PPP如何更好地激發(fā)市場活力

張燕

11月12日，2019“全球PPP50 人”論壇第二屆年會在京舉行，全國政協(xié)副主席辜勝阻出席會議并致辭。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年第三季度，全國PPP（即政府和社會資本合作）項目庫入庫金額達(dá)到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設(shè)項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個，同比上升20%;凈增開工項目1322個，同比上升130%。

從國際上看，中國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場，政府和社會資本合作模式的推廣為我國的改革發(fā)展事業(yè)注入了新的動力，同時也帶來了一些急需研究解決的難題。

近年來，針對PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題，國家相繼出臺了一系列規(guī)范整頓措施，PPP項目退庫力度加大，市場規(guī)模下降，整體進(jìn)入調(diào)整期。在新的形勢下，如何深化PPP改革，推動PPP健康發(fā)展成為行業(yè)內(nèi)最關(guān)心的問題。

11月12日，以“不忘初心、牢記使命;正本清源、規(guī)范發(fā)展”為主題的2019“全球PPP 50人”論壇第二屆年會在北京大學(xué)舉辦。該年會由財政部、北京大學(xué)指導(dǎo)，北京大學(xué)PPP研究中心主辦，圍繞近年來PPP改革的宏觀方向、預(yù)算管理、金融支持、“一帶一路”PPP項目、環(huán)境治理等熱點難點問題進(jìn)行討論。來自國家有關(guān)部委、地方財政部門、國內(nèi)PPP知名企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、中國PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟各單位等300余名國內(nèi)外代表參加了會議。 全國政協(xié)副主席辜勝阻，財政部原部長、中國財政學(xué)會會長樓繼偉，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任史耀斌，財政部PPP中心黨委書記、主任焦小平，北京大學(xué)PPP研究中心主任孫祁祥等出席會議并致辭。

辜勝阻：激發(fā)民間資本參與PPP的活力

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，應(yīng)將穩(wěn)增長放在更加突出的位置。穩(wěn)增長關(guān)鍵要穩(wěn)定市場預(yù)期、提振企業(yè)家信心、穩(wěn)民間投資。PPP是拓寬民間資本投資渠道的重要方式。

2019年P(guān)PP市場呈現(xiàn)回暖的趨勢。我國PPP的項目、行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。過去，PPP項目中民營資本參與占比不到10%，現(xiàn)在已經(jīng)上升到22%。這是一個非常良性的趨勢。目前，阻礙民間資本參與PPP主要有四個問題：收益低、周期長、融資難、政策環(huán)境不穩(wěn)定，導(dǎo)致民間資本不愿投、不能投、不想投、不敢投。

近年來，國家密集出臺了一系列有針對性的政策措施，支持民間資本參與PPP項目，鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)。除了政策引導(dǎo)，還需要構(gòu)建“親”“清”的新型政商關(guān)系，穩(wěn)定企業(yè)家的投資預(yù)期、投資信心，讓民間資本敢投，徹底解決現(xiàn)在民間投資面臨兩種病的阻礙：“末梢炎”和“中梗阻”。

PPP的核心是伙伴關(guān)系，政府和民營企業(yè)的關(guān)系要由“強(qiáng)勢政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槠降汝P(guān)系，優(yōu)化PPP的營商環(huán)境尤為重要。

促進(jìn)民間資本深度參與PPP，要讓PPP回歸本色。要打造更多預(yù)期收益穩(wěn)定、有利可圖的、可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)PPP項目，讓民間資本有空間投。要緩解民間資本的融資難、融資貴難題，讓民間資本有資金投。

要穩(wěn)定市場預(yù)期，提高項目可持續(xù)運營能力，讓民間資本有信心投。這也是為什么要堅守GDP增速6.2%的底線，一方面可以實現(xiàn)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo);另一方面可以在很大程度上穩(wěn)定民間資本信心。

要強(qiáng)化地方政府的契約精神，增強(qiáng)民間資本的話語權(quán)，以法治化護(hù)航伙伴關(guān)系，讓民間資本有膽量投。契約精神是非常重要的，政府一定得守信，杜絕“新官不理舊任，新官不理舊賬”等現(xiàn)象，加快PPP立法，通過法治建設(shè)，真正實現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

樓繼偉： 穩(wěn)步推動PPP行業(yè)發(fā)展 有效應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)

穩(wěn)步推動PPP行業(yè)發(fā)展是我國有效應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財政導(dǎo)向，為PPP模式提供更加廣闊的發(fā)展空間和運用場景，進(jìn)一步加大高質(zhì)量公共服務(wù)的供給力度。

要加快推動PPP立法及相關(guān)規(guī)則改革。PPP立法的根本目標(biāo)就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府和社會資本的行為、風(fēng)險及收益更可預(yù)期。

要積極把握新型城鎮(zhèn)化帶來的歷史性機(jī)遇。開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式，基于片區(qū)整體開發(fā)運營，有效解決了投資不足和激勵相容的問題。

全社會都要加強(qiáng)法治意識，特別是政府要帶頭遵守契約。PPP模式是，將第一個“P”和第二個“P”雙方的權(quán)利和責(zé)任，通過第三個“P”，用契約確定下來，要考慮到前兩個“P”各自可能承擔(dān)的風(fēng)險，從而把控制風(fēng)險的責(zé)任確定下來。條款確定之后，雙方都要嚴(yán)格遵守。

要適應(yīng)中國國情，擴(kuò)充思路，運用不同的PPP模式。要結(jié)合實際，通過PPP方式，節(jié)約公共資金，動員社會力量參與，提高服務(wù)質(zhì)量和治理能力。

要著力打通PPP產(chǎn)業(yè)的價值鏈條。一方面，要鼓勵發(fā)展相關(guān)的金融服務(wù);另一方面，應(yīng)積極推動PPP項目資產(chǎn)證券化，進(jìn)一步穩(wěn)定社會資本對PPP項目未來收益的良好預(yù)期。

史耀斌：推動PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展

堅持發(fā)展和完善PPP，對于優(yōu)化政府職能、推進(jìn)“放管服”改革，對于激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，對于引導(dǎo)社會資本更好參與基本公共服務(wù)體系建設(shè)，對于建設(shè)社會治理共同體，都具有重要意義。

做好PPP工作，要從以下幾個方面著力。

一、深刻認(rèn)識意義。從將社會主義制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的高度，進(jìn)一步深刻認(rèn)識發(fā)展PPP事業(yè)對于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)人民群眾，創(chuàng)新社會治理模式的重要意義。

二、加強(qiáng)法治建設(shè)。良好的法治環(huán)境是PPP持續(xù)健康發(fā)展的根本保障。按照“法制保障、制度健全、政策引導(dǎo)”的思路，推動修改完善預(yù)算管理、政府采購等法律法規(guī)，研究制定PPP法律法規(guī)，營造良好法治環(huán)境，實現(xiàn)合作共贏。

三、促進(jìn)規(guī)范發(fā)展。貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識，推動PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展。對于規(guī)范的PPP項目，應(yīng)當(dāng)堅定不移地大力推進(jìn)。對于不規(guī)范的PPP項目，應(yīng)當(dāng)限期整改完善。構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線。

四、推動落地見效。貫徹落實關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的改革部署要求，加強(qiáng)對重點支出和重大投資項目的審查監(jiān)督，推動黨中央各項重大決策部署落地見效。

焦小平：PPP是一項“開前門、堵后門”的積極財政政策

在當(dāng)前大規(guī)模減稅降費，又要保持較高財政支出強(qiáng)度的形勢下，PPP改革在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)績效、防風(fēng)險、優(yōu)環(huán)境等方面的支撐作用尤為明顯。

第一，逆周期騰挪更大發(fā)展空間。PPP模式通過平滑項目全生命周期的財政支出責(zé)任，既解決了當(dāng)期急需上馬項目投資不足問題，又可以提高中長期財政預(yù)算的可承受可持續(xù)性，實現(xiàn)了代際公平負(fù)擔(dān)。

第二，統(tǒng)籌合作解決結(jié)構(gòu)性供給不足。PPP模式通過契約方式對政府和社會資本合作的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理分配和安排，達(dá)到互利共贏目的，提高了社會資本長期投資的積極性。

第三，把財政績效放在更優(yōu)先位置。在項目管理層面，PPP模式通過物有所值評價、財政承受能力論證、風(fēng)險分配等工具，把財政績效管理落到實處，實現(xiàn)少花錢、多辦事、辦好事的目的，從機(jī)制上解決傳統(tǒng)分散分治模式不能解決的項目預(yù)算控制難、質(zhì)量控制難和結(jié)果控制難等問題。

第四，守住規(guī)范防風(fēng)險的底線。PPP模式是在新《預(yù)算法》實施后的一項“開前門、堵后門”的積極財政政策，但對各級政府PPP項目未來財政支出責(zé)任總量設(shè)定了一個限額控制，就是10%財承管理紅線，從機(jī)制上解決了風(fēng)險控制問題。

第五，政府要帶頭優(yōu)化營商環(huán)境。在PPP模式中，社會資本投資的是地方發(fā)展的美好未來，政府踐諾履約是穩(wěn)定社會資本投資預(yù)期和信心的關(guān)鍵。

孫祁祥：以“五合發(fā)展觀”推動PPP的健康發(fā)展

當(dāng)今社會發(fā)生了許多變化，但發(fā)展的根本目的沒有變。在PPP的發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)遵循“承創(chuàng)合意、政市合璧、軟硬合力、虛實合契、天人合一”的辯證發(fā)展思路。

承創(chuàng)合意，即優(yōu)秀傳統(tǒng)、歷史、文化和思想的傳承與在此基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。談PPP領(lǐng)域的“承創(chuàng)合意”，就是要做好兩個結(jié)合：借鑒國際經(jīng)驗與尊重中國國情相結(jié)合;借鑒中國以往的經(jīng)驗教訓(xùn)與尊重發(fā)展規(guī)律、與時俱進(jìn)相結(jié)合?！罢泻翔怠?，即發(fā)揮政府與市場各自的優(yōu)勢，培育有效市場，打造有為政府?！疤搶嵑掀酢?，就是要讓實體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)共同發(fā)揮作用，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)創(chuàng)新與模式轉(zhuǎn)變?！败浻埠狭Α?，要讓“硬實力”與“軟環(huán)境”的提升并重;加強(qiáng)PPP的立法工作，完善關(guān)聯(lián)法規(guī)與PPP高階法律的銜接與配套。“天人合一”，做到人與自然、人與社會的和諧共生。中國改革和發(fā)展的最終目標(biāo)，就是為老百姓營造更美好的生活，這也應(yīng)當(dāng)是貫穿PPP發(fā)展和改革的主線和總體思路。 PPP有其作用的邊界、特定的功能和運行規(guī)律，我們既不能以PPP為名，推卸政府本應(yīng)當(dāng)負(fù)、也可以負(fù)的責(zé);也不能以PPP為名，擠占民營經(jīng)濟(jì)原本就愿意做、也可以做好的事。

（本文圖片均由《中國經(jīng)濟(jì)周刊》首席攝影記者肖翊拍攝）

責(zé)編：陳棟棟 chendongdong@ceweekly.cn 編審：張偉 美編：孫珍蘭