同處理方式

新修改的立法法2015年修訂后的《立法法》第七十二條規(guī)定了對于報請批準的地方性法規(guī)與上位法不抵觸時，省級人大常委會應(yīng)當予以批準，但對于不予批準的處理方法并沒作出明確規(guī)定。筆者針對各省立法條例中對設(shè)區(qū)的市法規(guī)報批審查后不予批準的處理方式整理如下。

(一)直接不予批準

直接不予批準這一處理方式在實踐中出現(xiàn)的極少，為了保護設(shè)區(qū)的市立法積極性，省級人大常委會極少采用這種方式，目前，全國范圍內(nèi)只在浙江省出現(xiàn)過一例。

(二)附修改意見予以批準

省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查后，附上修改意見，市級人大常委會隨后根據(jù)修改意見進行修改，修改后無需再次報批，實踐中，廣東省、江西省等省份曾采取此種處理方式。

(三)退回報批機關(guān)修改后再提請批準

此種方式與附修改意見批準有所不同，批準機關(guān)將法規(guī)退回報批機關(guān)，報批機關(guān)對法規(guī)進行重新修改，且修改范圍不像附修改意見批準那樣必須依據(jù)批準機關(guān)的意見進行修改，之后再重新報批。實踐中，這種方式較前兩種方式更為常見，福建省、江蘇省等省份都曾采取過此種方式。

(四)對抵觸部分直接修改后予以批準

此種方式相較于其他處理方式效率是最高的，但是省級人大常委會對各個地方的實際情況了解程度相較于市級人大常委會有一定的局限性，因此，這種方式可能會在增加省人大常委會的工作量的同時導(dǎo)致修改過的法規(guī)不能完全與當?shù)貙嵡橄噙m應(yīng)。實踐中，遼寧省、江西省等省份采取過此種處理方式。

(五)由專門委員會提出修改意見

在實踐中，此種處理方式存在著一個弊端在于修改意見不會通過省人大常委會表決，而是由專門委員會直接向報送機關(guān)進行溝通。實踐中，湖北省、云南省等省份采用過此種處理方式。綜上所述，由于法律對于省級人大常委會不予批準設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的處理方式?jīng)]有明確規(guī)定，實踐中各省亦采取不同處理方式，一來導(dǎo)致了立法程序的不統(tǒng)一，二來亦會造成立法效率與立法質(zhì)量不高，對立法資源造成浪費。

三、對審查后處理方式的完善

針對以上分析存在的問題，筆者擬從以下四個方面對該制度的完善提出自己的建議。

(一)發(fā)揮各類溝通協(xié)調(diào)機制的適用范圍

省級人大常委會在對地方性法規(guī)審查時要擅于利用各種提前溝通等提前介入機制，以加強對地方性法規(guī)的了解。首先，在設(shè)區(qū)的市人大常委會制定立法計劃之時，就應(yīng)加強對其立法計劃的審查，對于重復(fù)立法、不必要立法等行為要堅決制止。其次，在地方性法規(guī)起草階段，市級人大常委會可以將草案提前報送省人大常委會審閱，省人大常委會法工委亦可將此法案下發(fā)給各個機關(guān)征求匯總意見。最后，省人大常委會法工委的工作人員在審閱草案時，可以匯總各方的意見，并將這些意見整理反映到制定機關(guān)，制定機關(guān)再根據(jù)意見進行修改，之后再向省人大常委會報批。

(二)規(guī)范對地方性法規(guī)的審查方式以及審查內(nèi)容

針對我國現(xiàn)行立法中，對于省人大常委會審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)之后的處理方式?jīng)]有規(guī)定的問題，筆者認為，應(yīng)當從以下幾個方面予以解決：首先，應(yīng)當對此種處理方式在立法上予以統(tǒng)一，即應(yīng)當在中央立法層面對于省級人大常委會審查后的處理方式給予明確規(guī)定，以防止實踐中各省做法各有特色，影響立法的穩(wěn)定性。其次，對于審查內(nèi)容，具體來講，對于法案中的一些形式性的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)錯誤時，可以直接予以修改；對于法案中的實質(zhì)性內(nèi)容修改時，筆者認為為了提高立法的質(zhì)量，批準機關(guān)應(yīng)當加強與制定機關(guān)的聯(lián)系，將其修改意見反映給制定機關(guān)，但此意見僅僅作為一種參考，如何修改由制定機關(guān)自行決定。再者，省人大常委會法工委可以在內(nèi)部設(shè)立專門的負責(zé)審查地方性法規(guī)立法工作的機構(gòu)，制定機關(guān)在審議法案的過程中就可以邀請相關(guān)專門機構(gòu)的工作人員提前介入，以更好了解實情，確保其審查工作的有序開展。

(三)加強對報批法案的形式上的把控

省級人大常委會應(yīng)當加強對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的形式上的把控，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，對各地報批法案的數(shù)量進行把控。在實踐中，往往會出現(xiàn)各地為了完成立法任務(wù)而重復(fù)立法的現(xiàn)象，為了杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生，需要對各地報批法案的數(shù)量進行一定程度的限制，不可以允許各地?zé)o限量地進行各個方面的立法。其次，對報送法案的質(zhì)量進行嚴格的把關(guān)。在審查期限上，可以采用更加彈性的做法，一些復(fù)雜涉及面廣的法案，不一定要嚴格遵循四個月的期限的限制，以防止出現(xiàn)過分注重效率而忽視審批質(zhì)量的情況。在審查人員上，要加強對相關(guān)人員的培訓(xùn)，可以建立相關(guān)聯(lián)的考核考察制度，以提高相關(guān)工作人員的審查法案的水平。

(四)完善事后監(jiān)督機制

要想切實落實一項政策的實施，在背后必須要有一套監(jiān)督評估體系。筆者對于法規(guī)審查的事后監(jiān)督提出以下建議：首先，可以設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，比如備案監(jiān)督機構(gòu)，對于法規(guī)實施事后監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)已經(jīng)施行的地方性法規(guī)與其上位法之間存在沖突，備案監(jiān)督機構(gòu)即可以建議啟動修法工作。其次，建立有效的立法監(jiān)督評估體系，評估體系要將批準方式、審議時各個機關(guān)溝通情況、法規(guī)批準后運行情況、輿論評價等等機制引入進來，并且將審查過程與結(jié)果向社會公開，充分保證公眾參與度，審查透明度。在地方立法權(quán)不斷擴容的今天，我們可以預(yù)知，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)會從不完整立法權(quán)向完整立法權(quán)轉(zhuǎn)變，省人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準制度盡管有所不足，但在修改后的法律仍然明確保留的情況下，說明其存在仍有必要，是符合當代中國法治實情的，我們可以在保留這一制度的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，以促進中國特色社會主義法制體系的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①《立法法》第七十二條第二款規(guī)定“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準”.