加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理探析

徐春蓮

摘 要：地方政府債務(wù)規(guī)模在迅速擴(kuò)大的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，本文通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)成因的分析與探討，探討如何地方政府債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管與控制，最大限度化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 政府監(jiān)管體系 控制規(guī)模

中圖分類號(hào)：F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-9082（2019）11-00-02

近年來(lái)，隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨之帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的也不可忽視，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)充實(shí)地方政府稅收來(lái)源，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，改革轉(zhuǎn)移支付制度，給地方更多的自主權(quán)等方式，可以有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

地方政府債務(wù)指地方政府和所屬機(jī)構(gòu)為公益性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)，包括直接借入、拖欠形成的直接債務(wù)和提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持而形成的擔(dān)保債務(wù)[1]。地方債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，包含的內(nèi)容比較廣泛，既有政府及其部門直接借入的債務(wù)，又有地方政府性公司債務(wù);既有金融機(jī)構(gòu)的借款，又有拖欠工程款、工資等形成的欠款等。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立、城市化快速發(fā)展以及改善民生力度的加大，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.規(guī)模較大。財(cái)政部公布，截至2018年底， 全國(guó)地方政府債務(wù)余額18.39萬(wàn)億元， 2018年發(fā)行的地方政府債券額度為41652億元[2]。債務(wù)率達(dá)到76.6%，比國(guó)際警戒線低，國(guó)際警戒線一般是100%-120%，風(fēng)險(xiǎn)基本可控，但相關(guān)地方存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.項(xiàng)目較多。目前我國(guó)地方債務(wù)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化衛(wèi)生體育、國(guó)企改制、糧食虧損掛賬、地方金融機(jī)構(gòu)借款、欠發(fā)工資等，項(xiàng)目非常多。

3.涉及面廣。目前我國(guó)地方債務(wù)既有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村政府債務(wù)，還有的是準(zhǔn)債務(wù)，由各類投融資平臺(tái)借貸形成的，還有大量的國(guó)外政府貸款、國(guó)際金融組織貸款等，涉及面非常廣。

4.隱蔽性強(qiáng)。為了規(guī)避國(guó)家法律制約，各地開(kāi)創(chuàng)性地成立了大量的諸如城市建設(shè)投資公司、交通市政投資公司等政府性投融資平臺(tái)，這些債務(wù)大量游離于政府統(tǒng)計(jì)之外，具有較強(qiáng)的隱蔽性。

5.轉(zhuǎn)化率高。大量的地方債務(wù)，特別是投融資平臺(tái)大量的隱性地方債務(wù)，一旦無(wú)法償還到期本息，就轉(zhuǎn)化為地方政府顯性債務(wù)，形成財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題及原因分析

當(dāng)前，地方政府債務(wù)管理還存在諸多問(wèn)題，如規(guī)模超限，報(bào)批程序不嚴(yán)格，監(jiān)督存在漏洞等等，這些問(wèn)題，有人為的因素造成，也有體制機(jī)制的原因，需要引起有關(guān)方面的重視，著力解決這些問(wèn)題。

1.缺乏從制度上進(jìn)行規(guī)范和約束

目前，除2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和個(gè)別地方出臺(tái)了地方行政法規(guī)、規(guī)定外，在中央層面還沒(méi)有一部完整的規(guī)范地方政府債務(wù)的管理制度，對(duì)于債務(wù)規(guī)劃、項(xiàng)目決策、預(yù)警體系建立、管理體制、償債機(jī)制等方面還需要進(jìn)一步完善、創(chuàng)新，隨著地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，急需從國(guó)家層面進(jìn)行規(guī)范和約束。

財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是地方政府舉債的現(xiàn)實(shí)原因。近幾年來(lái)，中央一直持續(xù)推行“放管服”改革，很多權(quán)力下放給地方，稅收改革力度也比較大，稅收制度改革以后，中央與地方的財(cái)權(quán)基本上各占半壁江山，但是在支出上，地方要占絕大部分，地方事權(quán)與支出責(zé)任還是不相適應(yīng)。尤其是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等各個(gè)方面，都需要大量的資金投入，地方財(cái)政公共支出壓力較大的情況下，只能通過(guò)舉債途徑籌集資金。事權(quán)、財(cái)權(quán)在中央與地方之間的合理劃分，以及二者間的協(xié)調(diào)配合狀況，應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)財(cái)稅體制是否科學(xué)有效的重要標(biāo)尺。但是，從目前的改革進(jìn)展來(lái)看，推進(jìn)程度還比較慢，因?yàn)檠氲貦?quán)責(zé)劃分改革不僅涉及到中央與地方，還涉及到國(guó)家各個(gè)部門，是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜工程，所以改革難度比較大。

2.債務(wù)監(jiān)管主體不明

一是監(jiān)管主體不明。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管涉及多個(gè)部門，以財(cái)政部門為主，既有財(cái)政部門和發(fā)展改革部門，還涉及金融部門和審計(jì)部門，多頭管理容易造成權(quán)責(zé)不清，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，導(dǎo)致規(guī)模失控。另外一個(gè)問(wèn)題是，雖然財(cái)政部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管，但是地方發(fā)展、建設(shè)資金的籌集主要依靠財(cái)政部門，導(dǎo)致財(cái)政部門迫于種種壓力，不得不通過(guò)各種手段突破預(yù)算數(shù)據(jù)防線的控制，不斷擴(kuò)大規(guī)模。如果監(jiān)管主體明確，監(jiān)管權(quán)責(zé)清晰，就能夠起到比較好的約束作用。

3.償還責(zé)任主體不明

政府的投融資決策是一些部門或者機(jī)構(gòu)，而投融資行為由另外一些平臺(tái)或機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，投融資的管理可能又是另外一些部門，有的機(jī)構(gòu)違規(guī)擔(dān)保，有的以“承諾函”的方式承諾企業(yè)融資，管理混亂，信息透明度不高，很容易導(dǎo)致投資膨脹，造成資源浪費(fèi)。因?yàn)閭鶆?wù)行為涉及到不同的主體，到了需要償債的時(shí)候，相互推諉，找不到償還主體。

此外，有些項(xiàng)目是公益性的，有的是非公益性的，公益性項(xiàng)目可以由政府主導(dǎo)進(jìn)行投資，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)可以適當(dāng)參與，非公益性的項(xiàng)目可以完全交給市場(chǎng)投資，但是因?yàn)槭袌?chǎng)準(zhǔn)入方面對(duì)民營(yíng)投資還有諸多限制，制約了基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)的發(fā)展，無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌集建設(shè)資金，仍需要政府大量的投入，導(dǎo)致債務(wù)也完全由政府承擔(dān)。

4.融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)效益低，償債能力差

地方政府成立融資平臺(tái)，很多往往就項(xiàng)目而項(xiàng)目，沒(méi)有開(kāi)發(fā)拉動(dòng)作用，融資平臺(tái)沒(méi)有產(chǎn)生利潤(rùn)，主營(yíng)業(yè)務(wù)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，依靠政府補(bǔ)貼度日，幾乎沒(méi)有償債能力。對(duì)于建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，因?yàn)楫?dāng)代人可能無(wú)法受益，受益人是下代人，投資消費(fèi)時(shí)間分離，這就為地方政府舉債提供了理論依據(jù)，按照成本分擔(dān)理論，當(dāng)代人適當(dāng)舉債建設(shè)，收益成本能夠在代際之間較為公平的分配，理論上可以這樣，實(shí)際操作當(dāng)中，因?yàn)橥度氘a(chǎn)出沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益，缺乏項(xiàng)目帶動(dòng)和成本彌補(bǔ)機(jī)制，加之現(xiàn)有財(cái)政資金無(wú)法滿足償債資金需求，不得不通過(guò)借新還舊等方式償還本息，造成融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模滾雪球似的越滾越大，陷入了償債能力更差的惡性循環(huán)。

此外，土地收益分配不合理，既給了融資平臺(tái)很大的機(jī)會(huì)，也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在土地分配權(quán)益上，地方政府占大頭，很多地方都是土地財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)正是看中了國(guó)有土地出讓收入，才愿意為融資平臺(tái)貸款。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)心任期內(nèi)城市發(fā)展情況，具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，還未辦理好土地出讓手續(xù)，項(xiàng)目已經(jīng)準(zhǔn)備開(kāi)工建設(shè)，土地已經(jīng)享有出讓性質(zhì)的土地價(jià)格，而土地能否入市還是另外一回事，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)糾紛而使已經(jīng)舉債的項(xiàng)目耽擱的情況也并不少見(jiàn)。

5.潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患大

評(píng)估一個(gè)地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要是基于財(cái)力——債務(wù)層面，從當(dāng)?shù)氐呢?fù)債償債能力來(lái)衡量。目前，從地方財(cái)政運(yùn)行情況來(lái)看，增長(zhǎng)速度普遍從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化到中低速增長(zhǎng)，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況，而且地方財(cái)政區(qū)域分化現(xiàn)象越來(lái)越明顯，東南沿海地區(qū)財(cái)政收入總量大，增長(zhǎng)質(zhì)量高，中西部地區(qū)總量和增長(zhǎng)質(zhì)量比較而言是偏弱的，可是中西部地區(qū)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)并不比東部地區(qū)低，甚至支出責(zé)任要更大，在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域和鄉(xiāng)村振興方面，或用于中央投資項(xiàng)目配套，大量的支出負(fù)擔(dān)，需要地方舉債進(jìn)行，很多地方以PPP的形式進(jìn)行融資[3]，如果這些債務(wù)投入沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益的純公益性項(xiàng)目或者經(jīng)濟(jì)效益偏低的公共性項(xiàng)目，緊靠稅收增長(zhǎng)來(lái)償還，恐怕能夠償還的幾率是很小的。尤其是這兩年財(cái)政部要求對(duì)PPP入庫(kù)項(xiàng)目集中清理，很多地方已經(jīng)大量叫?；蛘咔逋薖PP項(xiàng)目，在監(jiān)管政策越來(lái)越嚴(yán)的情況下，一些隱性債務(wù)逐漸顯性化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之暴露。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的措施

針對(duì)目前地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題，采取立體型的管理措施，包括建立債務(wù)監(jiān)管體系、加強(qiáng)項(xiàng)目管理、增強(qiáng)償債能力、加強(qiáng)預(yù)算約束等方式，從而有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.建立政府債務(wù)監(jiān)管體系

一是成立地方政府高層融資決策機(jī)構(gòu)。原則上省、市、縣都要成立地方政府融資決策機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)融資決策上收到縣級(jí)，主要負(fù)責(zé)確定政府性資金的投資方向、融資方案、融資規(guī)劃等重大事項(xiàng)。

二是政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理，并相應(yīng)成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行債務(wù)管理體制，應(yīng)進(jìn)一步明確政府統(tǒng)一決策，財(cái)政統(tǒng)一管理，人大加強(qiáng)監(jiān)督的管理制度。并在財(cái)政部門成立融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)融資前期審核，提出融資意見(jiàn)，日常監(jiān)管等。

三是要加強(qiáng)融資資金監(jiān)管。無(wú)論從政府債務(wù)性質(zhì)來(lái)看，還是從其以后形成的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，都需要政府加強(qiáng)融資資金監(jiān)管，促進(jìn)資金安全、規(guī)范、高效運(yùn)作。

四是加強(qiáng)制度建設(shè)。有法可依、依法行政是法制社會(huì)的基本要求，中央要盡快制定地方政府債務(wù)管理辦法，對(duì)政府債務(wù)的舉債程序、預(yù)警指標(biāo)、還款措施、資金監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范和約束。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高投資效益

一是加強(qiáng)前期工作。項(xiàng)目前期工作如果沒(méi)做好，論證不科學(xué)，程序不健全，會(huì)直接影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，也會(huì)影響到融資資金的落實(shí)。所以，各級(jí)地方政府一定要提高項(xiàng)目前期工作重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目前期科學(xué)論證，改變目前“重建設(shè)、輕管理、少論證、無(wú)評(píng)估”的狀況。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的有效監(jiān)管。各級(jí)、各部門要依據(jù)職能，依法對(duì)政府融資項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)、預(yù)算造價(jià)、設(shè)計(jì)變更、合同控制、材料價(jià)格等方面的監(jiān)管，提高資金使用效益。

三是建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度、落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制。項(xiàng)目竣工后，要 依法對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行決算評(píng)審，防止高估冒算。并逐步建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，為以后決策和項(xiàng)目實(shí)施提供指導(dǎo)。

3.建立借用還與權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制

舉債規(guī)模大并不可怕，可怕的是到期無(wú)法償還債務(wù)，形成政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此要建立借用還與權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制。

一是建立融資分類管理機(jī)制。對(duì)于新增債務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，分別由相應(yīng)投融資平臺(tái)承擔(dān)貸款并負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，充分發(fā)揮各投融資平臺(tái)的市場(chǎng)主體作用和積極性。各融資主體所融資金必須用于有經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目，通過(guò)公司化運(yùn)作等方式償還到期債務(wù)，減輕財(cái)政支出壓力，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二要提升融資平臺(tái)償債能力。各融資平臺(tái)要充分利用政府的政策、資產(chǎn)、資源等方面優(yōu)勢(shì)，建立投入補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)收益補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施投入等形式提升自身償債能力。切實(shí)建立起“平臺(tái)是主體，土地是根本，財(cái)政是補(bǔ)充，力在產(chǎn)出”的債務(wù)運(yùn)作機(jī)制。

三是擴(kuò)大償債準(zhǔn)備金規(guī)模。地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)每年財(cái)政收入的增長(zhǎng)情況，當(dāng)年財(cái)政收支預(yù)算情況，以及需要償債的規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大償債準(zhǔn)備金規(guī)模，按比例提取償債準(zhǔn)備金，這樣能夠?yàn)閮攤峁┍容^好的保障。對(duì)舉債單位來(lái)說(shuō)，如果需要由自己來(lái)償還債務(wù)，為確保能夠如期償還債務(wù)，每年都要?jiǎng)潛芤欢ǖ膬攤鶞?zhǔn)備金，實(shí)行?？顚Ｓ?，財(cái)政部門可以對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)一個(gè)地方的財(cái)政部門來(lái)講，要根據(jù)本財(cái)年的收支情況，以及當(dāng)年需要償債的規(guī)模，

4.加強(qiáng)債務(wù)規(guī)?？刂?/p>

一是預(yù)算編制要科學(xué)合理。地方政府每年要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，財(cái)政收支的狀況，償債能力的大小，來(lái)科學(xué)編制債務(wù)收支計(jì)劃，明確需要舉債的項(xiàng)目有哪些，數(shù)額是多少，償還本息如何安排。制定新增債務(wù)還款計(jì)劃時(shí)，還要把存量債務(wù)的還款時(shí)限考慮進(jìn)去，避免債務(wù)集中到期，引發(fā)償債風(fēng)險(xiǎn)[4]。

二是嚴(yán)格按照流程審批執(zhí)行。債務(wù)收支計(jì)劃編制以后，一般要經(jīng)過(guò)同級(jí)政府常務(wù)會(huì)審核，然后再報(bào)到同級(jí)人大或者常務(wù)會(huì)審議，人大批準(zhǔn)以后才能執(zhí)行編制。如果預(yù)算需要調(diào)整，也必須按照規(guī)定流程來(lái)報(bào)批。

三是嚴(yán)格控制增量。債務(wù)率不能超過(guò)控制目標(biāo)值，控制指標(biāo)要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)，與可支配財(cái)力匹配，地方不能突破上級(jí)批準(zhǔn)的債務(wù)限額，要在限額內(nèi)發(fā)行政府債券，在公開(kāi)市場(chǎng)披露信息，這樣有利于預(yù)算硬約束，也能夠提高資金的使用效率。

四是千方百計(jì)消化存量。要充分發(fā)揮項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)，通過(guò)各種形式挖掘舉債項(xiàng)目的潛力，如發(fā)展配套項(xiàng)目，或者招商引資盤活資產(chǎn)，或者帶動(dòng)周邊土地開(kāi)發(fā)等等，通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)消化自身債務(wù)。地方要拓寬資金來(lái)源渠道，可以向積極取得中央或者省市資金支持，還可以在國(guó)家出臺(tái)的PPP融資政策范圍內(nèi)，探索多元化融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，減輕地方投資舉債壓力。

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